社?；鸨O(jiān)管的國際經驗

1、社?；鸨O(jiān)管的國際經驗欄目名：經濟社會 作者：王 偉 添加時間：2007-05-08社會保險基金是社會保險的物質基礎。通過建立完善的社會保險基金監(jiān)管制度，有利于降低社會保險基金在運營中的風險，實現基金的保值增值，從而保障社會成員的合法權益。從這個意義上講，科學嚴格的社保險基金監(jiān)管是保障社會保險機制健康穩(wěn)健運行的基礎和保障，應當貫穿于社會保險基金運行的全過程。從發(fā)達國家和地區(qū)的經驗來看，社保基金的監(jiān)管突出體現在三個方面：第一，建立專門的社?；鸨O(jiān)管機制。在社?；鸬谋O(jiān)管中，專門的基金監(jiān)管組織有利于提高行政監(jiān)管部門決策的科學性、民主化和透明度。在社會保險制度比較發(fā)達的國家，在完善健全的社會保險法制

2、基礎上，普遍建立了社會保險基金專門監(jiān)管機制，如英國的職業(yè)養(yǎng)老保險委員會、荷蘭的社會保險委員會、澳大利亞的保險與養(yǎng)老金管理委員會等。在建立了此類獨立性較強的政府監(jiān)管組織后，就可以有針對性地對基金監(jiān)管中的重要問題進行專業(yè)化的管理，如：美國、英國、日本等國家通過編制和執(zhí)行社會保障基金專項預算，對社會保險基金的運行進行有效的宏觀監(jiān)控；美國的社會保障基金托管委員會根據社會保障法的規(guī)定，對社?；饘嵤┤婀芾?，并在每年的4月1日之前向國會呈交年度報告，對基金運營情況進行評估或預測等。值得注意的是，為了提高社?；鸬谋O(jiān)督和管理效率，吸引社會公眾參與基金管理的積極性，減少官僚主義和浪費行為，很多國家還實行國家

3、監(jiān)管和社會監(jiān)管相結合的機制。例如：法國除了設立政府的監(jiān)管組織外，還在基金的監(jiān)管方面實行社會化經營和分散管理。重大的問題由法國政府和議會來決定，基金的管理權則交由具有法人資格的自治團體實施；英國政府為了加強對英國的職業(yè)養(yǎng)老金計劃進行監(jiān)管，還引進專業(yè)仲裁者，對受托管理人的不當行為進行有效的約束；建立了申訴機制，鼓勵基金管理成員直接將自己的意見或者不滿反映給監(jiān)管機構。類似這樣官民結合的專門機制可以作為政府監(jiān)管的重要補充。第二，加強投資運營監(jiān)管。為了實現社?；鸬谋Ｖ翟鲋?，市場經濟國家和地區(qū)都規(guī)定社保基金可以在資本市場中進行投資。在基金的投資過程中，一方面要考慮盡可能提高投資收益率，另一方面則要有效分

4、散投資風險，確保資金安全。由于社會保障基金的特殊性，各國把其投資安全放在首位，對投資品種、投資比例都有嚴格的限制，目的是在控制好投資風險的前提下提高投資收益。例如：在德國養(yǎng)老基金的資產組合中，證券、房地產和外國資產的比例分別不能超過20%、5%和4%；法國補充性養(yǎng)老基金的資產中必須有50%投資于政府債券；美國聯邦社?；鹜顿Y只能投資于美國政府對其本息均予以擔保的“孽息型有價證券”，不允許其進入股票市場、委托投資以及房地產開發(fā)等。為了確?；鹉軌颢@得更高的收益，有的國家還建立了最低收益擔保制度，要求社?；鸬耐顿Y收益率達到一定的水平。如：智利規(guī)定養(yǎng)老基金的投資收益率必須高于全部基金平均收益的50

5、%，瑞士養(yǎng)老金的名義投資收益率必須高于4%。在社?；馉I運管理的模式上，則存在不同的做法。以美國、新加坡為代表的國家是由政府部門直接負責社?；鸬臓I運管理，這種模式的特點是社?；饘崿F了集中統一管理，交易成本低，但也存在管理效率低下，制度的運行缺乏透明度等不足?？紤]到國家直接負責社?；鸬臓I運管理存在的弊端，以智利、英國、荷蘭為代表的國家力圖在基金管理中引入競爭機制，即：政府委托多家民營管理公司按市場法則運作和投資社保基金，這種做法透明度高，政府對基金的管理和營運的監(jiān)督力度比較強。第三，加強外部約束。由于社?；鸬倪\營效果關系到人民的切身利益，所以必須加強相關的外部制約。通過建立由立法機關、行

6、政、財政、審計和其他外部監(jiān)督構成的監(jiān)督機制，就形成了一個相互監(jiān)督的良好機制，加大了個人或機構挪用、侵占社保基金的難度，保證了社會保險基金安全運行。主要的做法主要有：（1）建立信息披露制度。在很多國家和地區(qū)，都建立了完善社?；鸬男畔⑴吨贫?，定期向社會公布社?；鸬氖罩闆r、投資狀況、收益情況以及其他財務數據等，這就可以將社?；鸬倪\營納入社會公眾和監(jiān)督機構的雙重監(jiān)督之下，防范社?；疬\營中的違法違規(guī)行為。例如：美國政府定期發(fā)布財政報告與基金使用狀況的公告，任何公民都可以登錄相關的網站獲得信息（2）注重發(fā)揮專業(yè)機構的監(jiān)督作用，有的國家通過精算、會計、審計、律師和風險評級等中介機構對基金的運營予

7、以專業(yè)化的評價。通過專業(yè)機構對社?；疬\行效果的評價甚至對基金管理人實施相應的法律約束，就降低了社會公眾和社?；鸸芾頇C構在信息方面的不對稱現象，有利于推動基金管理人內控制度和治理結構的完善。例如：在法國，社會事務監(jiān)察所負責監(jiān)察管理社?；鸬倪\行情況政府機構也可隨時派人對基金的實施情況進行監(jiān)督檢查。（3）加大對違法行為的打擊力度。這主要是指國家有關機關對違法行為的制裁來維護社?；鸬陌踩\行。如：英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局有廣泛的監(jiān)管權力，包括對不當行為進行民事處罰，或者申請法院禁令，防止任何挪用計劃資產的行為等；美國除了采取事前監(jiān)管的手段，杜絕資金被非法挪用外，在必要時，法院還可以根據美國聯邦刑法

8、典對侵占養(yǎng)老金與福利基金的違法者予以刑事處罰。3、私營養(yǎng)老保險計劃的監(jiān)管和保障機制盡管美國很多人看來401（k）計劃是最佳的養(yǎng)老金投資方式，但由于許多雇員因得到股權（或期權）鼓勵而直接持有本公司的股票，一旦其服務的企業(yè)出現問題，雇員很可能陷入養(yǎng)老積蓄與工作一起丟掉的困境?？紤]到這些風險，美國國會于1974年通過雇員退休收入保障法案，嚴格禁止企業(yè)設立非基金式的養(yǎng)老計劃，同時設立了政府直接管理的“聯邦養(yǎng)老金保障公司”（The Pension Benefit Guaranty Corporation，簡稱PBGC），用于保障雇員退休后因原工作單位的待遇確定型養(yǎng)老金計劃失敗而獲得退休金保障。雇員退休收

9、入保障法案規(guī)定對于那些積累不足的私營養(yǎng)老金計劃，聯邦政府養(yǎng)老金保障公司要收取較高的保險費，以防止這些企業(yè)出現道德風險。20世紀80年代一些企業(yè)終止了養(yǎng)老保險計劃并將基金的結余劃歸自己所有，美國政府對這些企業(yè)進行稅收懲罰以抑制類似的行為。雇員退休收入保障法案賦予聯邦養(yǎng)老金保障公司對任何機構或者個人在待遇確定型養(yǎng)老金計劃終止時是否違反該法的調查和稽查權力，并可以酌情就相關違法行為提起民事訴訟。由于不同的企業(yè)有不同的養(yǎng)老金計劃，根據PBGC的2005年年報，到2005年9月30日覆蓋了30,400個待遇確定型養(yǎng)老金計劃，約4,410萬雇員。目前已經有3,520個養(yǎng)老金計劃因各種因素雇主無力自行承擔原

10、先的承諾而由聯邦養(yǎng)老金保障公司承擔，涉及雇員數約51.8萬。按照相關規(guī)定，PBGC 所能夠支付的65歲以上退休人士的養(yǎng)老金數額在2005底最多的計劃為$3,801.14/月，亦即$45,613.68/年。PBGC雖然是政府機構，卻并未得到政府的資助，其收入來源分為兩類：一類是對于那些單一雇主的養(yǎng)老金計劃，每個參與者需要繳納19美元/年的保險金，同時還需要繳納該計劃總額9的保險費用。到2005年9月底，一共有該類單一雇主養(yǎng)老金計劃28,800個，覆蓋的雇員數量為3460萬人。另外一類是對于兩個或者兩個以上雇主通過集體談判和工會組織達成的養(yǎng)老金計劃，比如卡車司機、食品零售、采礦、服裝等行業(yè)的工會組

11、織，由于是集體談判的結果，涉及面比較廣泛，風險相對單一雇主更低一些，每個參與者只需要繳納2.6美元/年的保險金，不再需要按照計劃總額另行繳納保險費用。到2005年9月底，一共有該類多雇主養(yǎng)老金計劃1,600個，覆蓋的雇員數量為990萬人9。企業(yè)養(yǎng)老金風險最新的典型例子就是美聯航。2005年5月，位于芝加哥的美國破產法院做出裁決，同意美聯航（United Airlines）因申請破產保護而終止它的4個雇員養(yǎng)老金計劃，把其財務負擔轉移給政府的聯邦養(yǎng)老金保障公司。這個決定使得美聯航養(yǎng)老金缺口的66億美元全部轉嫁給了聯邦養(yǎng)老金保障公司來承擔，這是自從美國政府開始對私營養(yǎng)老金進行保障30多年以來最大的一

12、筆政府為企業(yè)“買單”的實例。由此可見，聯邦政府養(yǎng)老金保障公司(PBGC)在美國的私營養(yǎng)老金保障體系中扮演著非常重要的角色，為私營養(yǎng)老金的市場運作設立了最后的一道安全網，雇員退休收入保障法案也為企業(yè)和雇員個人的自由投資進行“兜底”，避免了類似“美聯航”這樣的問題發(fā)生時雇員養(yǎng)老金的本金損失。同時，法律對私營養(yǎng)老金計劃的監(jiān)管主要局限在稅收安排上，由于雇員個人對自己的賬戶有最終決定權，法律又限制了退休之前的支取，無論是雇員個人或者基金管理公司，都避免了短期行為，私營養(yǎng)老金的投資基本上都是理性的長期投資，成為資本市場的中堅力量，同時也享受經濟發(fā)展帶來的成果。除了雇員退休收入保障法案外，美國稅務局通過稅收

13、法對私營養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠資格進行認定，對每個計劃的設立、運行和終止進行稅收政策的稽查、監(jiān)管，同時還專門設立了“雇員計劃自愿更正違章行為體制”（Employee Plan Voluntary Compliance Program）,引入了“自我監(jiān)管”機制，減少了私營養(yǎng)老金計劃在稅務檢查時被取消優(yōu)惠的可能性。勞工法對基金管理人是否符合“謹慎人”監(jiān)管原則、是否將計劃資產置于一個獨立的信托之中、公開批露和報告是否符合法律要求進行監(jiān)管，證券交易法、投資公司法、投資顧問法等也分別從不同方面對私營養(yǎng)老金的投資行為進行監(jiān)管，確保了私營養(yǎng)老金的健康發(fā)展。私營養(yǎng)老金成為美國資本市場最大的機構投資者，在某種程度上也

14、成為美國金融穩(wěn)定的基石。三、對中國的啟示2006年是中國社?；鸨O(jiān)管暴露問題集中的一年。7月，上海社保基金腐敗大案震驚了全國；11月，國家審計署發(fā)布第6號審計公告指出，全國除上海外還有逾71億社保基金涉嫌違規(guī)操作。這些問題表明：我國社?；鹈媾R的最大問題就是監(jiān)管不力，盡管中央三令五申，但一些地方仍把社?；甬斪髯约旱摹靶〗饚臁焙团灿们?，在社?；鸬睦U、支、管等環(huán)節(jié)均存在比較嚴重的弄虛作假和欺詐現象。加強社保基金監(jiān)管已經成為政府、法律界人士和社會公眾的共識。 中國市場經濟條件下的社會保障制度建立和社保基金的籌集只有20多年的時間。由于社?；鹗切律挛?，對其監(jiān)管過分偏好和倚重行政監(jiān)督，造成我國

15、社?；鸨O(jiān)管制度的重要缺陷。行政監(jiān)管可能會受到官僚主義、權力尋租等影響而失靈，且容易忽略和抑制其他監(jiān)督資源的開發(fā)和利用。現有基金監(jiān)管制度設計中缺乏專門監(jiān)督機制，社會監(jiān)督系統的權責安排又過于籠統，對于社?；鸬谋O(jiān)管責任人缺少明確的法律規(guī)定進行規(guī)范，對由其行為造成的社?；饟p失也沒有有效的法律責任追究機制。社?；鸨O(jiān)管立法的滯后直接影響社保基金的透明化程度，也直接影響到社?；鸬某鋵崏汛?。由此可見，社?；鸨O(jiān)管立法勢在必行。借鑒美國社?；鸱诸惐O(jiān)管的法律體系，對我國的社保基金監(jiān)管立法可以有如下幾點啟示：1、確保社?；饏⑴c人和受益人根本利益的立法原則社?；鸨O(jiān)管立法首先必須貫徹以社會保障對象和受益

16、人根本利益為唯一目的的原則。美國第一支柱社?；鸨O(jiān)管的嚴厲和第二支柱私營養(yǎng)老金的高收益，分別滿足了安全性和收益性的原則，這些原則都是為了受益人的根本利益。中國的社保基金作為“養(yǎng)命錢”，其監(jiān)管的目標就是為了保障我們社?；饏⑴c人和受益人的未來，監(jiān)管立法過程中必須始終遵循這一原則。2、不同類型的社保基金進行分類監(jiān)管借鑒美國對于第一支柱社保基金和私營養(yǎng)老金的分類監(jiān)管體制，我國應該在國務院、勞動和社會保障部制定的相關政府法規(guī)基礎上，由全國人大制定統一的社保基金監(jiān)管法來規(guī)范不同類型社?；鹜顿Y的相關法律，或者在社會保險法中設立專門的“基金監(jiān)管”系列條款，吸取美國社會保障法和其他國家立法的有益經驗，明確劃

17、分不同種類社保基金的投資行為，嚴格禁止第一支柱基本保險基金投資股票，而應由國家提供定向發(fā)行的特種國債作為投資主渠道，同時推行社?；鸸芾砩鐣?，接受公眾和參保者的監(jiān)督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，以取得廣大群眾對社會保障的充分關注和支持。對于第二支柱企業(yè)年金在初始階段的監(jiān)管應該貫徹數量限制規(guī)則，將來逐步向謹慎人規(guī)則過渡。對于第三支柱的商業(yè)保險和個人投資，應該按照商業(yè)保險的監(jiān)管條例執(zhí)行監(jiān)管，確保公開、公平、公正。3、按照安全性、收益性、流動性的順序來進行監(jiān)管社?；鸬纳鐣Ｕ瞎δ軟Q定了其投資原則的排列順序是：安全性、收益性、流動性，即在保證基金安全的基礎上提高基金的收益率，同時保證其流動性需要

18、?；鸢踩允潜ＷC養(yǎng)老金能夠保按時足額支付并具有一定收益的承諾，這是社保基金投資的最根本原則。作為“養(yǎng)命錢”的社?；鹨园踩宰鳛榈谝晃坏耐顿Y原則，意味著其投資行為應當具有以下特征：必須強制性地投資一定比例的高安全等級的固定收益證券如國債等；對于風險資產應分散投資以降低風險；在投資組合中控制風險度較高的金融工具投資的比例。社?；鹜顿Y的收益性原則是指在符合安全性原則的條件下，基金投資應以取得最大收益為原則。同時，社?；鸱e累過程中由于受益人可能面臨的替代率和通貨膨脹風險，也要求社?；鹜顿Y必須考慮收益性的原則。社?；鹜顿Y的流動性原則是指其投資能夠迅速地融通、變現和周轉，以保證基金支付的需要。

19、在實踐中要隨時準備一定數量的現金或活期存款，以保證及時、足額地給付各項社?；?。如果資金因投資而凍結于某些固定項目（特別是一些房地產項目）而難以變現，將無法應付基金支付的需要，也違反設立基金的宗旨。4、建立獨立的社?；鸨O(jiān)管部門美國對不同類型的社?；饘嵭蟹诸惐O(jiān)管，監(jiān)管部門相對獨立。中國現行社?；鸨O(jiān)管體制，是根據1999年1月國務院頒布的社會保險費征繳暫行條例（第五條）和失業(yè)保險條例（第三條）建立起來的。按照規(guī)定，各級勞動保障部門實際上承擔了社?；鸬墓芾砗捅O(jiān)督的雙重職能，這就使得社?；鸬谋O(jiān)管變成了勞動保障部門的“自我監(jiān)管”。鑒于此，應當將勞動和社會保障部對社?；鸬谋O(jiān)管職能，移交給建立的