行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題調(diào)研報(bào)告

1、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接冋題調(diào)研報(bào) 告近年來，隨著國家整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作的深入 開展，一大批危害市場經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪活動得到了有效 查處，健康有序的市場經(jīng)濟(jì)秩序正得以逐步建立和發(fā)展，社 會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高也因此而得到了有效 保障。但整規(guī)工作的形勢仍不容樂觀，究其原因，都與法制 不健全和執(zhí)法不嚴(yán)有直接關(guān)系，特別是行政執(zhí)法與刑事司法 的銜接問題比較突出，需要著力加以解決。為此，近期溫家 寶總理對全國整規(guī)工作作出重要批示：“關(guān)鍵在建立健全法制，嚴(yán)格執(zhí)法。只有這樣，才有利于從根本上解決問題。 筆者結(jié)合長期從事基層質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作實(shí)踐，就整規(guī)工作 中質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作

2、的現(xiàn)狀及對策作以初 淺的分析，以期對加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作能有 所借鑒和幫助。銜接的主要工作在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作中，質(zhì)量技監(jiān)部門主要 承擔(dān)依法查處生產(chǎn)、經(jīng)銷假冒偽劣產(chǎn)品違法行為的行政執(zhí)法 工作任務(wù)。具體來講，主要是關(guān)乎人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn) 安全的食品、農(nóng)資、建材、棉花、計(jì)量執(zhí)法和特種設(shè)備等重 點(diǎn)產(chǎn)品和重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法打假工作。在這些執(zhí)法打假工作中， 需要移送公安司法機(jī)關(guān)的主要案件，也就是需要追究當(dāng)事人 刑事責(zé)任的犯罪案件主要有生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案件、詐騙 案件、偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章案件、 假冒注冊商標(biāo)案件及非法經(jīng)營案件等。從近幾年筆者所在質(zhì) 量技監(jiān)部門的執(zhí)

3、法打假工作實(shí)踐來看，符合上述移送標(biāo)準(zhǔn)， 需要追究當(dāng)事人刑事責(zé)任的案件基本沒有，主要原因是案件 不符合刑事犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)和條件。存在的主要問題就筆者近年來的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作實(shí)踐來看，當(dāng)前行政 執(zhí)法與刑事司法銜接工作中還存在一些亟需明確和解決的 問題，主要表現(xiàn)在：需移送公安司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法案件的標(biāo)準(zhǔn)和條件還 不夠完善和明確。當(dāng)前，涉及質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法需要移送公安司法機(jī)關(guān)的主要 案件有生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案件、詐騙案件、偽造、變造、 買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章案件、假冒注冊商標(biāo)案件及 非法經(jīng)營案件等。根據(jù)現(xiàn)行刑法及有關(guān)司法解釋，生產(chǎn)、 銷售偽劣產(chǎn)品罪、詐騙罪、偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、 證件、印章

4、罪、假冒注冊商標(biāo)罪的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)和條件基本 上還比較清楚，或者說質(zhì)監(jiān)部門對此還有所了解。但非法經(jīng) 營罪的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)和條件則極為復(fù)雜，目前質(zhì)監(jiān)部門對此 的了解和掌握還遠(yuǎn)有差距。而長期以來由于打假的呼聲持續(xù) 高漲、打假的力度不斷加強(qiáng)，涉及犯罪的生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn) 品、詐騙、偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章、 假冒注冊商標(biāo)等行為因易于辨別、判斷且公憤極大而被違法 犯罪分子所摒棄或轉(zhuǎn)入更為隱蔽的狀態(tài)，所以此類行為在當(dāng) 前質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)踐中的查處比例漸趨下降。而由于國家“從源頭抓質(zhì)量”指導(dǎo)思想的確立和相應(yīng)措施的實(shí)施，尤其 是行政許可法、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例、認(rèn)證 認(rèn)可條例等相關(guān)法律法規(guī)的頒

5、布實(shí)施，關(guān)乎人民群眾生命 健康和財(cái)產(chǎn)安全的食品、農(nóng)資、建材等產(chǎn)品的經(jīng)營活動必須 首先獲得相關(guān)資質(zhì)認(rèn)可方能從事，所以對這些領(lǐng)域的質(zhì)監(jiān)行 政執(zhí)法重點(diǎn)就是審驗(yàn)生產(chǎn)、銷售者的相關(guān)資質(zhì)或其經(jīng)營的產(chǎn) 品的相關(guān)資質(zhì)，即審驗(yàn)其是否獲取了生產(chǎn)許可證、強(qiáng)制性認(rèn) 證等證照，而并不需要對相關(guān)產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量情況作進(jìn)一步 的判定，實(shí)際上大多產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量并非存在問題，關(guān)鍵是 未獲得國家的生產(chǎn)許可、強(qiáng)制性認(rèn)證等相關(guān)手續(xù)。正是上述 原因的存在，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法所查處的無生產(chǎn)許可證、強(qiáng)制性 認(rèn)證等案件在確定是否屬移送公安司法機(jī)關(guān)范圍時(shí)就產(chǎn)生 了標(biāo)準(zhǔn)和條件較為復(fù)雜而無法明確的問題。因?yàn)?，與之相連 的可能是非法經(jīng)營罪，但非法經(jīng)營罪的刑

6、事立案標(biāo)準(zhǔn)和條件 極為復(fù)雜，就目前質(zhì)監(jiān)部門的判斷能力來講對此還無法予以 明確。所以，亟需對需移送公安司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法案件的 標(biāo)準(zhǔn)和條件予以完善和明確。行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)還不能適應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確判斷所辦案件是否需移送公安司法機(jī)關(guān)的形勢要求刑事責(zé)任是最為嚴(yán)厲的一種法律責(zé)任，是否給予某種行 為以刑事處罰是極為嚴(yán)肅、極為專業(yè)的法律工作，需要包含 法律素質(zhì)在內(nèi)的較高的綜合素質(zhì)才能勝任。而目前，質(zhì)監(jiān)行 政執(zhí)法人員大多非法律專業(yè)出身，且素質(zhì)參差不齊，加之長 期從事質(zhì)監(jiān)某一類型的單一的執(zhí)法工作致使知識面窄、思維 模式定型，要求其及時(shí)準(zhǔn)確地判斷所辦案件是否需移送公安 司法機(jī)關(guān)顯然是力不能及的。具體辦案的執(zhí)法人員

7、如此，作 為是否移送的審批人，有關(guān)負(fù)責(zé)人也存在這方面的不足和缺 陷。當(dāng)然，由于缺乏對刑事司法工作的了解和相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng) 歷，具體辦案的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法人員也無法全面、準(zhǔn)確落實(shí)符 合刑事司法要求的有關(guān)調(diào)查取證工作，從而可能使在真正面 臨移送案件時(shí)因能力問題而喪失追訴最佳時(shí)機(jī)的顧慮無法 消除。所以，移送諸多環(huán)節(jié)存在的不足和缺陷顯然制約了行 政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有效開展，而這當(dāng)中行政執(zhí)法 人員的法律素質(zhì)是最為關(guān)鍵的制約因素。行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作還缺乏明確有效的的工 作機(jī)制。從先前的質(zhì)監(jiān)與司法機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系實(shí)踐看，大多情況 下，質(zhì)監(jiān)部門在行政執(zhí)法工作遇到極大阻力時(shí)應(yīng)請求公安部 門予以協(xié)助配合，或

8、遇到專項(xiàng)整治工作任務(wù)時(shí)，雙方各司其 職、協(xié)同配合。而檢察機(jī)關(guān)則往往是以查辦貪污賄賂案為目 標(biāo)主動突擊檢祭，指導(dǎo)幫助行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提咼移送案件的判 斷鑒別能力和水平的服務(wù)性工作則極為薄弱，甚至缺失。至 于法院，在發(fā)生行政訴訟案件時(shí)才可能與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)生 聯(lián)系，平時(shí)基本上沒有太多的業(yè)務(wù)往來?？傊?，可以說，目 前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)在有關(guān)業(yè)務(wù)工作的往來上 是少量的、即時(shí)性的，相互間的工作聯(lián)系機(jī)制是松散的、不 穩(wěn)定的、模糊的。就具體細(xì)節(jié)而言，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)有 涉嫌移送案件時(shí)，向刑事司法機(jī)關(guān)的哪一具體部門予以移送， 移送案件最終審核結(jié)果又如何予以反饋等問題不一定行政 執(zhí)法機(jī)關(guān)就十分清楚明白，刑

9、事司法機(jī)關(guān)也未必就此類問題 向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以告之。所以，工作聯(lián)系機(jī)制方面的缺陷 也是制約行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作有效開展的重要因 素。幾點(diǎn)意見和建議針對上述行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中存在的不足和問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面予以解決：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員刑事法律 知識的培訓(xùn)教育。在這方面，主要是加強(qiáng)刑法、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定及有關(guān)司法解釋等法律、 法規(guī)、規(guī)章的培訓(xùn)教育，使其強(qiáng)化在行政執(zhí)法過程當(dāng)中會發(fā) 生移送涉嫌犯罪案件情況和追究當(dāng)事人刑事責(zé)任是嚴(yán)厲打 擊違法犯罪活動、確保執(zhí)法有效性、維護(hù)法制統(tǒng)一和法制權(quán) 威必然要求的認(rèn)識。同時(shí)，也進(jìn)一步明確移送的基本標(biāo)準(zhǔn)

10、和 基本程序等涉及具體操作的有關(guān)知識，從而促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī) 關(guān)的移送工作。刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有關(guān)移送 業(yè)務(wù)工作的培訓(xùn)指導(dǎo)。在這方面，主要是對涉嫌犯罪案件的 標(biāo)準(zhǔn)和條件以及移送的具體要求和程序等有關(guān)內(nèi)容予以培 訓(xùn)指導(dǎo)。因?yàn)?，不論是從業(yè)務(wù)工作范圍、業(yè)務(wù)知識和技能， 還是從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等諸多方面來講，對犯罪案件的偵查、審核、認(rèn)定等工作，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與刑事司法機(jī)關(guān)相媲 美。所以，這是做好行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送工作的前提和保障。行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制應(yīng)盡快完善和明確。在這方面，主要是由有關(guān)機(jī)構(gòu)作為牽頭或負(fù)責(zé)單位，商行政 執(zhí)法機(jī)關(guān)、刑事司法機(jī)關(guān)討論、論證，制定行之有效的行政 執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，建立和形成長期、穩(wěn)定、明 確的銜接工作模式，克服先前即時(shí)、松散、模糊的銜接工作 缺陷，以有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送工作的順利有效開展。這 是做好行