行政聽證制度

1、行政聽證制度聽證制度在現(xiàn)代國家各個領(lǐng)域都有應(yīng)用，立法、司法和行政三個領(lǐng)域都有大量的聽證制度。比如立法機關(guān)人大制定法律、地方性法規(guī)的過程中，可以用聽證的方式，征求利害關(guān)系人意見，這種程序我們稱為立法聽證。司法聽證西方很常見，我國部分法院為了更好查明事實，在傳統(tǒng)的法庭程序以外，也開始組織一些聽證，我們稱之為司法聽證。今天我們討論的是行政聽證，就是行政機關(guān)組織的聽證。一、行政聽證制度的概念和基本特征1.行政聽證制度的概念行政聽證是指在行政機關(guān)作出正式?jīng)Q定之前，聽取相關(guān)的公民和組織(主要包括行政管理相對人、利害關(guān)系人以及其他利益代表)的意見的一種程序，一種制度設(shè)計。行政聽證從制度類型上，有不同的分類，

2、這點我們后面有專門的討論，但是其中兩種分類是最基本的：一是以維護利害關(guān)系人自身權(quán)利、利益為目的聽證。比如行政處罰聽證，在中立的第三方的主持下，由行政執(zhí)法人員與行政相對人就處罰事實、法律適用等進行陳述、申辯、質(zhì)證等的聽證，這種聽證類似于司法過程。這類聽證的目的是對某個當事人做出合法的行政決定，這種聽證因為程序上類似于司法程序，所以被很多人稱為“司法型”的聽證。二是以保障公民參與公共決策為目的聽證，它不是對于某個當事人的，而是對于公共事務(wù)的，比如公用事業(yè)價格、城市規(guī)劃、行政立法等，這類聽證的直接目的是聽取民情、集中民智、幫助行政機關(guān)作出正確的決策。2.行政聽證制度的基本特征(1)行政聽證的主持者、

3、組織者是行政機關(guān)。組織行政聽證的行政機關(guān)要么對聽證事項直接擁有決策權(quán)、決定權(quán)，如處罰聽證，聽證機關(guān)對處罰具有決定權(quán);要么對聽證事項擁有建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，如政府法制部門組織的聽證。(2)聽證的直接目的是聽取社會各方面的意見和建議。從一定意義上說，聽證扮演收集信息的角色，即利用聽證聽取各方面的意見，使得行政決定更加科學、合理，更能讓社會接受。(3)通常情況下，聽證參加者范圍較廣。比如上海地鐵票價聽證，共有乘客代表、專家代表、政府代表、地鐵運營公司代表等四個主要方面參加，概括地說就是與聽證事項有直接利害關(guān)系的公民和社會組織、與聽證事項有間接利害關(guān)系的自然人和社會組織、對聽證事項具有專業(yè)知識的專家學者、

4、與聽證事項具有職權(quán)關(guān)系的行政機關(guān)，甚至還包括對聽證機關(guān)具有監(jiān)督權(quán)的人大代表和政協(xié)委員。我們的國內(nèi)民航票價聽證會，聽證代表就包括了經(jīng)營者、消費者、專家學者。在圓明園整治工程環(huán)境影響聽證會中，國家環(huán)保局決定以各類專家和社會各界代表為邀請對象，邀請了某個相關(guān)單位名專家、名各界代表參加，根據(jù)相關(guān)報道，這些參加者中最大80歲，最小11歲，他們中既有知名專家，也有普通市民與下崗職工，既有各個部門的負責人，也有各個民間社團的代表，既有圓明園附近的居民，也有千里之外趕來的熱心群眾。二、聽證制度在西方的發(fā)展聽證制度的建立在西方現(xiàn)代行政法的發(fā)展過程中具有十分重要的地位。1946年美國聯(lián)邦行政程序法確立了聽證制度，

5、這在現(xiàn)代行政法發(fā)展過程中是一個里程碑，在很大程度上意味著現(xiàn)代國家行政方式和行政理念的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在在一些國家，聽證已是一個非常普遍的事，大大小小的社會事務(wù)、法律事務(wù)都開聽證會聽取意見。一些國家還成立了專門的聽證組織機構(gòu)。大到國家層面制定涉及全社會公共利益、納稅人切身利益的法律政策，如涉及社會利益的立法，涉及藥品、食品、電信、鐵路的行政決策，必須召開聽證;小到個人，一張交通罰單、一筆遲來的養(yǎng)老金，當事人都可以帶上律師，要求行政法官給他開個聽證會。當然，行政聽證程序要追根溯源，可以追溯到英國“自然公正原則”。這條古老的原則，包括兩個最基本的程序規(guī)則：(1)任何人或團體在行使權(quán)利，可能使別人受到不利影響

6、時，必須聽取對方意見，每一個人都有為他自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利;(2)任何人或團體不能作為自己案件的法官。這里，所謂聽取意見的程序規(guī)則就是后來我們說的聽證規(guī)則。這條規(guī)則一直被認為是“支配行政機關(guān)活動的程序方面的規(guī)則”，是行政機關(guān)“一個最低限度的公正原則”。什么叫最低限度?就是聽取意見是行政機關(guān)最基本的也是必須的行為準則。在美國，聽證不僅是普通法的一個重要原則，而且也是憲法里面規(guī)定的所謂“正當法律程序”條款的要求。美國憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財產(chǎn)”。后來修正案第14條，又做了相似強調(diào)。用了兩條修正案，強調(diào)任何權(quán)力的行使，必須程序正當，這奠定了此后美國法律

7、的重要基礎(chǔ)。而所謂程序正當，必然要求行政機關(guān)在作出對當事人不利的決定時，聽取當事人的意見，當事人有要求聽證的權(quán)利。后來，美國1946年的聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定了行政機關(guān)的聽證義務(wù)。在大陸法國家，如德國，行政聽證程序雖然沒有憲法的直接依據(jù)，但是一系列的慣例和判例，決定了聽證制度乃是這個法治國家不成文法的最重要原則之一。所以，1976年通過的德國行政程序法明確規(guī)定了聽證程序。奧地利1950年的行政程序法、西班牙1958年的行政程序法、韓國1987年的行政程序法、日本某年的行政程序法，均規(guī)定了聽證程序。當然，目前社會對西方的行政聽證褒貶不一。有時，過多的聽證造成行政效率低下，一些問題久拖不決，這也經(jīng)

8、常被批評為浪費納稅人的錢。但總體上考察，聽證的嚴格，花的時間可能會多一點，但做出的決定更加慎重，從結(jié)果上講，這還是有必要的。比如，美國為了出臺空氣清新法，在立法過程中投入了大量的時間，不只是議員投入大量的時間，議會還為此舉行了長達44天的聽證會。在兩年時間里，美國參議員和眾議員進行了近90次會議?，F(xiàn)在看來，這種長時間的討論，達到了動員社會公眾廣泛參與的目的，大家都參與到環(huán)境保護、空氣保護的議題中去了，后來的水清潔法的出臺也是樣，通過長時間討論，環(huán)境問題引起了全國廣泛的注意?？梢赃@樣說，在以后30年的時間里，這兩個法律大大促進了美國環(huán)境的改善。由于立法過程付出的艱辛以及社會全程參與，也促使執(zhí)法部

9、門更感到有義務(wù)有效執(zhí)行這些法律。同時，公共聽證使得污染的潛在影響引起了比較大的社會關(guān)注，也在很大程度上影響了私人的決策，原來大企業(yè)都沒有環(huán)境主管，1970年后大量企業(yè)開始雇傭環(huán)境專家和技術(shù)人員來負責保證工廠排放的污染滿足政府制定的標準，以確保遵守法律，避免違規(guī)違法導(dǎo)致的巨額罰款。所以，在我國的聽證制度還不是十分完善的時候，我們要善于向西方學習借鑒適合我國國情的制度，使我國的聽證制度更加完善。三、行政聽證制度的意義“聽證”制度現(xiàn)在紅紅火火地從理論層面走向?qū)嵺`，在我國確實是一個值得欣喜的進步。聽證制度的發(fā)展有特別重要的意義。我們提出法治國家建設(shè)、政治文明建設(shè)，類似聽證這樣制度的發(fā)展是非常關(guān)鍵的。在

10、我國，行政聽證制度的建立主要有這樣幾個方面的意義：1.提升公共治理的合法性關(guān)于公共行政的合法性，即行政權(quán)的合法性，美國行政法學家理查德·斯圖爾特提出了三種模型，這種模型不一定適合中國國情，但也有一定的參考價值。他提出的三種模型是這樣的：第一種是傳送帶模型，即行政權(quán)的合法性來自國會的授權(quán)，行政合法性是議會輸送過來的;第二種是專家模型，即行政權(quán)的合法性來自其行政機關(guān)專業(yè)上的優(yōu)勢，行政機關(guān)積聚了專業(yè)的行政人員，所以有資格和能力處理社會專業(yè)事務(wù);第三種是參與模型，即行政權(quán)的合法性來自行政機關(guān)的決策的公眾廣泛參與，行政決策有民意作為后盾。第三種模型對我們理解行政權(quán)的合法性問題有一定意義。中國共

11、產(chǎn)黨強調(diào)“權(quán)為民所用，利為民所謀”，這不是一句空話，讓社會公眾廣泛參與到政府的決策過程中去，有利于督促政府更好維護公民的合法權(quán)益，這是“權(quán)為民所用”理念的一個重要體現(xiàn)。政府在決策前舉行行政聽證會，其實是雙贏之舉：一方面，政府決可以通過聽證會制度吸納民意，彰顯自己尊重民意的姿態(tài)，可以贏得公眾的信任、支持;另一方面，聽證會制度確實可以集思廣益，彌補政府在公共決策方面的知識缺陷，為政府的科學決策提供強有力的支持?！坝邢拚笔乾F(xiàn)代法治國家的重要理念之一。所謂“有限”既是指權(quán)力的有限性，實際上也是指政府所掌握的知識是有限的，而政府知識的有限性又決定了政府理性的有限性，政府的決定不是無條件地、永遠理性的

12、、正確的。行政聽證可以通過吸納民間資源，讓政府的決策更加科學、合法、民主。2.推進法治政府建設(shè)從治理社會角度說，中國行政機構(gòu)現(xiàn)在確實是面臨一些現(xiàn)實困境。一些傳統(tǒng)手段現(xiàn)在不能用了，如過去的很多強制手段。但我們現(xiàn)在也有很多過去沒有的條件，比如，目前我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的治理能力、制度建設(shè)水平都有了很大程度的提升。改革開放以來全國頒布了大量的法律，擁有基層法院3000多家，法官萬人左右，律師萬人左右，這些都是我國今天的資源、財富。正如世界銀行說的：制度代表了一個地方%的資源。聽證制度就是中國今天推進法治政府建設(shè)、推進和諧社會建設(shè)的制度資源。同時，行政權(quán)與司法權(quán)一樣，都是一種“危險的權(quán)力”，容易損害

13、公民的合法權(quán)益。行政行為比如行政處罰、行政強制、行政許可等，與司法行為等一樣，都會對公民、法人及其他組織產(chǎn)生直接或間接的影響。現(xiàn)在刑事訴訟過程中，刑事訴訟的程序法規(guī)明確規(guī)定了被告人擁有辯護權(quán);在民事訴訟中，民事訴訟的程序法規(guī)也明確規(guī)定了當事人有辯論的權(quán)利。所以，行政聽證實際上是行政過程中，公民獲得辯護權(quán)利的一種實現(xiàn)方式。因此，行政聽證制度的完善，在一定程度上標志著國家法治建設(shè)的水平的提高。在聽證過程中政府的信息公開了，政府行為透明度提高了，對政府權(quán)力的行使的監(jiān)督加強了，這都有利于推進法治政府建設(shè)。當然，聽證制度的發(fā)展也標志了我國社會主義法治國家建設(shè)的水平的提高。在建國以后很長一段時間，我國沒有

14、像今天這樣的聽證制度，只有無序的群眾式的大民主，那不是參與，是對法治的破壞，今天有聽證制度，也說明我國的法治建設(shè)取得了很大的成就。3.有利于推進社會主義和諧社會建設(shè)行政聽證的聽證事項一般涉及比較廣泛的利益沖突，這些利益雙方常常相互對立的，在聽證會這個場合，大家充分亮觀點、理性地講道理，所以，聽證在這個意義上說有利益協(xié)調(diào)的功能。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，存在一系列社會矛盾和社會沖突，比如，上海一年的信訪總量就達到100多萬。這些社會矛盾中，有一部分是由于行政機關(guān)沒有依法辦事，沒有民主行政、科學行政、依法行政造成的。這些矛盾，有些對抗是比較激烈的，有些甚至還釀成了大規(guī)模的群體性的事件。要化解這方面

15、的矛盾，當務(wù)之急是必須要構(gòu)建政府與社會公眾之間的良好的協(xié)商與合作關(guān)系，這就要求行政機關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，推進“服務(wù)型”政府建設(shè)，不能再是過去的一味強制型的管理。現(xiàn)在很多學者提出了“協(xié)商、合作”的行政方式，這對構(gòu)建行政機關(guān)與社會的良好的互動關(guān)系是必要的，要讓社會公眾了解行政機關(guān)的想法。實際上，在聽證過程中，行政機關(guān)也在了解社會公眾的想法。所以，行政聽證，實際上也有利于政府深入了解公眾的愿望。這是一個雙方相互理解，或者說是雙贏的過程。這個雙贏過程的形成，有利于和諧社會的構(gòu)建。4.有利于培養(yǎng)社會公眾的主體意識我國現(xiàn)在一個很重要的任務(wù)是要培養(yǎng)公眾的社會責任感、社會責任意識。作為現(xiàn)代社會的公民，不能是一味責怪社

16、會、責怪政府，而是應(yīng)該積極參與到社會治理的過程中。只有這樣，公民社會才能逐步建立起來，社會才能得到健康的發(fā)展。聽證實踐有利于培養(yǎng)社會公眾的主體意識，在參與、辯論過程中，公民在成長，社會將會更好地進步。當然，現(xiàn)在反對多搞聽證的人，有兩個基本觀點。他們認為，聽證制度也有一些時間成本、效率成本、經(jīng)濟成本。當然，在推進聽證制度的同時，也要考慮這樣的因素。比如，聽證本身的經(jīng)濟成本，現(xiàn)在越來越大。某年某省春運價格聽證，物價局開支達到萬元，而某地一個縣物價部門一個聽證的各項費用也達到數(shù)萬元。比如在聽證會的準備方面，主要包括租用場地的費用，人員的勞務(wù)費、交通費，尤其是專家的費用(在美國，聽證會聘請專家證人，有的費用達到2500-5000美元，有的甚至要支付專家費數(shù)萬美元)。所以，我們不能忽視這些較高的經(jīng)濟成本。而且聽證還有時間成本。但是，這些成本我們可以看成是制度成本，是制度進步所要支付的成本，支付這樣的成本總體上說是合理、合算的。還有一些同志擔心，聽證組織不當，可能造成社會的誤解和信任危機。尤其是過去我們在聽證組織上玩些貓