“禁電”的公共政策周期分析

1、“禁電”的公共政策周期分析【摘要】“禁電”是當(dāng)前中國部分地方政府在管理過程中實施的一項公 共政策,廣州即為實施“禁電” 政策的城市之一。文章運用公共政策周期分析模 式對廣州“禁電”政策進行分析，探討該政策動態(tài)活動過程中各個環(huán)節(jié)存在的問 題,對于把握公共政策的內(nèi)在規(guī)律，使公共政策更加科學(xué)有效具有重要的意義?！娟P(guān)鍵詞】“禁電”；公共政策；周期分析模式一、廣州“禁電”政策概述20XX年11月14日下午,廣州市公安局召開新聞發(fā)布會，正式對外發(fā)布關(guān)于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛的通告（以下簡稱通告）。通告稱,根據(jù)中華人民共和國道路交通安 全法和廣東省道路交通安全條例

2、的有關(guān)規(guī)定 ，經(jīng)廣州市人民政府公開征求 意見，并報請廣東省政府批準(zhǔn)同意，自通告發(fā)布之日起，在廣州市行政區(qū)域內(nèi)（含 從化市和增城市）對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車（殘疾人機動輪椅車除外）不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛。這標(biāo)志著廣州市正式全面禁止電動自 行車上牌、上路行駛（以下簡稱“禁電”）。在新聞發(fā)布會上，廣州市公安局新聞發(fā)言人介紹了廣州“禁電”過程。中華人民共和國道路交通安全法實施之前 ，廣州市一直以來都未允許電動自 行車上牌及上路行駛。20XX年 5月1日,中華人民共和國道路交通安全法正 式實施,該法第十八條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C動車，經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門 登記后,方可上路行駛。依

3、法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C動車的種類，由各省、自治區(qū)、直轄 市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定。20XX年9月,廣州市交警部門通過新聞媒體 提醒廣大市民，在省有關(guān)規(guī)定出臺之前，不要購買電動自行車，以免造成損失。 20XX年 5月1日，廣東省道路交通安全條例正式開始實施。該條例第十四條 規(guī)定：“電動自行車、殘疾人機動輪椅車等安裝有動力裝置的非機動車實行登記 制度,經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。地級以上市人民政府在 本行政區(qū)域內(nèi)對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)公開征求意見，報省人民政府批準(zhǔn)”。根據(jù)上述法律法規(guī)的要求，廣州市政府專門就電動自行車管理

4、問題進行 調(diào)研,并確定由廣州市公安局負(fù)責(zé)開展具體工作。 廣州市公安局在20XX年6月召 開了三場“電動自行車管理座談會”，并委托廣州市城市社會經(jīng)濟調(diào)查隊開展了 電動自行車管理專項民意調(diào)查。該項調(diào)查的對象為年齡16歲以上具有廣州市常住戶口的居民。調(diào)查結(jié)果顯示：(1)公共汽車是目前市民出行最主要的交通工具。 % 的受訪市民的主要交通出行方式是公共汽車，14%為自行車，為步行，為摩托車,為私家車,為地鐵,只有1%為電動自行車。(2)多數(shù)市民認(rèn)為不適于發(fā)展電 動自行車。認(rèn)為廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；受訪市民認(rèn)為“限制電動自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；認(rèn)為如果禁

5、行會給廣州市的交通安全和交通秩序帶來好處。(3)大部分受訪市民支持限制電動自行車。70%勺受訪市民表示支持市政府對電動自行車進行限制 ， 表示“無所謂”，明確表示不支持的只有% 限制電動自行車對大部分市民的 生活影響不大。分別有 唏口 勺受訪市民表示限制電動自行車對其生活“沒有影 響”和“影響不大”，只有表示“影響較大”。據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在座談會上，絕大部分代表贊成對電動自 行車進行限制。另從公開征求民意的結(jié)果來看 ，不予電動自行車登記及上路行駛 得到大部分市民的支持。根據(jù)公開征求意見的結(jié)果，結(jié)合廣州市的實際，廣州市政府提出了不予電 動自行車登記及上路行駛的意見，并于7月份專題請示

6、廣東省政府。省政府于 9 月底批準(zhǔn)同意廣州市政府的請示。根據(jù)省政府的批復(fù)和市政府的決定，廣州市公安局起草了廣州市公安局關(guān)于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車 不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛的通告，并按照廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定 的要求，通過了廣州市政府法制辦公室的合法性審查，于當(dāng)天對外發(fā)布。二、以政策周期模式分析廣州“禁電”政策的提出全國各地對“禁電”態(tài)度不一。北京先是“禁電”后改為“限電”，上海 則沒有“禁電”。而作為特大城市之一的廣州，其“禁電”政策自然也引起了廣 大的電動自行車用戶、廠商、經(jīng)銷商及一些市民和專家學(xué)者的關(guān)注，各大媒體也對此進行了報道。各方的著眼點主要是這項政策涉及的政

7、策取向、路權(quán)分配、電動自行車產(chǎn)業(yè)發(fā)展、決策程序的民主等等問題。而筆者認(rèn)為對此政策在現(xiàn)階段運 用公共政策的方法來分析，對于把握這項政策的來龍去脈大有裨益。任何一項政 策也不僅僅是一個文本，它還是一個動態(tài)的過程，所以在眾多的公共政策分析模 式中,筆者選擇了公共政策周期分析模式作為具體分析方法。公共政策周期分析模式也稱為公共政策過程分析模式，是從公共政策的動態(tài)活動過程的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，將公共政策看成一個多環(huán)節(jié)相互連接的動態(tài)運行 系統(tǒng),分析公共政策的內(nèi)在規(guī)律。它對于從整體出發(fā)把握各個運行環(huán)節(jié)在政策運 行中的功能，系統(tǒng)檢測各環(huán)節(jié)功能發(fā)揮是否正常，檢測政策成功或失敗時關(guān)鍵環(huán) 節(jié)所起的作用，從而使公共政策更加

8、科學(xué)有效具有重要的意義。 一般認(rèn)為,從政策 過程來看,公共政策包括問題的認(rèn)定、政策的規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政 策評估、政策終結(jié)等一系列動態(tài)環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都有其特定的意義和功能并產(chǎn) 生一定的活動效果。任何公共政策都存在于這一系列動態(tài)過程環(huán)節(jié)中，并且良好的政策效果 也在動態(tài)的政策過程中產(chǎn)生。一旦政策過程中的某個或者某幾個環(huán)節(jié)存在問題則 勢必影響到政策效果?？紤]到廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執(zhí)行，筆者著重從問題認(rèn)定、 方案建構(gòu)、決策這三個環(huán)節(jié)作重點分析，對廣州“禁電”政策的執(zhí)行與評估也一 并提出一些建議。三、廣州“禁電”政策過程在問題認(rèn)定、方案建構(gòu)、決策三環(huán)節(jié)存在的主要問題（一）廣州“禁

9、電”政策在問題認(rèn)定過程中存在的不足在自然科學(xué)領(lǐng)域,人們常說“發(fā)現(xiàn)問題比解決問題更重要”。 公共政策領(lǐng) 域也是如此。正如利夫因斯頓所指出的：“問題的挖掘重于問題的解決，對于一個 決策者來說，一個完美的解決方案用于解決認(rèn)定錯誤問題而產(chǎn)生的不利影響，遠(yuǎn)甚于用比較不完美的方案去解決一個認(rèn)定正確的問題?！币虼苏邌栴}的認(rèn)定不 僅是公共政策動態(tài)運行的第一個環(huán)節(jié)，而且是其中非常重要的環(huán)節(jié)。縱觀廣州“禁電”政策的發(fā)動原因，不難發(fā)現(xiàn)，此政策在問題認(rèn)定過程中存在以下不足：（一）政策問題的發(fā)動欠科學(xué)分析據(jù)廣州市公安局就“禁電”通告召開新聞發(fā)布會時介紹，廣州市政府根據(jù)中華人民共和國道路交通安全法、廣東省道路交通安全條

10、例 等法律法規(guī) 的要求,專門就電動自行車管理問題進行調(diào)研，并確定由廣州市公安局負(fù)責(zé)開展 具體工作。但從各種報道之中難以發(fā)現(xiàn)廣州市政府的調(diào)研結(jié)果，也即廣州市政府發(fā)動“禁電”政策的客觀依據(jù)是什么、有何科學(xué)的指標(biāo)和數(shù)據(jù)難以讓外界所知 曉。因此,在缺乏相應(yīng)的指標(biāo)分析和數(shù)據(jù)支撐下發(fā)動“禁電”政策難免令人對廣 州市政府“禁電”政策的動機產(chǎn)生猜疑并缺乏對公眾的說服力。（二）對問題原因的認(rèn)識欠全面和深入據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在廣州市公安局在20XX年6月召開了三 場“電動自行車管理座談會”上，代表們認(rèn)為，從建設(shè)現(xiàn)代化大都市的城市定位 和市民整體的、長遠(yuǎn)的利益來考慮，廣州應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展高效率的公共交通，電動

11、自 行車不應(yīng)成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行 限制。但是，市民整體的、長遠(yuǎn)的利益是什么？有何具體的衡量依據(jù)？代表們是否 在掌握一定的電動自行車專業(yè)知識及在相關(guān)的指標(biāo)分析和數(shù)據(jù)支撐下發(fā)表意見 呢？三場座談會的參加人員主要是來自社會各階層、各行業(yè)的市民、專家學(xué)者、 市人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)政府部門的代表等 ，并沒有電動自行車的行業(yè)代表獲邀請參加，顯然參加人員對問題原因的認(rèn)識欠全面和深入。難怪聞訊趕到擠進 第三次座談會的廣東自行車行業(yè)協(xié)會副秘書長何小華在會上只說了一句話，就是：“你們不懂電單車！”（三）考量問題的視野范圍過于狹窄廣州市政府“禁電”通告及公開的信息并未直

12、接指出“禁電”的理由 ， 也沒說明為什么“禁電”是廣州電動自行車管理的唯一途徑 ，考量問題的視野范 圍過于狹窄。一是僅僅把三次座談會及專項民意調(diào)查反映的意見作為政策認(rèn)定的 依據(jù),意見的征集面過于狹窄；二是帶有很強傾向性地進行意見征集，開始就引導(dǎo) 人們往是否“禁電”考慮，致使對“禁電”以外的電動自行車管理政策沒有得到 充分考慮。值得一提的是“限制”和“禁止”應(yīng)該是明顯不同的政策選擇。據(jù)廣州 市公安局新聞發(fā)言人稱：在座談會上，代表們認(rèn)為電動自行車不應(yīng)成為市民的主 要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。 另外,廣州市城市 社會經(jīng)濟調(diào)查隊開展的電動自行車管理專項民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：認(rèn)為

13、廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；受訪市民認(rèn)為“限制電動自行車上路行駛 有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；大部分受訪市民支持限制電動 自行車。廣州市公安局就此認(rèn)為從公開征求民意的結(jié)果來看 ，不予電動自行車登 記及上路行駛得到大部分市民的支持。但座談會與民意調(diào)查顯示的是絕大部分代 表和大部分受訪者支持“限制”電動自行車而并非“禁止”電動自行車。對“限制”還是“禁止”這樣嚴(yán)肅的政策選擇居然混淆了基本的概念，可見廣州“禁電”政策考量的局限性和傾向性。（二）廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過程中存在的不足從動態(tài)意義上理解，政策方案建構(gòu)過程就是政策的規(guī)劃和制定過程。它具 有以解決政策問題為目的

14、、針對未來、技術(shù)性和政治性的特點。其中政治性是指 規(guī)劃活動是一個各方互動的民主政治過程。 它要求有社會公眾、利益集團等的廣 泛參與和積極參加。然而，廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過程表現(xiàn)出來的最大問 題就是決策過程的封閉、缺乏民主。廣東省道路交通安全條例第十四條規(guī)定 的“應(yīng)當(dāng)公開征求意見”是“禁電”與否的必要條件。 問題是“公開征求意見” 與“聽證會”有所不同，如何執(zhí)行？ “公開”的范圍應(yīng)有多廣 ？怎樣體現(xiàn)代表 性？ “征求”如何避免傾向性？ “意見”如何歸納和取舍？這些都沒有相關(guān)的法律 規(guī)定。廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過程中也因“公開征求意見”工作的問題受 到了較多的質(zhì)疑。廣州市公安局召開的前兩

15、次“電動自行車管理座談會”，又名“征求意見會”，邀請了市直機關(guān)工委、市總工會、市婦聯(lián)、市城管支隊等單位代表，以及包括教師、醫(yī)生及IT行業(yè)員工在內(nèi)的“市民代表”，就“是否允許電動自行車上 路”進行了討論。與會者中不僅沒有電動自行車的生產(chǎn)商、 經(jīng)銷商、消費者代表, 廣東自行車行業(yè)協(xié)會也不在受邀之列。事后沒有一家媒體對這兩次征求意見會進 行任何報道。第三次“征求意見會”召開時，協(xié)會副秘書長何小華聞訊趕到擠進 了 “征求意見會”會場，但當(dāng)局顯然并不打算征求他的意見，他只說了一句“你 們不懂電單車”，主持人就立刻宣布會議結(jié)束了。 隨后，廣州日報在頭版顯赫 位置刊登了題為基本贊成電動自行車禁止上路的文章，

16、對第三次“征求意見會”的情況進行了報道。文章指出，與會23名代表達成比較統(tǒng)一的意見，“在老 城區(qū)必須堅決禁行電動自行車”，而絕大多數(shù)“市民代表”認(rèn)為，“作為負(fù)責(zé)任 的政府,應(yīng)該全面禁止電動自行車在廣州上路行駛，以保障廣大市民的利益?！蔽?章還透露,廣州市政府將盡快提交“有關(guān)方案”上報審批，“預(yù)計在8月份左右 在廣州市正式實施”。從以上情況可以看到，在未展開充分的討論之前，尤其是還沒有社會公 眾、利益集團等的廣泛參與和積極參加的情況下，政府喉舌的報道顯然是給電動 自行車的命運定了調(diào)：電動自行車很快將會被禁！這與政策規(guī)劃的科學(xué)性、公開 性、民主性不相符，必然引來社會各利益全體事后的反彈，甚至拿起法

17、律作武器對 政策的合法性、合理性提出質(zhì)疑。（三）廣州“禁電”政策決策過程中存在的不足政策的決策過程就是政府接受最終通過的方案并使之合法化的過程，包括政府依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程。必須強調(diào)的是，現(xiàn)代社會中政策的合法化還包含公共政策的正當(dāng)性、 合理性被社會公眾認(rèn)可接受的過程。因此，政策合法化不僅僅要求政策形式的合 法化,更強調(diào)政策內(nèi)容的合理、合法，為公眾所接受。廣州“禁電”政策完成了各種法定程序：公開征求意見，報請廣東省政府 批準(zhǔn)同意,通過廣州市政府法制辦公室的合法性審查，最后對外發(fā)布。在形式合法 方面廣州“禁電”政策并不存在問題。然而因為廣州“禁

18、電”政策在問題認(rèn)定和 方案構(gòu)建方面存在的不足，導(dǎo)致了人們對該政策內(nèi)容的合理性、合法性的質(zhì)疑甚 至以法律的方式反抗，可見其并未被公眾廣泛接受。不接受的公眾不但包括電動 自行車行業(yè)及電動自行車的擁有者，其實還包括電動自行車的潛在購買者和駕駛 汽車的潛在受影響者（“禁電”以及已有的“禁摩”政策迫使部分人選購汽車，對原來就擁擠的交通造成影響）。正因為在問題認(rèn)定和方案構(gòu)建方面存在的不足， 使這些利益相關(guān)者沒能充分地表達自己的訴求 ，但政策合法化并不能抹殺這些人 對政策不接受的事實存在，這對政府的管治是不利的因素。四、廣州“禁電”政策執(zhí)行和評估的建議如前所述，廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執(zhí)行，尚難以對

19、其執(zhí)行和 評估作出分析。但因該政策在問題認(rèn)定、方案建構(gòu)、決策這三個環(huán)節(jié)先天不足 在其執(zhí)行和評估過程更應(yīng)適當(dāng)把握。筆者對廣州“禁電”政策的執(zhí)行與評估提出 一些建議。(一) 廣州“禁電”政策執(zhí)行過程應(yīng)注意的問題政策執(zhí)行就是指將政策方案付諸實施，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。一 項政策能否得到有效執(zhí)行，直接關(guān)系到政策問題的有效解決和政策目標(biāo)的最終實 現(xiàn),因此政策執(zhí)行是政策過程中非常重要的環(huán)節(jié)。盡管一項政策在出臺過程中存在著問題，但只要是一項合法的政策，就應(yīng) 當(dāng)?shù)玫接行У膱?zhí)行。政策的嚴(yán)格執(zhí)行既是實現(xiàn)政策目標(biāo)的必然要求，也是檢驗政策成功與否的需要。因此，廣州“禁電”政策要嚴(yán)格執(zhí)行在當(dāng)前是無容置疑的。 廣州市公安局考慮到市民妥善處理現(xiàn)有電動自行車需要一定時間，對違反規(guī)定上路行駛的電動自行車進行15天的糾正教育然后再嚴(yán)格按章處罰。這樣能給予政 策一定的緩沖期，有助于政策的實施。但鑒于該政策在執(zhí)行前的不足，在執(zhí)行過程 中還應(yīng)注意：(1)加大政策宣傳的力度。不僅要大力宣傳政策的內(nèi)容 ，更重要的是 要宣傳政策必要性和合理性。通過有說服力的宣傳，提高政策的可接受程度。(2) 積極消除政策對各利益集團的影響。例如考慮到目前郊區(qū)公共交通尚未完善，應(yīng)當(dāng)合理解決郊區(qū)居民的出行問題。又如對原有的電動自行車或其電池予以回購或 補償,對當(dāng)?shù)仉?/p>