新農(nóng)村建設(shè)中的公共物品有效供給的路徑選擇

1、新農(nóng)村建設(shè)中的公共物品有效供給的路徑選擇    一種基于新公共服務(wù)理論的視角 顏佳華/何植民    【專(zhuān)題名稱】公共行政 【論文網(wǎng)絡(luò)來(lái)源】 【論文期刊期數(shù)】2007年11期 【論文期刊來(lái)源】社會(huì)科學(xué)家(桂林)2007年3期第142144，147頁(yè) 【作者簡(jiǎn)介】顏佳華，湘潭大學(xué)管理學(xué)院，湖南湘潭411105； 何植民，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院，江西南昌330045 顏佳華（1963-），湘潭大學(xué)管理學(xué)院黨委書(shū)記，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理研究； 何植民（1978-），江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院講師，

2、主要從事公共管理研究。 【內(nèi)容提要】 當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給總體上處于匱乏狀態(tài)，如何提供基本而有保障公共物品已成為新農(nóng)村建設(shè)的重中之重。本文以新公共服務(wù)理論為視角，結(jié)合新公共服務(wù)理論的核心思想，為我國(guó)新農(nóng)村公共物品供給治理提出了相應(yīng)對(duì)策。 【日 期】2007-02-28 【關(guān) 鍵 詞】新農(nóng)村建設(shè)/公共物品供給治理/新公共服務(wù)理論    中圖分類(lèi)號(hào)：F323. 89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-3240（2007）03-0142-03 一、我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中公共物品供給的基本現(xiàn)狀分析 公共物品是20世紀(jì)50、60年代公共選擇學(xué)派、當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派在

3、分析公共財(cái)政問(wèn)題過(guò)程中使用的一個(gè)概念。對(duì)于公共物品沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但普遍認(rèn)為公共物品是相對(duì)于私人物品的，它是指由全體社會(huì)成員共同消費(fèi)的現(xiàn)實(shí)物品或勞務(wù)。純粹的公共物品通常具有以下兩個(gè)基本特征：（1）非排他性。所謂非排他性即是不排除他人消費(fèi)，如薩繆爾森在其經(jīng)濟(jì)學(xué)一書(shū)中提到的燈塔問(wèn)題。（2）非競(jìng)爭(zhēng)性。即任何消費(fèi)者對(duì)物品的消費(fèi)都不會(huì)影響其他消費(fèi)者的利益。而農(nóng)村公共物品是指農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性產(chǎn)品。主要是指農(nóng)村中的道路、橋梁、水、電、教育、衛(wèi)生等。農(nóng)村公共物品對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與提高農(nóng)民生活水平，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)都具有極其重要的意義。黨的十六屆五中全會(huì)吹響了建設(shè)社

4、會(huì)主義新農(nóng)村的號(hào)角，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展出發(fā)，賦予農(nóng)民平等的“國(guó)民待遇”。因此，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供基本而有保障的公共物品，已成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重中之重。 然而，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在城鄉(xiāng)分制的體制與制度的安排下，政府將有限的財(cái)力和物力絕大部分投向城市，農(nóng)村公共物品供給正處于高度匱乏狀態(tài)。突出表現(xiàn)在以下四方面：一是總體供給不足。當(dāng)前主要表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)體系、農(nóng)村教育事業(yè)、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的方面的總量不足或匱乏上等；二是供需結(jié)構(gòu)失衡。供需結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)在一些直接影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)性公共物品，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村社會(huì)保障以

5、及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品是農(nóng)村急于需求的但存在供給不足的窘境。而一些非生產(chǎn)性公共物品，如一些熱衷于見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目卻忽視了農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的需求。另外，政府機(jī)構(gòu)作為一種公共物品也應(yīng)遵循效率與平衡原則。然而，我國(guó)目前相當(dāng)一部分政府代表機(jī)構(gòu)卻是機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；三是供給體制不合理。供給體制不合理主要是指農(nóng)村公共物品主要是自上而下的供給決策機(jī)制，具有單一性與不合理性；四是供給資金使用效率低，主要表現(xiàn)在現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品配置過(guò)程缺乏透明度與監(jiān)督約束機(jī)制，會(huì)造成公共物品資金的流失與質(zhì)量的下降。以上這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重地阻礙著社會(huì)主義新農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，如何有效解決

6、農(nóng)村公共物品供給問(wèn)題，即農(nóng)村公共物品供給治理成為我們迫切需要解決的重要問(wèn)題。近年來(lái)，新公共服務(wù)理論的提出，以其對(duì)公民權(quán)和公共利益的強(qiáng)調(diào)，以其超越傳統(tǒng)的工具理性，發(fā)展更具人文色彩的價(jià)值取向等，對(duì)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中的公共物品供給治理提供了許多有益的啟示。 二、新公共服務(wù)理論：新農(nóng)村建設(shè)中公共物品供給治理的新視角 以珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特為代表人物的新公共服務(wù)理論，為政府管理提出了一個(gè)全新的管理模式和管理理念。新公共服務(wù)理論是一種更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益和公民的積極參與，適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐的新理論。它實(shí)質(zhì)是要實(shí)行“以公民為導(dǎo)向

7、”的政府管理，提出公共行政是以服務(wù)為宗旨的，指出政府或政府官員的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)，即“服務(wù)而非掌舵”。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府公共管理的多元主體，多元參與，以尊重公民權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)作的綜合治理模式。這一理論的提出為我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中的公共物品供給治理提供了重要的理論支持。它的主要觀點(diǎn)包含如下幾方面： （1）服務(wù)，而非掌舵。公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而非試圖通過(guò)控制或“掌舵”使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展?，F(xiàn)代政府的作用在于與私營(yíng)及非營(yíng)利組織一起，為社會(huì)所面臨的問(wèn)題尋找良好的治理策略。（2）追求公共利

8、益。公共行政官員必須建立集體的、共享的公共利益觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的要有驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)。滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過(guò)集體的努力和合作過(guò)程得到最有效并且最負(fù)責(zé)任的實(shí)施。（4）服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者不僅要關(guān)注顧客的需求，而且更要把服務(wù)對(duì)象看作是具有公民權(quán)的公民，并且要在公民之間建立對(duì)話和合作。（5）責(zé)任并不簡(jiǎn)單。公務(wù)員不僅應(yīng)該關(guān)注市場(chǎng)，而且還應(yīng)關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。（6）超越企業(yè)家身份，重視公民身份。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，與那些試圖將公共資

9、金視為己有的企業(yè)管理者相比，樂(lè)于為社會(huì)作出貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民能更好地促進(jìn)公共利益和公共服務(wù)。所以公共行政官員不僅要分享權(quán)力，通過(guò)人民來(lái)工作，通過(guò)中介服務(wù)來(lái)解決公共問(wèn)題，而且還必須將其在治理過(guò)程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者，而非企業(yè)家。（7）重視人而不只是重視效率。如果公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)能夠以對(duì)所有人的尊重為基礎(chǔ)，通過(guò)合作和分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作的話，那么它們最終就更有可能獲得成功。1（P40）針對(duì)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中公共物品嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，新公共服務(wù)理論在我國(guó)的運(yùn)用研究就具有重要的作用與意義。新公共服務(wù)理論中許多閃光的思想或管理價(jià)值觀可以對(duì)我國(guó)新農(nóng)村公共物品供給治理提供有益的借鑒。第一，

10、關(guān)于政府管理的價(jià)值理念。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共行政以追求公共利益為主導(dǎo)，治理體系中以公民為中心，更加關(guān)注民主價(jià)值。它認(rèn)為，公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，公共利益是政府的目標(biāo)，重視人的因素，關(guān)注公民的需要與利益；第二，關(guān)于管理的指導(dǎo)思想。新公共服務(wù)理論認(rèn)為在思想要有戰(zhàn)略性，為了實(shí)現(xiàn)集體意識(shí)，所制定的計(jì)劃不僅要確立一種遠(yuǎn)見(jiàn)，還要使所有相關(guān)的各方共同參與到一些將會(huì)朝預(yù)期方向發(fā)展的政策方案的執(zhí)行過(guò)程中；第三，關(guān)于公共行政的目標(biāo)與行為。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共行政要為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。在政府中，公平與公正是其提供服務(wù)中必須考慮的一個(gè)重要因素；同時(shí)在行動(dòng)上要具有民主性。新

11、公共服務(wù)理論認(rèn)為，公務(wù)員要集中精力在公民以及在公民之間建立信任與合作的關(guān)系，培養(yǎng)公民的責(zé)任感與自豪感，要其角色是從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐在一起，為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決提供便利；第四，關(guān)于公務(wù)員的責(zé)任。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公務(wù)員的責(zé)任問(wèn)題其實(shí)極為復(fù)雜，公共行政官員已經(jīng)受到并且應(yīng)該受到包括公共利益、憲法法令、其他機(jī)構(gòu)、其他層次的政府、媒體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價(jià)值和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境因素、民主規(guī)范等各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的綜合影響，而且他們應(yīng)該對(duì)這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素負(fù)責(zé)。 三、以新公共服務(wù)理論為基礎(chǔ)，新農(nóng)村公共物品供給治理的路徑選擇 新農(nóng)村建設(shè)中公共物品的供給與廣大農(nóng)民群眾的利益密切相關(guān)，是農(nóng)

12、村區(qū)域一種典型的公共利益，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗。為有效改變新農(nóng)村公共物品供給匱乏的狀況，順利推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，借鑒新公共服務(wù)理論的核心思想或內(nèi)涵，筆者認(rèn)為，我國(guó)新農(nóng)村公共物品供給治理主要從以下方面入手： 1. 政府首先牢固樹(shù)立以人為本的管理價(jià)值觀 新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府必須關(guān)注公民的需要和利益，重視公民權(quán)和公共服務(wù)，重視人而不只是重視生產(chǎn)效率。同樣地，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建中，政府起主導(dǎo)性作用。因此，政府首先要牢固樹(shù)立以人為本的管理價(jià)值觀。新農(nóng)村公共物品供給治理中的以人為本，就是要以農(nóng)民群眾的全面發(fā)展為目標(biāo)，從農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展，促發(fā)展，不斷滿足

13、農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體農(nóng)民。當(dāng)前如何確保新農(nóng)村公共物品的有效供給是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，農(nóng)村公共物品對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)以及和諧社會(huì)的建立都具有極其重要的意義。政府在新農(nóng)村公共物品供給治理中貫徹落實(shí)以人為本，意味著首先要強(qiáng)化公共服務(wù)職能與社會(huì)管理職能，必須要著力解決關(guān)系到農(nóng)民群眾切實(shí)利益的突出問(wèn)題。一方面各級(jí)政府要抓緊建立高效規(guī)范的政府支農(nóng)資金管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從法律和制度上保證加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，切實(shí)改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足的面貌，同時(shí)各級(jí)政府要從財(cái)政支持上界定各自的責(zé)任和規(guī)定相應(yīng)的財(cái)政支出比例

14、，保障農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)的經(jīng)費(fèi)支出。切實(shí)改變農(nóng)民看病難、看不起病以及農(nóng)村教育落后狀況的面貌，最終真正改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境。如果我們忽視農(nóng)村公共物品的供給，忽視農(nóng)民群眾的愿望和切身利益，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，我們的發(fā)展就不可能是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的，科學(xué)發(fā)展觀就無(wú)法落實(shí)。 2. 完善公民需求表達(dá)機(jī)制并進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府具有開(kāi)放性和可接見(jiàn)性，具有回應(yīng)力。滿足公共需要的政策和方案可以通過(guò)集體努力和協(xié)作過(guò)程得以最有效并且最負(fù)責(zé)任地實(shí)現(xiàn)。所確立的計(jì)劃不僅要有遠(yuǎn)見(jiàn)，重要的是使相關(guān)各方共同參與。況且，在現(xiàn)代社會(huì)，政府部門(mén)面臨的環(huán)境更加復(fù)雜和不確定，而且政府的角色發(fā)生了變化，即要成為服務(wù)

15、者而非劃槳者，同時(shí)由于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和公共利益的挑戰(zhàn)，都要求公共部門(mén)將戰(zhàn)略管理作為重要的管理工具，而其中的戰(zhàn)略規(guī)劃就是戰(zhàn)略管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在新農(nóng)村公共物品供給治理中進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃就是要把新農(nóng)村公共物品供給相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃納入新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃，按區(qū)域確定總體思路、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，并統(tǒng)籌公共物品的資金安排、政策配套等，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)。為保證新農(nóng)村公共物品戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性與可行性，在新農(nóng)村公共物品戰(zhàn)略規(guī)劃的編制過(guò)程中首先必須建立和健全廣大農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制，培養(yǎng)農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)的參與感、責(zé)任感與自豪感。正如新公共服務(wù)理論所主張的，通過(guò)對(duì)公民教育方案的參與以及對(duì)公民領(lǐng)袖更廣泛的培養(yǎng)，政府可以激化人

16、們重新恢復(fù)原本應(yīng)有的公民責(zé)任感與公民自豪感。這就要求健全村民自治機(jī)制，進(jìn)行民主管理和民主決策，形成政府與農(nóng)民的共同決策模式，切實(shí)保障農(nóng)民的民主權(quán)利，尊重農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的“話語(yǔ)權(quán)”，以保證公共物品的供給是符合廣大農(nóng)民的真正需要，從而避免那些瞞上欺下，弄虛作假，搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)形象工程”的出現(xiàn)。 3. 基于中介角色構(gòu)建多層次的新農(nóng)村公共物品供給機(jī)制 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”。公共官員將要扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無(wú)拘無(wú)束、真誠(chéng)地進(jìn)行對(duì)話的環(huán)境中，共商社會(huì)應(yīng)該選擇的發(fā)展方向，為形成共同的

17、公共利益觀念提供舞臺(tái)。借鑒新公共服務(wù)的政府職能理論，政府在我國(guó)新農(nóng)村公共物品的供給中，同樣需要扮演調(diào)停者、中介人、甚至裁判員的角色。目前，我國(guó)廣大農(nóng)村的公共物品供給水平很低，而且任務(wù)非常艱巨。而政府用于增加農(nóng)村公共物品的財(cái)政資金是有限的。因此，除了一些農(nóng)村純公共物品，如大型的骨干水利工程、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、農(nóng)村道路建設(shè)以及全國(guó)性的農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)危害等由政府提供外，其余的農(nóng)村公共物品要逐步向各類(lèi)社會(huì)組織如企事業(yè)單位、其他非政府公共組織以及農(nóng)民自身開(kāi)放。這就要求改革農(nóng)村公共物品的投資體制，引入社會(huì)資本，挖掘市場(chǎng)力量，培育市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的主體多元化、投資方式多樣化。此時(shí)的政府可以通

18、過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、出售公共物品的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)、提供優(yōu)惠待遇或優(yōu)惠待遇等方式擴(kuò)大農(nóng)村公共物品的融資渠道，2（P31）以建立合理的農(nóng)村公共物品投入分擔(dān)機(jī)制。4. 建立和健全新農(nóng)村公共物品供給的評(píng)價(jià)機(jī)制 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公務(wù)員的責(zé)任并不簡(jiǎn)單，他們應(yīng)關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益，而且應(yīng)該對(duì)這些制度和標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。這就突出地強(qiáng)調(diào)了行使公共權(quán)力的公務(wù)員必須對(duì)公民的利益、社區(qū)價(jià)值觀等要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)前，政府力量是農(nóng)村公共物品供給治理的主要力量，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供公共物品是我國(guó)政府的一項(xiàng)重要職能，各級(jí)政府及公務(wù)員必須對(duì)新農(nóng)村公共物品的有效供給承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。新農(nóng)村公共物品供給得怎樣，各級(jí)政府及公務(wù)員是否真正履行了職責(zé)，農(nóng)民群眾是否滿意等，這都需要建立和健全科學(xué)的公共物品供給評(píng)價(jià)機(jī)制。筆者認(rèn)為，一個(gè)完善、科學(xué)的新農(nóng)村公共物品供給評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)該包含如下幾方面內(nèi)容：（1）要明確新農(nóng)村公共物品供給評(píng)價(jià)機(jī)制的原則。其評(píng)價(jià)原則有科學(xué)性原則（能全面反映新農(nóng)村建設(shè)的基本內(nèi)涵與特征等）、系統(tǒng)性原則（反映新農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全面性內(nèi)容）、可操作性原則（能具體適用新農(nóng)村公共物品的評(píng)價(jià)）等；（2）要科學(xué)制定新農(nóng)村公共物品評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)村公共物品評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定，一要從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，不能盲目照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家