交通事故社會救助基金立法的若干思考(一)

1、交通事故社會救助基金立法的若干思考(一)    【摘要】機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險條例中規(guī)定了交通事故救助基金制度，但沒有明確規(guī)定救助基金的運(yùn)營和監(jiān)管由哪個部門負(fù)責(zé)，也沒有更具體的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效實施，本文圍繞交通事故救助基金制度的運(yùn)作模式、資金來源、救助范圍、代位追償?shù)忍岢鰩c(diǎn)意見，希望能引起業(yè)界同仁的共同關(guān)注，并促成該制度的付諸實施。 【關(guān)鍵詞】機(jī)動車交通事故責(zé)任保險救助基金 機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險條例自從2006年7月1日實施之后，就一直倍受社會各界的關(guān)注，其基礎(chǔ)費(fèi)率和賠償?shù)呢?zé)任限額也經(jīng)歷了若干調(diào)整，越來越臻于科學(xué)和完善，但與之

2、相配套的交通事故救助基金制度卻一直被冷落。一個制度的有效運(yùn)作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾連構(gòu)成的制度系統(tǒng)才能真正發(fā)揮制度設(shè)計的初衷。制定得再好的法律也不可能“單槍匹馬”地解決復(fù)雜的社會問題，尤其是像我國惡劣的道路交通安全狀況這樣的社會頑疾。機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險條例只有輔以一系列的相關(guān)規(guī)范和措施，并經(jīng)過長時間的努力方能完成其歷史使命。1我國很多制度的構(gòu)建或引進(jìn)往往忽視配套制度建設(shè)，從而導(dǎo)致很多精心設(shè)計的制度形同虛設(shè)。機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。機(jī)動車損害賠償責(zé)任、機(jī)動車損害賠償責(zé)任保險和道路交通事故社會救助基金制度是現(xiàn)代人類社會為了對應(yīng)

3、因機(jī)動車的使用造成的社會損害而建立的三位一體的法律體系。2 一、救助基金的性質(zhì)與運(yùn)行模式 救助基金是社會救濟(jì)的一種，其補(bǔ)償不以保險合同的存在為依據(jù)。尤其是在未投保強(qiáng)制保險及強(qiáng)制保險人無支付能力等情形下，救助基金的補(bǔ)償與保險利益之間已無任何聯(lián)系。此外，救助基金雖以從機(jī)動車所有人繳納的強(qiáng)制保險費(fèi)中提取的一定比例，作為主要來源，但其補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)仍然是未投保強(qiáng)制保險或肇事后逃逸的機(jī)動車所有人的事故責(zé)任，未投保強(qiáng)制保險的機(jī)動車所有人并未繳納強(qiáng)制保險費(fèi)，因此，此種補(bǔ)償已不具有危險共同分擔(dān)或經(jīng)濟(jì)互助的特點(diǎn)，從而脫離了保險的基本屬性。救助基金的性質(zhì)只能解釋為，國家出于保護(hù)受害人的公共政策目的，為彌補(bǔ)強(qiáng)制保險制度

4、力所未及的不足，經(jīng)由立法創(chuàng)設(shè)的社會救濟(jì)制度。 1、救助基金的特性 道路交通事故社會救助基金是為了及時搶救在道路交通事故中受害者生命的需要，由國家向社會募集、籌措、罰繳和追償資金，用以在特定的條件下，依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，向醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)替代當(dāng)事人預(yù)先墊付搶救費(fèi)用的一種金融活動。從救助基金的定義可以看出，救助基金有以下幾個特征： （1）適用對象的特定性。救助基金是一種用于特定事項、特定人員的專款資金。特定事項是指救助基金僅適用于道路上發(fā)生交通事故致傷人員危險期的生命搶救，而非其它病因的搶救或脫離危險后的繼續(xù)治療。特定人員是指在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員，而不是一般情況下的其他人員。救助基金

5、的使用還有一定的程序和額度限制，并且需要滿足一定的條件。 （2）保障程度的有限性。救助基金承擔(dān)的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性和優(yōu)撫性，而不帶有盈利、增值功能。從這一層面考慮，救助基金只能對交通事故受害者提供最低限度的補(bǔ)償，而不可能全包全攬。其救助的內(nèi)容不會過多地涉及財物損害，更不會涉及精神損害，而是偏重于補(bǔ)償身體損害的傾向。3 （3）經(jīng)營模式的特殊性。救助基金和商業(yè)保險不同，不能走商業(yè)化運(yùn)營的模式，它是一種社會公共基金，要完全按照公共政策的要求來運(yùn)作，不宜過分考慮成本和收益問題，但同時為了防止公共管理部門“不計成本”的濫用，還需要由國家相關(guān)部門對此加以監(jiān)督管理。 2、其他國家的交通

6、事故救助基金制度 為了確保受害人在加害人不明的交通事故中也能夠得到及時的救濟(jì)，許多國家設(shè)立了由政府運(yùn)營的機(jī)動車損害賠償保障基金。美國一些州建立了未獲清償判決救助基金，在加害人未投保責(zé)任險、逃逸、失去清償能力以致無法賠償時，對受害人提供救濟(jì)。4日本實行“不予補(bǔ)償?shù)膿p害基金”制度，對機(jī)動車未投保強(qiáng)制保險或肇事后逃逸所造成的人身損害，由政府設(shè)立的機(jī)動車損害賠償保障部門予以補(bǔ)償。德國則成立損害基金，由政府成立公法團(tuán)體辦理補(bǔ)償業(yè)務(wù)。英國國會于1937年提出了有名的“卡塞爾報告”，建議成立“中央基金”，對汽車責(zé)任保險人失去償付能力或第三人因種種原因未能獲得有效賠償?shù)模捎稍擁椈鹬Ц丁?945年，英國汽車

7、保險業(yè)協(xié)會與交通部共同成立“汽車保險人局”，對未投保汽車責(zé)任保險或雖有保險但保險單失效而無法得到賠償?shù)氖芎φ呓o予賠償。新西蘭依據(jù)意外事故補(bǔ)償法設(shè)立了意外事故補(bǔ)償基金，對發(fā)生了意外事故的受害者進(jìn)行賠償，汽車燃油稅和機(jī)動車執(zhí)照收費(fèi)都用于車禍?zhǔn)鹿实馁r償，意外事故補(bǔ)償基金由專門的部門管理，對交通事故提供全面的事故賠償和康復(fù)服務(wù)。德國強(qiáng)制汽車責(zé)任保險法對汽車交通事故損害賠償救助基金的適用范圍也有詳盡而具體的規(guī)定。我國臺灣地區(qū)設(shè)“汽車交通事故特別補(bǔ)償基金”，以確保受害人未能依該法規(guī)定請求給付保險金時，能夠得到一定的補(bǔ)償。5這種社會救助基金由國家直接運(yùn)營，不允許用來營利。 救助基金的管理一般由官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，

8、韓國設(shè)立了機(jī)動車輛損失賠償保障事業(yè)，屬于政府的交通事故保障事業(yè)；日本設(shè)立了政府機(jī)動車損害賠償保障事業(yè)，由交通部作為政府代表予以管理。6德國由聯(lián)邦法務(wù)部長為主管監(jiān)督長官，由救助基金內(nèi)設(shè)的董事會和行政委員會負(fù)責(zé)管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后來轉(zhuǎn)由金融服務(wù)委員會管理；我國臺灣省由財政部管理；美國紐約州則專門成立了“機(jī)動車輛事故補(bǔ)償公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，縮寫MVAIC）負(fù)責(zé)救助基金管理，該公司經(jīng)法律授權(quán)而具有一定的事故仲裁職能，屬于半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。7救助基金管理機(jī)構(gòu)一般都具有官方或半官方身份，其對救助基金的管理

9、主要出于社會公益而不是獲取利潤，因此以盈利為目標(biāo)的保險公司不宜作為救助基金的管理機(jī)構(gòu)。 3、我國交通事故救助基金的制度設(shè)計 我國道路交通安全法第17條和機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例第24至26條規(guī)定了設(shè)立“道路交通事故社會救助基金”的相關(guān)內(nèi)容。法律條文沒有明確規(guī)定基金的運(yùn)營和監(jiān)管由哪個部門進(jìn)行，但從立法者的意圖看應(yīng)該由政府直接運(yùn)營道路交通事故社會救助基金。雖然我國道路交通安全法稱為“道路交通事故社會救助基金”，但從性質(zhì)上來看，道路交通事故社會救助基金與其他國家的政府保障事業(yè)屬于同樣性質(zhì)的制度，不宜進(jìn)行商業(yè)性經(jīng)營。救助基金是機(jī)動車強(qiáng)制三責(zé)險制度的重要配套措施，由政府設(shè)立救助基金也是國際慣例，但

10、與國外相比，我國“道路交通事故社會救助基金”的不足之處在于：未明確每次事故、每人墊付金額限制；增加了“搶救費(fèi)用超過責(zé)任限額的” 墊付內(nèi)容。8法律、法規(guī)沒有對“搶救”、“搶救費(fèi)用”、“搶救的手段”、內(nèi)容、時間、用藥標(biāo)準(zhǔn)與普通的醫(yī)療行為做出明確區(qū)分和界定，因此在實際操作中，可能產(chǎn)生巨額“搶救費(fèi)用”由基金會買單。我國大量機(jī)動車并未在車管部門登記注冊，這部分車輛一般不會投保強(qiáng)制險，而其所造成的事故后果要由基金承擔(dān)，基金可能會面臨巨大的墊付資金壓力。另外，救助基金的資金來源渠道過窄，基金一旦發(fā)生虧損，基金將面臨嚴(yán)重償付危機(jī)。由于基金收取數(shù)額和支出數(shù)額難以確定，建立之初就存在嚴(yán)重虧損的風(fēng)險。救助基金運(yùn)營機(jī)

11、構(gòu)開展補(bǔ)償及代位追償業(yè)務(wù)，必須有訴訟當(dāng)事人的地位，故須由立法賦予其獨(dú)立的法人資格。但其性質(zhì)究竟為公法法人還是私法法人？若以救助基金的社會救濟(jì)性質(zhì)而論，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)救助基金的運(yùn)行，相應(yīng)地也應(yīng)賦予其公法法人性質(zhì)。二、救助基金的來源條例第二十五條規(guī)定救助基金的來源包括：(一)按照強(qiáng)制保險的保險費(fèi)的一定比例提取的資金；(二)對未按照規(guī)定投保強(qiáng)制保險的機(jī)動車的所有人、管理人的罰款；(三)救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；(四)救助基金孳息；(五)其他資金?？梢钥闯?，我國救助基金的資金來源主要是從各保險公司辦理強(qiáng)制保險的保費(fèi)中按比例提取，再就是對未按照規(guī)定投保機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險

12、的機(jī)動車的所有人、管理人的罰款，這樣的規(guī)定有舍本逐末之嫌。條例已經(jīng)實施一年之久，基金的建立、運(yùn)營還是空中樓閣。條例第二十六條規(guī)定：“救助基金的具體管理辦法，由國務(wù)院財政部門會同保監(jiān)會、國務(wù)院公安部門、國務(wù)院衛(wèi)生主管部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定試行。” 但具體的管理辦法卻遲遲不出臺。條例規(guī)定將按照一定比例從強(qiáng)制保險的保險費(fèi)中提取一部分作為救助基金，但直到今天也未見一家保險公司從保費(fèi)當(dāng)中扣除一分錢，每一張保單上都有一欄為提取救助基金，但后面的空格卻沒有任何內(nèi)容。第二十五條第二項罰款主要是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)條例第三十九條至四十一條進(jìn)行的罰款，少則幾十元，多則應(yīng)繳保費(fèi)的2倍，數(shù)額十分有限；而保監(jiān)會依據(jù)條例第三十六條至三十八條對保險公司的罰款，少則幾萬，多則幾十萬，數(shù)額巨大，如果用這筆資金投入救助基金，會大大增強(qiáng)救助受害人的力度，但條例對這類罰款的用途，未作明確規(guī)定。9部門利益的驅(qū)使形成了當(dāng)前救助基金的難產(chǎn)，基金來源渠道過窄，數(shù)量有限，運(yùn)營中又要受到嚴(yán)格的監(jiān)管?；鸩辉试S贏利，而又無時不在風(fēng)險之中，基金一旦發(fā)生虧損，基金管理人將面臨嚴(yán)重償付危機(jī)。