工業(yè)園一級開發(fā)市場化的利弊

1、業(yè)園區(qū)一級開發(fā)市場化利與弊文/郭百利河北冀港律師事務(wù)所副主任、工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)的概念此處所說工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)是指依法確立的開發(fā)企業(yè)或單位，對依法定條件 和程序批準(zhǔn)的工業(yè)園區(qū)內(nèi)的國有建設(shè)用地 （毛地）或已批準(zhǔn)征收的農(nóng)民集體土地 （生地），進(jìn)行征地清場、籌措資金、實(shí)施“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施、市政配套設(shè)施 建設(shè)，使開發(fā)的土地達(dá)到二級開發(fā)市場的出讓條件 （熟地）的投資管理經(jīng)營活動。二、工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)市場化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然1、從法律、政策的演變來看2002年7月1日起施行的招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定規(guī)定, 商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，必須是凈地才

2、能上市交易。特別是自2007年9月21日修改招標(biāo)拍 賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定 以后，包括工業(yè)用地的全部國有土地出讓必須 采取招標(biāo)方式進(jìn)行，凈地出讓已經(jīng)成為土地出讓招牌掛的基本條件， 所以孕育了 土地一級開發(fā)市場。二OO七年十一月十九日實(shí)施土地儲備管理辦法第十六條：“對納入儲 備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)， 土地儲備機(jī)構(gòu)有權(quán)對儲備 土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融 資等活動?！薄⒌谑艞l：“前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、 照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式 選擇工程實(shí)施單位。”規(guī)定是

3、土地一級開發(fā)的依據(jù)，也是第一次以法規(guī)的方式規(guī)定 一級開發(fā)要達(dá)到凈地標(biāo)準(zhǔn)，間接規(guī)定土地出讓需達(dá)到凈地水平。2010年9月10日以前土地一級開發(fā)市場僅有國土部門的直接設(shè)立的事業(yè)單 承擔(dān)，控制了公平競爭市場的形成。2010年在9月10 日，國土部明確提出：2011 年3月底前，土地儲備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu) 徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級市場開 發(fā)。土地一級市場開發(fā)走形市場化，工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)屬于土地一級開發(fā)的重要 組成部分，其市場化開發(fā)進(jìn)程與之是相同。2、工業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展過程來看1984年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立的第一個開發(fā)區(qū)大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開

4、發(fā)區(qū)，開發(fā) 區(qū)、工業(yè)園區(qū)想雨后春筍般迅速發(fā)展， 在工業(yè)園區(qū)開發(fā)初期尚未明確提出 “一級開發(fā)”的概念。土地儲備工作主要停留在由開發(fā)商和用地單位自由組合階段。土地一級開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)也尚未出臺。 按照當(dāng)時的供地程序，開發(fā)商以協(xié)議出讓或先劃撥后補(bǔ)辦協(xié)議出讓手續(xù)的方式取得現(xiàn)狀土地,土地一級開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)均由獲得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)商來完成。1999年至2002年，工業(yè)園區(qū)在全國迅猛膨脹發(fā)展階段，園區(qū)開發(fā)也開始走 向正規(guī)的發(fā)展過渡階段。土地一級開發(fā)公司主要是通過政府劃撥等形式來確定取 得土地，雖然針對性和專業(yè)性比較強(qiáng)，但由于缺少市場競爭，使得土地一級開發(fā) 工作未能達(dá)到理想的效果。2002年至今，尤

5、其是2003年國家開始對工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的設(shè)立審批開始 清理整頓。地方政府為規(guī)范土地一級開發(fā)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)用地需求, 各地陸續(xù)出臺了一些地方文件，對土地一級開發(fā)的組織實(shí)施、 合同監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金管理等方面進(jìn)行了規(guī)定。比較有代表性的是北京市2002年出臺的北 京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法，規(guī)定土地儲備機(jī)構(gòu)和政府以招標(biāo)方式選擇土 地一級開發(fā)公司，并委托其實(shí)施土地一級開發(fā)，在將土地開發(fā)為熟地之后以公開 方式向社會供應(yīng)。北京市出臺的一些土地一級開發(fā)文件推動了全國的土地一級開 發(fā)。目前，依據(jù)國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201013號，簡稱新36條）第（十）條：“鼓勵

6、民間資本參與土地整治和礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)。積極引導(dǎo)民間資本通過招標(biāo)投標(biāo)形式參與土地整理、復(fù)墾等工 程建設(shè)，?！?、第（十一）條：“鼓勵民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)。支持 民間資本進(jìn)入城市供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、城市園林綠化等領(lǐng)域。鼓勵民間資本積極參與市政公用企事業(yè)單位的改組改制，具備條件的 市政公用事業(yè)項(xiàng)目可以采取市場化的經(jīng)營方式，向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營 權(quán)?！?、第（十二）條規(guī)定：進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)體制改革。積極引入市場競 爭機(jī)制，大力推行市政公用事業(yè)的投資主體、運(yùn)營主體招標(biāo)制度，建立健全市政 公用事業(yè)特許經(jīng)營制度。改進(jìn)和完善政府采購制度，建立規(guī)范的政府監(jiān)管和財(cái)政 補(bǔ)貼機(jī)

7、制，加快推進(jìn)市政公用產(chǎn)品價格和收費(fèi)制度改革，為鼓勵和引導(dǎo)民間資本 進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造良好的制度環(huán)境?！钡囊?guī)定，民營企業(yè)和資本準(zhǔn)許進(jìn) 入土地一級開發(fā)市場。、進(jìn)行工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)與弊端工業(yè)園區(qū)一級屬于開發(fā)土地一級開發(fā)的組成部分，屬于一種經(jīng)營活動，因此應(yīng)認(rèn)真分析各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的存在因素，從目前我國工業(yè)園區(qū)一級市場現(xiàn)狀和法律狀 態(tài)考察，存在如下法律風(fēng)險(xiǎn):1、規(guī)范性政策穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)與法律相比較，政策具有綱領(lǐng)性、不確定性的特點(diǎn)，因此穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)伴隨工 業(yè)園區(qū)一級開發(fā)過程，屬于一級法律風(fēng)險(xiǎn)?；蛟S由于一任領(lǐng)導(dǎo)的更迭，或許由于上級出臺與該政策相沖突的文件，或許由于利益的驅(qū)使導(dǎo)致政府不誠信等， 都會導(dǎo)致作為土地一

8、級開發(fā)合同依據(jù)的政策的變化,或者導(dǎo)致土地一級開發(fā)合同項(xiàng)下某些利益的喪失。由此，土工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)合同開發(fā)商的利益就得不到相應(yīng)的 保障。2、與相關(guān)法律法規(guī)或政策相沖突的風(fēng)險(xiǎn)目前工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，各地一級開發(fā)協(xié)議不盡一 致，土地出讓收益分成成為一級開發(fā)較為重要的利潤來源， 而現(xiàn)實(shí)中往往企業(yè)分 成比例約定過高，與相關(guān)法律法規(guī)或政策相沖突，導(dǎo)致該部分合同利益得不到實(shí) 現(xiàn)。3、征地與拆遷困難的風(fēng)險(xiǎn)工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)往往會涉及到征地與拆遷安置等相關(guān)事項(xiàng)，征地特別是農(nóng) 用地的征用涉及到政府的審批，而拆遷安置又是土地一級開發(fā)較大且不可預(yù)知的 風(fēng)險(xiǎn)。征地最終能否得到政府的審批，拆遷安置是否能順

9、利實(shí)施，尤其是“釘子 戶”的多少，將是土地一級開發(fā)合同履行的又一大風(fēng)險(xiǎn)。4、工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)融資難風(fēng)險(xiǎn)與二級開發(fā)相比較，工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)存在難以融資的風(fēng)險(xiǎn)。在二級開發(fā)中, 房地產(chǎn)開發(fā)商可以土地設(shè)定抵押直接融資， 也可以預(yù)售房屋、廠房抵押融資；但 在一級開發(fā)期間，開發(fā)商不享有該幅國有土地的使用權(quán)，不可能利用該項(xiàng)目的標(biāo) 的物（土地）予以融資，開發(fā)商存在融資難及資金回籠的風(fēng)險(xiǎn)。5、資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)工業(yè)園區(qū)一級開發(fā)商墊資時間比較長， 征地、拆遷安置需要大筆資金，在這種情況下，開發(fā)商若沒有雄厚的資金保障或有較強(qiáng)的融資能力， 勢必面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。在資金獲取困難的情況下寧愿降低利潤也要由政府解決征地、拆遷 階段的資金，否則