對監(jiān)管熱的冷思考(下)

1、對監(jiān)管熱的冷思考(下)余暉四、我們擁有一個什么樣的監(jiān)管體制如果從1993-1994年度算起，大規(guī)模的監(jiān)管制度建設在中國只有短短12年的歷史，客觀而言，其效果是很不理想的。更為尖銳的評價應該是，政府監(jiān)管不但未能有效治理“市場失靈”，反而因監(jiān)管權(quán)力的濫用和虛設導致了更嚴重的“市場失靈”。因為監(jiān)管的普遍失效，不僅抑制了市場和社會自律治理的有效性，甚至導致了市場秩序的惡化，被監(jiān)管企業(yè)、消費者和社會因而承擔了過多的成本。我們不妨從經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩個領域分別簡要地來說明這一判斷。在經(jīng)濟性監(jiān)管領域，我們看到的是一種監(jiān)管機構(gòu)“傍大款”的現(xiàn)象。首先，以行政性的國有壟斷企業(yè)為主的“被監(jiān)管者”(如石油天然氣

2、企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、國家鐵路、國家郵政、四大商業(yè)銀行、中航油以及城市公用企業(yè)等)濫用市場力量的壟斷行為(壟斷定價、縱向控制、阻礙互聯(lián)互通)長期得不到遏制，工商企業(yè)用戶和消費者權(quán)益因而受到損害;其次，建立在行政性壟斷基礎之上的嚴重的行業(yè)準入歧視性監(jiān)管，限制了民營企業(yè)的競爭，導致某些瓶頸產(chǎn)業(yè)難以更快發(fā)展。再次，許多競爭性行業(yè)存在市場秩序混亂(如證券市場黑幕交易、藥品交易腐敗叢生、房地產(chǎn)業(yè)暴利)等。但在這些壟斷事件的背后，我們看到的是監(jiān)管者往往站在壟斷者的一邊的怪象。在社會性監(jiān)管領域，我們看到的則是“問題都出在地方”的現(xiàn)象。隨著市場化改革的深入和經(jīng)濟增長的加快，社會性監(jiān)管的行政執(zhí)法效果反而日趨惡化。首先

3、，消費者權(quán)益難以實現(xiàn)。很顯然，消費者權(quán)益保護制度的建設和完善程度遠落后于消費者自我保護意識的覺醒程度。消費者為實現(xiàn)被侵害的權(quán)益而付出的代價(如自我舉證、自行申請質(zhì)量檢測過程所支付的錢財、時間)往往讓消費者望而卻步。其次，居民的健康、安全正受到日益下降的產(chǎn)品及服務質(zhì)量的威脅。大到建筑物，小到電源開關無不如此。藥品、食品等產(chǎn)品的假冒偽劣現(xiàn)象讓人震驚，醫(yī)療事故曝光頻仍。再次，職業(yè)安全與衛(wèi)生水平下降。十多年來，惡性及重大生產(chǎn)事故逐年小步遞增(尤其是煤礦和交通運輸行業(yè))，死傷人員也不斷增加，職業(yè)性疾病患者的發(fā)生及死亡數(shù)也一直高居不下。企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)大量存在不遵守勞動安全與衛(wèi)生標準的現(xiàn)象。

4、此外，環(huán)境狀況在惡化。環(huán)境保護有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象隨處可見?，F(xiàn)在，以城市為中心的環(huán)境污染仍在發(fā)展，并迅速向農(nóng)村蔓延，資源浪費、生態(tài)破壞的范圍仍在擴大。一旦上述各領域事故發(fā)生，我們發(fā)現(xiàn)往往是地方政府官員(而非中央或地方相關監(jiān)管機構(gòu))在承擔責任行政責任。我們不妨對照前述監(jiān)管八原則來一一檢查中國監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。1.獨立性無論在經(jīng)濟性監(jiān)管領域(壟斷產(chǎn)業(yè))還是在社會性監(jiān)管領域(居民安全和健康)，中國目前的行政監(jiān)管機構(gòu)都不同程度地存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實。一些機構(gòu)存在集宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務三項職能或其中兩項職能為一體的現(xiàn)象，不但使其本身的市場監(jiān)管難以做到公正公

5、平，而且還嚴重影響了其他專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，使后者難以完全發(fā)揮其監(jiān)管職能。如國家發(fā)改委，除了制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，還從事投資審批和價格監(jiān)管的職能，而實際證明，它的后兩項監(jiān)管職能的效果很差，但由于沒有法律約束，卻不用承擔任何責任;如鐵道部，集鐵路產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入監(jiān)管和政企不分為一身，固守著行政性壟斷，使民營資本難以進入鐵路行業(yè)，導致鐵路依然是制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。衛(wèi)生部也存在類似問題。再如國資委，主管中央國有企業(yè)的資產(chǎn)、人事和財物，如果監(jiān)管機構(gòu)(如電監(jiān)會和證券會)的監(jiān)管政策(如價格調(diào)整和信息披露)可能影響到國有海內(nèi)外上市企業(yè)的利潤，則必然會受到國資委的反對。如果不改變這種狀況，行政監(jiān)

6、管機構(gòu)就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場上公正執(zhí)法，或者難以有效利用有限的行政資源，難以從源頭上遏制尋租和腐敗的機會主義傾向。2.合理性隨著市場主體多元化和市場資源配置的作用逐步加大，有些機構(gòu)設置所立基其上的行政職能實際上在逐步減少，他們的存在反而有礙經(jīng)濟社會體制的深化改革。如信息產(chǎn)業(yè)部，除了對無線電頻譜和幾大基礎電信運營商進行互聯(lián)互通監(jiān)管外，其他的職能幾乎完全可以由市場和協(xié)會組織去承擔;再如體育總局、廣播電影電視總局、文化部、教育部、衛(wèi)生部，其下屬的事業(yè)性單位基本走上了企業(yè)化運作的軌道，隨著這些領域民營經(jīng)濟的逐步壯大，這些機構(gòu)的存在很難為這一新生的市場提供公平競爭的市場

7、環(huán)境。因此應該逐步弱化這些機構(gòu)的行政職能。雖然行政審批改革依據(jù)行政許可法確立的合理性原則對現(xiàn)有行政(監(jiān)管)機構(gòu)的審批性職能進行了一些廢除，但大量實質(zhì)的行政性審批職能卻因為“合法”而被保留了下來，這些被保留下來的審批職能又通過新的機構(gòu)改革“三定方案”被再次合法化。3.合法性我國的行政管理體制改革一直缺乏完善的法律環(huán)境。在發(fā)達國家，進行一項行政改革，必須進行相當長時間的立法工作。比如說要成立或者撤銷一個機構(gòu)，都要通過相應的法律來規(guī)定。而我們的機構(gòu)改革不是這么做的，通常是采取三定方案，這樣做出現(xiàn)過很多問題，一些行政機構(gòu)并沒有合法的地位，也沒有一部法律來授權(quán)它管理這個行業(yè)。4.透明性由于至今尚未頒布一

8、部政務公開的法律或法規(guī)，因此監(jiān)管機構(gòu)的透明性與其他行政部門一樣參差不齊。監(jiān)管政策或規(guī)則產(chǎn)生的公開性和公眾參與度之低自不必說，就連最需要透明的聽證會也是如此：聽證材料、聽證代表的選擇、聽證程序、聽證記錄等不但很不完全地向公眾公開，甚至聽證代表也只能在極短的時間(一般是半月以內(nèi))來消化專業(yè)性較強的聽證材料。因此，聽證會被公眾貶為“安民告示”和“黑箱操作”也就不足為奇了。5.可問責性可問責性的問題尤為嚴重。第一，許多具有監(jiān)管權(quán)力的部門(如發(fā)改委)本來就沒有相關的法律來約束其行為，可謂問責無憑;第二，一些新成立的監(jiān)管機構(gòu)(如電監(jiān)會和藥品食品監(jiān)督局)因為其有一些權(quán)力并非法律授予，而是與其他相關部門聯(lián)合執(zhí)

9、法，這就為遭遇問責時推諉責任留下了余地;第三，即便有了較為完善的法律(如證券會)，但由于行政訴訟法的受案范圍不涉及抽象性行政行為，因此由抽象性行政行為引發(fā)的具體行政行為的被訴，同樣得以逃避司法的審查;第四，即便司法審查可以介入，卻由于司法的不夠獨立，對行政機構(gòu)的問責也大打折扣;第五，公民行政訴訟的成本過高，以至因可能獲得的行政賠償過低，不足以彌補成本而最終放棄問責。6.專業(yè)性和執(zhí)法能力專業(yè)性不足是現(xiàn)有公務員制度的嚴重缺陷造成的。一方面，忽略經(jīng)驗和缺乏競爭性的官員選擇機制難以真正吸引到一個監(jiān)管機構(gòu)所必備的專業(yè)性人才;另一方面，政府官員名義收入過低也難以吸引懂監(jiān)管技術和熟知監(jiān)管細節(jié)的高水準的人力資

10、源。因此進入行政監(jiān)管機構(gòu)的很可能是二三流的人才，而且進入后也不可能將全部精力投入到監(jiān)管業(yè)務的學習，反而會使他們對有助于改善自身經(jīng)濟利益的潛規(guī)則更感興趣。不僅如此，由于行政資源大部分用以維持機構(gòu)的正常運作和官員的工資和福利，大多數(shù)監(jiān)管機構(gòu)都存在硬件性執(zhí)法能力的欠缺，監(jiān)管信息的收集和處理所必需的支出(如調(diào)研、儀器設備、外購咨詢服務)、快速執(zhí)法所需的實物工具(如車輛、庫房等)等無法完全滿足，甚至還不如被監(jiān)管者的水平，因此監(jiān)管的效果可想而知。7.高效性在中國，同一領域若干行政機構(gòu)交叉重疊管理，但職責不明，最終難以問責的現(xiàn)象甚為普遍。如醫(yī)療和藥品領域，即有發(fā)改委、財政部、衛(wèi)生部、勞動社會保障部、食品藥品

11、監(jiān)督管理局、中醫(yī)藥管理局、人事部、工商行政管理局等多個部門插手，而它們之間卻嚴重缺乏互相協(xié)調(diào)的有效機制。面對公共醫(yī)療嚴重短缺、醫(yī)藥費用高漲不下、假冒偽劣食品藥品泛濫、醫(yī)患糾紛頻出的現(xiàn)實問題時，往往是面面相覷，束手無策，豈有效率可言!同時，在若干領域采取的中央和地方政府雙重領導、省以下垂直管理的體制效果也不佳。如食品藥品、工商、環(huán)保、安全生產(chǎn)等領域，由于地方保護主義和中央及省一級行政資源不足的原因，導致許多大型的違法案件難以得到及時有效的處理。因此，在我國的監(jiān)管機構(gòu)之間，同一項監(jiān)管權(quán)，無任縱向的還是橫向的分配，都存在及其混亂的狀況。加上預算內(nèi)行政資源的稀缺，政府監(jiān)管機構(gòu)的效率嚴重低下可想而知。8

12、.可信性監(jiān)管機構(gòu)可信度不高也是普遍存在的一個問題。第一，中央監(jiān)管機構(gòu)制定的監(jiān)管政策或法規(guī)往往在地方層次上失效，使得其政策的可信度大打折扣。第二，政府機構(gòu)往往不是由單項法律來產(chǎn)生，間歇性的機構(gòu)改革使一個政府部門的去留變得很隨意，由此可能造成政府職能的真空，以及政府交接時會存在權(quán)責不對等的情況，必然使政府的信譽受到打擊。第三，監(jiān)管機構(gòu)的領導人往往是政治性的安排而非專業(yè)化人才，領導人的頻繁變動必然導致政策的不穩(wěn)定和不一貫。第四，由于缺乏獨立性，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管政策往往受到其他政府機構(gòu)的干擾和強勢利益集團的“俘獲”，由此導致其在公眾心目中公信度的下降。第五，監(jiān)管機構(gòu)處理應急事故的能力過于低下(如生產(chǎn)事故

13、、假劣藥品和食品、環(huán)保事故等)，也同樣嚴重削弱其可信度。五、監(jiān)管體制在中國為何水土不服美歐一切監(jiān)管制度的發(fā)生和變革都是在歐美早已成形的市場經(jīng)濟的政治和法律制度框架內(nèi)所做的邊際改善，都是在資本主義制度下正常發(fā)生的事情，因此不會出現(xiàn)一種制度名不副實的現(xiàn)象。但是和經(jīng)濟性與資本主義國家對經(jīng)濟的干預相比，我國改革前的計劃經(jīng)濟可以說是一種全面而徹底的國有化和管制，其理由自然不是有關市場失靈的各種經(jīng)濟學的解釋，而是為了實現(xiàn)一種烏托邦式的理想和趕超戰(zhàn)略。因此，20多年來的改革實際上是一場逐漸拓展的放松管制的運動，它的主要特征是在保持國有企業(yè)主導地位的同時，由競爭性產(chǎn)業(yè)開始，然后在某些壟斷性產(chǎn)業(yè)，逐步引入民間和

14、國外資本。這種變化，體現(xiàn)在政府管理機構(gòu)身上，其取向就是由運動員到裁判員的過渡，由具有私人利益的“老板”向代表公共利益的中立監(jiān)管者的過渡。但這種過渡到目前為止還基本上是經(jīng)濟體制改革為導向的，并沒有根本觸動傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的社會、政治和法律制度，政府角色向公共服務型的轉(zhuǎn)化依舊遠遠落后于經(jīng)濟的發(fā)展。應該認識到，在中國監(jiān)管制度作為行政體制內(nèi)應對市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的一種變革，本就是一件超越現(xiàn)有制度稟賦的壯舉，我們在移植西方監(jiān)管制度的時候難免會出現(xiàn)上述所分析的水土不服現(xiàn)象。但不管對監(jiān)管制度在中國的命運持悲觀或樂觀的態(tài)度，對其水土不服背后的制度稟賦進行考察和分析都是必要的。1.國有企業(yè)的多重目標或有私人目標

15、的政府在稅收體制失效的情況下，計劃經(jīng)濟體制下遺留下來的國有企業(yè)成為政府“公共”資金的主要可控制的來源。因此國有企業(yè)的目標一直無法專注于企業(yè)利潤最大化，而政府在一直規(guī)避建立公共財政制度的同時，其實是把國有企業(yè)作為“小金庫”來看待的。這種現(xiàn)象在基礎設施領域和資源利用型產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)得尤為明顯。與私有化運動前的歐洲和日本等國的情況相類似，我國在基礎設施產(chǎn)業(yè)也一直采取國家壟斷經(jīng)營的方式，但政府對這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)的管理卻從未相上述國家那樣按照公法體制來進行，而從1994年起開始推行的私法即公司法的體制，實際上是一種缺乏理論邏輯的做法，國有獨資企業(yè)的性質(zhì)和政府的責任一直沒有得到明晰。因此我國經(jīng)濟性監(jiān)管制度的

16、建立，其微觀背景與歐日等國大相徑庭：后者是在大規(guī)模放松管制和私有化的同時開始建立政府監(jiān)管體系，而我國則基本是在有限放松進入管制而很少民營化的前提下開始的。至今為止，我國政府與可競爭產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)依然維持著政企不分、政資不分的關系。政府原先的行業(yè)主管部門目前實際上既扮演著管制者(對系統(tǒng)外的市場進入者)的角色，又扮演著管理者(對系統(tǒng)內(nèi)國有企業(yè))的角色，也可以說是既當裁判又當運動員。政府甚至不顧輿論的壓力，在盡可能的維持和強化所謂的“行政性壟斷”。這恐怕是基礎設施產(chǎn)業(yè)及其監(jiān)管改革所面臨的最大障礙：首先，它使得引入競爭和民營化舉步維艱;其次，獨立高效的監(jiān)管機構(gòu)難以產(chǎn)生;再次，反壟斷制度陷于難產(chǎn)。可以

17、說，如果國有企業(yè)不最低限度地收縮其分布范圍和規(guī)模，并采取公法制的管理方式，任何政府層級的獨立公正的監(jiān)管體制就很難建立起來，已有的監(jiān)管機構(gòu)也永遠難以獲得獨立性和可信性。2.政府監(jiān)管的委托代理關系不盡相同發(fā)達市場經(jīng)濟國家的政府監(jiān)管，是在選民議會政府監(jiān)管者的逐層委托代理環(huán)節(jié)中建立和運行的。選民(包括生產(chǎn)者利益集團和消費者利益集團)利益通過議會的立法得到反映，又通過獨立的司法審查得到補救，監(jiān)管者的行政權(quán)始終受制于立法和司法的監(jiān)督。而我國的政府監(jiān)管，基本上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立和運行的。由于“選民”和立法機構(gòu)之間的委托代理關系不夠健全，他們對立法的影響非常有限;而立法和司法機構(gòu)對行政系統(tǒng)的監(jiān)督又明顯乏力。

18、這就難以保證行政機構(gòu)在行使其監(jiān)管權(quán)時，能夠充分兼顧各利益集團的利益，而且當弱勢利益集團利益受到損害時，也難以得到充分的法律救助。3.行政組織的合法性不足行政法學理論告訴我們：現(xiàn)代行政法體系是由行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督行政和救濟法組成的。改革開放以來行政法治建設的成果，體現(xiàn)在行政行為法方面，我國已經(jīng)制定了立法法、行政處罰法和行政許可法;體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟法方面，則制定了國家賠償法和行政訴訟法，以確保行政機關公正地履行其權(quán)限。但在行政組織法方面，雖然新近出臺了公務員法(應該說是一部很糟糕的法律)，至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法，以制約憲法賦予國務院及地方政府設立其行政機構(gòu)和組織經(jīng)濟社會

19、活動的權(quán)力。正由于此，每屆政府制定的“三定方案”(定職能、定機構(gòu)和定編制)在得到全國人大的認可后，取得了近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴肅性和權(quán)威性?！叭ǚ桨浮钡闹贫热毕菔欠浅Ｃ黠@的：第一，機構(gòu)改革容易受到行政領導人價值偏好的影響，機構(gòu)改革缺乏長遠的目標和對許多具體問題(如公務員制度、機構(gòu)撤并和新建、職能調(diào)整和分配、編制、行政經(jīng)費等)進行細致深入的研究，并在此基礎上堅持不斷地貫徹，因此行政機構(gòu)在政府換屆之際甚至很長時期內(nèi)，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性;第二，中央政府機構(gòu)與地方政府機構(gòu)的改革步調(diào)不一致，往往到下一輪改革開始時，上一輪地方機構(gòu)改革還未結(jié)束，由此造

20、成中央政府和地方政府之間由于機構(gòu)設置的混亂而缺乏有效的信息溝通和行政協(xié)調(diào);第三，許多改革習慣于“一刀切”，如不考慮具體機構(gòu)的工作負荷差異，人員編制按同一比例削減;第四，由于大規(guī)模和頻繁的機構(gòu)調(diào)整，造成行政資源的大量浪費，也造成行政交易成本的上升，從而降低了行政機構(gòu)和政府的可信度。4.中央和地方政府之間缺乏明確的事權(quán)和財權(quán)劃分我國雖然屬于單一制的國家，但究竟是分權(quán)性的還是集權(quán)性的則很難斷定。一方面，我國憲法規(guī)定，地方政府對地方最高權(quán)力機關人民代表大會負責，并對政府的行政權(quán)力進行了明確的劃分，似乎具有英國式的地方自治特點;另一方面，憲法又規(guī)定，我國的國家機構(gòu)實行民主集中制原則，并授予最高行政機關國

21、務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權(quán)的具體劃分，這與法國式的中央集權(quán)又更為相似。但雖然省級地方政府有了這些法定職權(quán)，卻不等于就有了權(quán)力實現(xiàn)它們。因此在這種模棱兩可的法律規(guī)定形式下，地方政府的實際權(quán)力就需要通過上級政府授權(quán)的形式獲得，由此決定了地方政府實際上中央政府的派出機構(gòu)，必須服從中央政府的領導;中央政府可以隨時委托地方政府各種行政事務，地方政府則必須接受中央的調(diào)遣和指揮，充分履行中央政府的政策。由此可見，我國基本屬于中央集權(quán)性的國家結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)下，本來中央政府可以隨意調(diào)整具體行政機構(gòu)的縱向設置(如藥監(jiān)、環(huán)保、安全生產(chǎn))，但為何在實

22、際執(zhí)行過程中困難重重甚至以失敗而告終呢?筆者以為，這與我國不同于英法兩國的黨政不分和非公共的財政制度有關。這些制度雖然形成于計劃經(jīng)濟時期，但并未結(jié)合市場經(jīng)濟體制的逐步建立而做出根本性的調(diào)整，反而繼續(xù)扭曲著我國政府間的關系。首先，長期的黨政合一，使政府間關系變成黨內(nèi)組織關系。在這種格局下，依行政管理原則而進行的政府間互動就存在很強的主觀性和政治性，由此導致各級政府間的職權(quán)范圍和權(quán)力關系嚴重模糊。政治學和法學理論界長期以來指責中央政府一直不認真研究和構(gòu)建正常的政府間尤其是中央和地方政府間的事權(quán)分配。實際上，從執(zhí)政黨中央的角度來看，是擔心正式的分權(quán)可能弱化中央的集權(quán)。因此，到目前為止，集權(quán)和分權(quán)就不

23、是基于中央和地方職權(quán)的法定劃分，而是基于履行同一職能(主要是組織國民經(jīng)濟)過程中中央分配給地方的權(quán)力的大小而形成的。這就使得中央和地方之間的職能分配變得十分隨意。其次，公共財政體制建設的滯后，也是中央和地方政府間關系難以理順的一個重要因素。政府的財力是其履行社會公共事務管理職能的基礎。我國雖然從1994年采行分稅制，理順了中央和地方政府間的財政關系，并且使中央政府的財政收入占到政府總財政收入的60%左右。但由于沒有實行公共財政制度，政府的職能及其在政府間的配置一直模糊不清，政府的財政收入和支出的總量及結(jié)構(gòu)就失去了其合理評價的基礎。一方面，我們看到政府把大量財政收入用于非公共領域(如競爭性的國有

24、企業(yè)、非公共性的社會組織)和政府機構(gòu)本身的炫耀性消費，另一方面，大量需要政府供給的公共事業(yè)(如公共衛(wèi)生、義務教育、貧困救助、生態(tài)保護、社會保險)和合理的行政監(jiān)管(如藥品、環(huán)保、安全生產(chǎn))卻嚴重地囊中羞澀。貧困地區(qū)的公共事業(yè)供給和行政管理水平更是因為缺乏足夠的政府間財政轉(zhuǎn)移支付而長期低下。我國藥品監(jiān)管的FDA之路之所以徘徊不前，除了相關部門間的利益之爭因素外，恐怕也與中央政府不愿承擔全部行政經(jīng)費有關。因此，我們經(jīng)?？吹降囊粋€現(xiàn)象是，當?shù)胤匠霈F(xiàn)監(jiān)管失靈而造成重大事故的時候，中央往往是從拿地方政府的最高行政領導來問責，但通常這些被撤職的行政官員卻很可能異地再用。六、在自我創(chuàng)新和行政體制改革中完善監(jiān)管

25、體制在根本性的社會、政治和法律制度改革前景無法預期的前提下，要保證監(jiān)管的旗幟在中國繼續(xù)打下去，我們只能在現(xiàn)有的行政管理體制下謀求監(jiān)管體制的邊際創(chuàng)新。這種方式的創(chuàng)新包括兩個層面：一是現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)自身行為的創(chuàng)新，二是通過下屆政府可能進行的機構(gòu)改革來謀求監(jiān)管體制的更加完善。1.監(jiān)管機構(gòu)：立足公共利益的理性化自我創(chuàng)新我們高興地看到，在監(jiān)管的制度環(huán)境很差的狀況下，一些監(jiān)管機構(gòu)近年來在努力維護和提高自己的形象。例如國家電監(jiān)會新近推出了國內(nèi)第一份電力監(jiān)管年度報告，披露了電力許可證發(fā)放的進展情況;飽受指責的證券會在新的證券法出臺和股權(quán)分置改革取得重大進展后，又適時高效率地推出了一系列旨在恢復證券投資者信心的規(guī)

26、章，終于迎來了新的一輪牛市;國家環(huán)?？偩忠仓鲃映鰮簦瑢δ承┥鐣磻獜娏业倪`背環(huán)保法的建設項目進行了積極的干預;再如國家安監(jiān)局，在頻繁的煤礦安全重大事故中，越戰(zhàn)越勇，強化了礦主的事故傷亡賠償責任，限期責令官煤脫鉤等。這些監(jiān)管機構(gòu)在歐美監(jiān)管國家里都無例外地屬于獨立性的監(jiān)管機構(gòu)，不同的是，后者的獨立性是在法律明確授予的監(jiān)管權(quán)力配置下內(nèi)生的，而前者不管有無法律的授權(quán)，不管法律授權(quán)的職能范圍是否清晰，都還需要在數(shù)不清、理還亂的機構(gòu)叢林中通過正式或非正式的協(xié)調(diào)逐步落實和擴大自身的權(quán)力。這就是所謂的“有為才有位”。筆者認為，每一個有自我創(chuàng)造動力的監(jiān)管機構(gòu)都應該思考以下(但不限于以下)一些問題并盡可能積極努力

27、去回答和解決：已有的監(jiān)管權(quán)力是否合理，是否可以還權(quán)于市場、企業(yè)或行業(yè)組織?從更能提高行政效率的角度出發(fā)，哪些權(quán)力應該轉(zhuǎn)移給其他的監(jiān)管機構(gòu)或從其轉(zhuǎn)移過來?有沒有足夠的資源聘請到更優(yōu)秀的專業(yè)化監(jiān)管人才?有沒有能力對自己制訂的監(jiān)管政策進行成本-效益分析?自己的官方網(wǎng)站上是否最大限度地披露了監(jiān)管信息?如何才能更有效地指導地方政府或更有效地與其合作?如何更有效地控制行業(yè)內(nèi)的行政性壟斷行為?在下一次政府機構(gòu)改革中如何尋求自身的合理生存空間?2.中央政府：如何通過進一步的機構(gòu)改革以完善監(jiān)管體制對轉(zhuǎn)軌國家來說，政府行政機構(gòu)的改革應該伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政法治的完善隨時進行。但就我國行政體制改革，尤其是改革開放以來行政體制改革的歷史經(jīng)驗來看，政府行政體制改革往往與執(zhí)政黨尤其是新政府的換屆高度吻合，把行政機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)換統(tǒng)一在“三定方案”一塊進行，而相應的實體法的完善則總是被延緩。因此我們能夠做的就是如何使“三定方案”更合理。筆者希望2008年的機構(gòu)改革能夠在以下幾個方面有所突破：(1)在相同或相近的