國內(nèi)安全生產(chǎn)法釋義

1、中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義編：卞耀武 （全國人大常委會法制工作委員會副主任）副主編：安 建 （ 全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室主任）撰稿人：耀武安 建 劉左軍 劉淑強趙雷王翔目錄 第一部分 緒 論 保障安全生產(chǎn)的基本法律規(guī)范第二部分釋義第一章總則第二章生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障第三章從業(yè)人員的權利和義務第四章安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理第五章生產(chǎn)安全事故的應急救援與調(diào)查處理第六章法律責任第七章附則第一部分 緒論 保障安全生產(chǎn)的基本法律規(guī)范 由國務院提出的中華人民共和國安全生產(chǎn)法法律草案，經(jīng)過 全國人大常委會的 6 個月的審議， 并作了若干修改， 于 2002年 6 月 29 日，全國人大常委會以

2、 118票贊成， 1 票反對， 2票棄權的票數(shù)，通過了這個法律草案的 限位開關（回訊器） 建議表決稿，宣告了這部法律的誕生。安全生產(chǎn)法是一部很重要的法律，也是一部有明顯特點 的法律，它的制定為保障安全生產(chǎn)確立了基本法律規(guī)范，將 有力地推進安全生產(chǎn)法制化的進程，具有很強的現(xiàn)實意義， 會產(chǎn)生廣泛的、深遠的影響。根據(jù)安全生產(chǎn)法的基本內(nèi) 容、主要規(guī)范和立法用意、立法特點對下列問題進行介紹分 析：、必須用強有力的法律手段保障安全生產(chǎn)1. 安全生產(chǎn)立法根源于安全生產(chǎn)十分重要安全生產(chǎn)在社會經(jīng)濟生活中具有明顯重要的地位，它在以下 幾個方面直接產(chǎn)生影響：一是，直接關系到廣大從業(yè)人員的 生命和健康；二是，直接關系

3、到國家、生產(chǎn)經(jīng)營單位以及個 人的財產(chǎn)安全；三是，直接關系到生產(chǎn)經(jīng)營能否繼續(xù)進行， 經(jīng)濟能否順利發(fā)展；四是，直接關系到人民的安居樂業(yè)，保 持社會穩(wěn)定。大量的事實證明，保證安全生產(chǎn)，就是有力地保障人民生命 健康和國家、集體、個人財產(chǎn)的安全，就是促進經(jīng)濟正常發(fā)展，有利于社會穩(wěn)定。如果安全生產(chǎn)得不到保證，就會給國 家、給社會、給勞動者、給個人造成慘重的損失，釀成許多 惡果。正是由于安全生產(chǎn)的這種重要性，從而決定了安全生產(chǎn)立法 的必要性，必須將安全生產(chǎn)納入國家的法制軌道，將其列為 國家立法的一項重要內(nèi)容，實際上也就是采用國家管理中最 強有力的、最有權威的手段來保障安全生產(chǎn)，管理社會經(jīng)濟 生活中最重要的事

4、項之2. 法律手段是保障安全生產(chǎn)必不可少的手段安全生產(chǎn)極為重要，運用法律手段作出保障，這既是由 近開關安全生產(chǎn)的特點所決定，又是由法律的特點所決定。具體說，應當清楚地認識到以下三點：第一，安全生產(chǎn)是 個普遍的要求，即事事、處處、人人都必須重視和實現(xiàn)安全 生產(chǎn)的要求，而法律具有普遍性的特點，對法律所列入的調(diào) 整對象，都具有無可置疑的約束力，安全生產(chǎn)的普遍要求正 需要法律的這種普遍約束力；第二，安全生產(chǎn)的要求是必須 切實遵守的，也就是一定要認真的執(zhí)行，不能有隨意性，不 得違反；而法律的一個基本特點是具有強制性，用國家的力 量強制執(zhí)行法律的規(guī)定，一旦安全生產(chǎn)的要求以法律的形式 來體現(xiàn)，即作為法律規(guī)定

5、，就必須嚴格執(zhí)行，切實遵守，誰 也不得違反；違反者就要受到法律的追究，承擔法律責任； 第三，安全生產(chǎn)事關重大，需要有權威的力量來加以支持與 保障，不應允許其他種種借口對這種權威力量加以否定或削 弱；而法律的一個特有的優(yōu)勢就是具有權威性，法律的權威 不容侵犯，法律的權威就是有很大的權力、很強的力量來使 人們遵行它所確立的行為規(guī)則，實現(xiàn)它的立法目的，安全生 產(chǎn)正是十分需要法律的權威，實現(xiàn)保護生命、保護財產(chǎn)安全 的目的。安全生產(chǎn)必須運用法律手段，這不僅在理論上可以得到充分 的論證，是科學的論斷；而且在長期的實踐中，包括正反兩 方面的經(jīng)驗，都證實運用法律手段保障安全生產(chǎn)是正確的途 徑，是行之有效的做法

6、，是在安全生產(chǎn)領域具體實施依法治 國的基本方略。3. 制定安全生產(chǎn)法是依法保障安全生產(chǎn)的必要前提和基用法律手段保障安全生產(chǎn)，必須是有法可依，有相適應的法 律規(guī)范，這是必要的前提和不可缺少的基礎。我國在安全生 產(chǎn)方面雖然已經(jīng)制定了一系列的法律規(guī)范，但是需要完善和 充實，使之更為健全，特別需要一部確立基本規(guī)范，體例完 整，系統(tǒng)總結安全生產(chǎn)實踐經(jīng)驗，系統(tǒng)反映當前安全生產(chǎn)需 要的法律，使之成為規(guī)范安全生產(chǎn)基本事項、調(diào)整安全生產(chǎn) 基本關系、強化安全生產(chǎn)基本規(guī)則的法律。制定安全生產(chǎn) 法正是適應了這種需要，是為保障安全生產(chǎn)確立了基本法 律規(guī)范，是為運用法律手段管理安全生產(chǎn)提供了法律依據(jù)， 將大大推進安全生產(chǎn)

7、依法治理的進程。關于安全生產(chǎn)雖然已經(jīng)有了一系列的法律規(guī)范，但制定安全 生產(chǎn)法與之并不矛盾，而是相互銜接協(xié)調(diào)的，并且在這種協(xié) 調(diào)中得到加強，有關內(nèi)容將在后面的有關部分述及。4. 保障安全生產(chǎn)中運用法律手段與運用其他手段的關系保障安全生產(chǎn)，不僅需要強調(diào)法律手段，而且還需要運用經(jīng) 濟手段、技術手段、行政手段、教育手段等。這些手段與法 律手段并不沖突，而是有賴于法律手段的支持和保證，使之 更有規(guī)范性和更有效力。比如，經(jīng)濟手段與法律手段結合， 會使之規(guī)范而有效地實施，形成有效的經(jīng)濟激勵和經(jīng)濟處罰 機制；在技術手段中如果得到法律手段的支持，技術措施會 在有效的實施中發(fā)揮更明顯的效力；行政手段的運用是以依

8、法行政為前提的，有法可依才能依法行政，健全的法制會使 行政手段更充分地發(fā)揮作用；教育手段在安全生產(chǎn)管理中也 是必要的，如果有法律手段為之保障，教育才會更有普遍的 效力?？傊?， 各種手段各有作用， 但都需要法律手段的保障、 支持、規(guī)范、 引導。 在運用其他手段時， 還應重視法律手段， 認真實施安全生產(chǎn)法、安全生產(chǎn)法的立法特點安全生產(chǎn)法是保障安全生產(chǎn)的基本法律，是人們在安全 生產(chǎn)中共同遵守的行為規(guī)則，這部法律不僅重要，而且它的 立法目的、立法內(nèi)容決定它有明顯的特點，也可以說是由于適應保障安全生產(chǎn)的需要而帶有一些重要的特點，主要體現(xiàn) 在：是，強制性的規(guī)范多。這是由于安全生產(chǎn)事關生命財產(chǎn)， 要保障安全

9、生產(chǎn)，消除能導致人員傷害、發(fā)生死亡，造成財 產(chǎn)破壞、損害，釀成其他惡果的危險，就必須在生產(chǎn)經(jīng)營活動的一系列方面或一系列環(huán)節(jié)中，遵守各項保證安全的規(guī)則，這些規(guī)則體現(xiàn)在法律中就是強制性的規(guī)范。安全生產(chǎn)法中這種性質(zhì)的規(guī)范比較多，如此規(guī)定也是有必要的，它 構成了這部法律的重要特點。二是，禁止性的規(guī)范多。這是指在安全生產(chǎn)法的強制性 規(guī)范中，禁止性的法律規(guī)范比較多，它反映了安全生產(chǎn)中必 須禁止或者消除不安全的人的行為和物的狀態(tài)的要求，消除 事故隱患和危害因素，嚴格防止生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。法律的禁止性規(guī)范，將在安全生產(chǎn)中不允許有的行為和不允許 存在的狀態(tài)明確地表現(xiàn)出來，若是違反即觸犯法律，這將促 使人們更嚴

10、肅地對待禁止的事項，并對違反禁止性的規(guī)定承 擔法律責任且心中存有威懾力，這對保障安全生產(chǎn)是有重要作用的。三是，義務性的規(guī)定多。應當說，保障安全生產(chǎn)是生產(chǎn)經(jīng)營單位及其負責人，各類從業(yè)人員，各有關方面對國家、對社會、對他人、對自己應盡的義務。這種義務不是任意的，而是法定的，即必須是忠實履行的，所以在安全生產(chǎn)法中有許多關于履行義務的規(guī)定，是這部法律在內(nèi)容上的又一個 特點。四是，明確地規(guī)定有關的責任，即責任有確定性。這是因為 安全生產(chǎn)與許多責任是聯(lián)系在一起的，只有有了明確的責任，安全生產(chǎn)中的種種保障措施才有可能落實。因此在安 的制度，而且對多種相關的責任作出了明確的規(guī)定，使之有 確定性， 有應當承擔責

11、任的內(nèi)容， 包括行政責任、 民事責任、 刑事責任。本文在后面敘述的內(nèi)容，也將法定的行為規(guī)則和 違反后所需承擔的責任聯(lián)系起來，則可以表明，有了明確的 閥門責任才有可能形成可靠的安全生產(chǎn)保障，強化責任，將 責任以法律形式加以確定，是安全生產(chǎn)的必要保證。全生產(chǎn)法中，不但將安全生產(chǎn)責任制度確定為一種法定五是，在法律規(guī)范中體現(xiàn)處罰嚴明的要求。這是由于安全生 產(chǎn)事關重大，而有些單位、有些人員采取不負責任的態(tài)度， 甚至有意違法，干擾破壞安全生產(chǎn)秩序，造成嚴重后果，對 于這種行為必須嚴加懲處，讓違法者對其違法行為造成的后 果承擔應有的責任是必不可少的。只有依法懲處違法者，才 能有效地預防安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，建

12、立起有安全保障的生 產(chǎn)經(jīng)營秩序，所以安全生產(chǎn)法的這個特點是安全生產(chǎn)的 客觀需要所決定的。安全生產(chǎn)法的上述幾個特點的形成，實質(zhì)上是安全生產(chǎn) 所具有的一些重要特點在法律上的反映，也就是為法律所承認，在法律上作出了符合安全生產(chǎn)實際需要的規(guī)定。因此在 掌握運用安全生產(chǎn)法時，應當重視這些特點，發(fā)揮這些 特點的作用，以使安全生產(chǎn)法能充分地發(fā)揮其威力。、關于安全生產(chǎn)法的適用范圍1. 對安全生產(chǎn)法適用范圍規(guī)定的理解法律的適用范圍就是指法律在什么范圍內(nèi)產(chǎn)生效力。安全生產(chǎn)法的適用范圍是其第 2 條所規(guī)定的，分為兩個層次， 第一層次為一般規(guī)定，第二層次為“另有規(guī)定”安全生產(chǎn)法適用范圍第一層次的規(guī)定是，在中華人民共

13、和國領域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)，適用本法(安全生產(chǎn)法 ) 。這項規(guī)定所包含的內(nèi)容和所覆蓋的范圍 都是清楚的，在立法過程中曾經(jīng)討論到對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動 的單位如何具體理解，這應當是指：(1)各種所有制的生產(chǎn)經(jīng)營單位，包括國有的、集體的、混合經(jīng)濟的、 私營的、 個體經(jīng)營的、中外合資的、 外商獨資的等，都在適用范圍之列；(2)各個地區(qū)、各種行業(yè)、各個部門、各個系統(tǒng)的，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位都應當在適用范圍之列；(3) 安全生產(chǎn)法 所指的生產(chǎn)經(jīng)營活動， 是一個廣義的概念， 既包括生產(chǎn)活動又包括經(jīng)營活動，企業(yè)單位、事業(yè)單位、商 業(yè)的、服務性的單位等都包括在內(nèi)；(4) 從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，

14、 是指在社會生產(chǎn)經(jīng)營活動中作為一個基本單位出現(xiàn)的實體，比如一個個體工商戶，從事生 產(chǎn)活動或者從事經(jīng)營活動，是社會生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，涉 及安全生產(chǎn)的仍要遵守安全生產(chǎn)法安全(5) 對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位這個概念的分析來看，生產(chǎn)法的適用范圍是從保障安全生產(chǎn)的普遍需要來確定，這是符合實際情況的。2.對安全生產(chǎn)法適用范圍中另有規(guī)定”的理解在這方面應當對下列兩點有明確的了解和認識：(1)有一部分生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位或安全事項具有特殊性，家對其另行立法進行規(guī)范是必要的，對這部分在法律、行政 法規(guī)中另有規(guī)定的， 從其規(guī)定。 這部分另有規(guī)定的范圍在 安 全生產(chǎn)法中作出了劃分，為消防安全、道路交通安全、鐵 路交

15、通安全、水上交通安全、民用航空安全。也就是在這些 領域中的安全事務，由有關的法律、行政法規(guī)進行調(diào)整，執(zhí) 行有關法律、行政法規(guī)中已作出的規(guī)定。(2)我國安全生產(chǎn)生立法的狀況和法律間的銜接大體上有兩種情況：是，上述提及的領域有關立法，如已在 1998 年制定消防法, 1990 年制定鐵路法其中有鐵路交通安全的規(guī)定，1995 年制定民用航空法 其中有民用航空安全的規(guī)定， 1983年制定海上交通安全法等。二是，在已有的立法中，有專門為安全生產(chǎn)立法的，如 1992年制定礦山安全法 ；有在一些有關法律中對安全生產(chǎn)作 出規(guī)定的，如在勞動法中對勞動安全、 煤炭法中對 煤礦安全、建筑法中對建筑安全生產(chǎn)等都作出了

16、規(guī)定。這些規(guī)定與安全生產(chǎn)法的規(guī)定是一致的，但是為了減少 法律與法律之間不必要的重復，對有些法律中已經(jīng)作了比較 具體的規(guī)定的， 安全生產(chǎn)法就采取了從簡的辦法，只作 出基本規(guī)定或原則規(guī)定。四、安全生產(chǎn)的基本方針、基本制度安全生產(chǎn)法對安全生產(chǎn)的基本方針、重要制度作出了規(guī) 定。這樣，這些方針、制度就不同于一般的工作方針、工作 制度，而是成為一種必須遵行的法定方針、法定制度，在有 關安全生產(chǎn)的種種事項中具有普遍的約束力。1.基本方針這就是安全生產(chǎn)法中所規(guī)定的安全生產(chǎn)管理，堅持安全 第一、預防為主的方針。這項方針是保障安全生產(chǎn)長期實踐 的經(jīng)驗總結，是安全生產(chǎn)各項工作中最基本的要求，是正確 處理生產(chǎn)與安全關

17、系所必須遵循的準則，也是針對現(xiàn)實中對 安全生產(chǎn)種種不正確認識和做法的糾正。這項方針在已有的 專項法律中作過規(guī)定，現(xiàn)在安全生產(chǎn)法中再作規(guī)定， 是表明它是正確的；二是表明它適用于所有的安全生產(chǎn)管理中。在法律上確立安全第一、預防為主的方針，就是要求在生產(chǎn)經(jīng)營活動中將安全放在第一位，分重視安全生產(chǎn)，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生 產(chǎn)必須安全，安全是生產(chǎn)的先決條件。實現(xiàn)這些要求，執(zhí)行 安全第一、預防為主的方針，是一項法定的義務、法定的責 任，是在法律面前必須嚴肅對待的大事，是要依法堅持的長 期方針、基本方針。2. 基本原則在保障安全生產(chǎn)的各個方面所必須遵循的基本原則，安全生產(chǎn)法中

18、作出了明確的多項的規(guī)定，就是依法管理、依法 采取保障措施。在安全生產(chǎn)法總則中即規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營 單位必須遵守本法和其他有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強 安全生產(chǎn)管理；政府各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理 職責，依法制定保障安全生產(chǎn)的國家標準或行業(yè)標準；從業(yè) 人員依法獲得安全生產(chǎn)保障，履行應盡的義務，等等。依法 管理、依法保障，是依法治國基本方略在安全生產(chǎn)方面的具體體現(xiàn)，只有在遵守安全生產(chǎn)的共同行為規(guī)則的基礎上，才 執(zhí)行法律是實現(xiàn)安全生產(chǎn)所不可缺少的基本原則，是在安全 生產(chǎn)中必須樹立的正確觀念，一切離開甚至違背法律規(guī)定的 主張和行為，都是不符合安全生產(chǎn)法立法目的和具體要 求的。會有統(tǒng)一的行動，才能

19、有效地保障安全生產(chǎn)， 所以遵守法律、3. 建立、健全安全生產(chǎn)責任制度在安全生產(chǎn)法中對安全生產(chǎn)責任制度作出規(guī)定，它的重要意義在于，在法律上肯定這項制度是保障安全生產(chǎn)的基本 制度，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須依法建立健全這項制度。在這項制 度中，各個層次的負責人，各個有關的部門、機構，各個崗 位上的從業(yè)人員，都應對安全生產(chǎn)負有明確的責任。無論是 縱向的關系還是橫向的關系，都應當是明確的責任關系，都 處于一定的責任之中，法律有具體規(guī)定的，依法承擔責任， 法律規(guī)定了承擔責任原則的，則按法定原則明確具體的責 任。在安全生產(chǎn)法中規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本 單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。這是一項以實踐為基礎，提

20、升到法律的高度，必須毫不含糊地予以確定的重要制度，它 是安全生產(chǎn)責任制度中的一個核心內(nèi)容。法律所規(guī)定的生產(chǎn) 經(jīng)營單位主要負責人的責任是明確的，也是重大的、不可推 卸的，他既有管理指揮的權力，又有承擔全面責任的義務， 這就是安全生產(chǎn)責任制度有其特定作用的一個體現(xiàn)。在立法過程中曾有意見要明確主要負責人的含義，特別是列 出其稱謂，后經(jīng)研究認為，考慮到生產(chǎn)經(jīng)營單位有多種多樣 的形式，其主要負責人也有多種稱謂，有法定的但也有許多 是自行決定的，一一在法律上列舉有一定難度，因而在法律用主要負責人一詞加以概括，在現(xiàn)實中可以據(jù)以具體界 定，這樣是符合實際情況的，也防止有些人借口具體名稱而 逃避法律，逃避責任。

21、4. 建立從業(yè)人員獲得安全保障并履行應盡義務的機制實行安全生產(chǎn)，最重要的目的之一是保障從業(yè)人員的生命安 全，健康免受損害。當然在這個過程中也有其自己應盡的義 務，并且履行這種義務是保障安全生產(chǎn)所不可缺少的條件之。因此，依法建立從業(yè)人員保障權利和履行義務的機制是 保證安全生產(chǎn)的重要機制。在安全生產(chǎn)法總則中規(guī)定， 生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員有依法獲得安全生產(chǎn)保障的權利， 并應當依法履行安全生產(chǎn)方面的義務。同時還專門設立從業(yè) 人員的權利和義務一章，對有關事項作具體規(guī)定，進一步確 定這個機制的內(nèi)容。5. 建立安全生產(chǎn)領導、監(jiān)督管理的法定體制安全生產(chǎn)在社會經(jīng)濟生活中是一項重要的事務，國家管理職中的一項重要內(nèi)

22、容，在國內(nèi)的實踐中和國外的經(jīng)驗中，都 將安全生產(chǎn)與國家管理社會事務聯(lián)系在一起，并不僅僅將其 看做是生產(chǎn)經(jīng)營單位自身管理的事務。 因此在安全生產(chǎn)法 中確立了有關的體制，或者稱其為法定體制，主要內(nèi)容為：是，國務院和地方各級政府加強對安全生產(chǎn)工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。對 在該法中規(guī)定了消防工作由國務院領導，由地方各級人民政 府負責，這都表明了政府的應有的責任； 二是，縣級以上地方各級人民政府中負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理 的部門，對安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理； 三是，政府中的有關部門依照安全生產(chǎn)法和其他有關法 律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關的安全生 產(chǎn)工作

23、實施監(jiān)督管理。政府的這種定位， 與已制定的 消防法中的規(guī)定是相同的，上述三個層次即政府、政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、 政府的有關部門，按照法定的職責形成一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體 制，這對保障安全生產(chǎn)提供了有效的組織指揮的力量，保證 國家管理職能的具體實現(xiàn)。6. 建立、健全保障安全生產(chǎn)的標準體系為了確保安全生產(chǎn)，在安全生產(chǎn)法中強調(diào)了保障安全生 產(chǎn)標準的制定和實施，明確規(guī)定：國務院有關部門應當按照 保障安全生產(chǎn)的要求，依法及時制定有關的國家標準或者行 業(yè)標準，并根據(jù)科技進步和經(jīng)濟發(fā)展適時修訂；生產(chǎn)經(jīng)營單 位必須執(zhí)行依法制定的保障安全生產(chǎn)的國家標準或者行業(yè) 標準。這項規(guī)定所表明的意思為： 第一，重視在保障安全生產(chǎn)中標準的作用。因為這方面的標 準是依法制定的，是消除、限制或者預防生產(chǎn)經(jīng)營活動中不 安全因素，避免事故發(fā)生，保護人的生命健康，保護財產(chǎn)安 全而采用的技術準則， 是以科學、 技術和實踐經(jīng)驗為基礎的， 制定完