淺談銀行怎樣有效防范地方政府融資風險

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2、分稅制改革之后，財政收入向中央政府集中，這加劇了各地方政府事權(quán)與財權(quán)不平衡的局面，政府融資平臺為地方政府拓寬了融資渠道。進入2008以來，受國際金融危機的影響，我國實施了寬松的貨幣政策和積極的財政政策，推動了各地方政府融資平臺飛速發(fā)展，在應對金融危機方面起到了重要作用。但是地方政府融資債務瘋狂增長下其隱藏的風險已經(jīng)逐漸凸顯出來，值得我們關注。本文從銀行的角度淺析了銀行如何防來自地方政府融資的風險。關鍵詞：政府融資；銀行信貸；風險管理1地方政府融資的現(xiàn)狀與存在的主要問題在94年國家進行分稅制改革之后，財政收入向中央政府集中，事權(quán)的中心下移，造成了中央與地方在財權(quán)與事權(quán)方面的不平衡。有數(shù)據(jù)顯示，實

3、施分稅改革制以后，中央財政收入占整個財政收入的68%，地方政府的收入僅占32%，但地方政府支出卻占60%，中央政府支出只占30%左右。1地方政府為了緩解財政供給與支出之間的矛盾，拓寬融資渠道，加快發(fā)展，地方政府融資平臺便應運而生3800家左右，總負債規(guī)模5.26萬億元。而近期中金公司發(fā)布的一份報告披露，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年新增額為3萬億元，占銀行新增貸款的近40%2。按照2009年GDP增長8.7%來看，2009年地方政府建設負債率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9個百分點3。再據(jù)另一項統(tǒng)計，截至2009年底，在有統(tǒng)計數(shù)字的31

4、個省、市、自治區(qū)中，只有、8個省區(qū)的平臺貸款債務率低于60%（平臺債務合計/本省GDP），有10個省市甚至超過了100%4。地方融資平臺的債務風險已經(jīng)逐漸凸顯出來。2地方政府融資中的銀行風險特征那么銀行為何愿意把如此大的信貸規(guī)模投入地方項目當中呢？首先，目前商業(yè)銀行特別是大型的商業(yè)銀行，資金充裕。2009年在中央銀行寬松的貨幣政策的引導下，銀行出于經(jīng)濟利益動機，需要放貸；而且目前國有銀行衡量業(yè)績表現(xiàn)的基礎主要依據(jù)信貸、存款、信用卡和利潤增速是否超過其他銀行，而不是資產(chǎn)回報率；不過最終，大型的基建項目背后通常都有事實上的政府擔保。因此不少銀行愿意向政府項目貸款。5可是如此大的信貸規(guī)模的背后也隱藏

5、著一定的風險，在此簡述為以下三點：2.1信息不對稱，地方政府融資平臺存在償付風險目前各級地方政府融資平臺業(yè)務的資金很多都用于一些非經(jīng)營性或是準經(jīng)營性項目，而這些項目大都缺乏良好的經(jīng)濟效益，出現(xiàn)在經(jīng)營期限現(xiàn)金流無法覆蓋貸款本息的現(xiàn)象，從而使還款來源存在嚴重不足，還款只能依賴當?shù)刎斦慕y(tǒng)籌安排，造成了地方政府融資平臺的高負債率。巨大的還款壓力對一些財力相對較弱的地方政府是一個很大的負擔，導致貸款償還困難，最終成為銀行的不良資產(chǎn)。同時，由于銀行和政府融資平臺之間存在嚴重的信息不對稱，商業(yè)銀行無法準確的評估各地方政府的真實財力，特別是難以全面掌握地方政府融資總量、負債規(guī)模、可持續(xù)收入等情況，既無法做到

6、對借款人客戶評級，也不可能實現(xiàn)對具體貸款的債項評級，嚴重影響了商業(yè)銀行預測貸款風險，平衡貸款的風險與收益。另一方面，許多地方政府建設項目多，資金缺口大，為了多融資金，往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的亂象局面。由于每家銀行難以把握地方政府的總體債務和財政安排的還款資金情況，即使本行貸款項目有還款的現(xiàn)金流，今后也可能被政府統(tǒng)籌平調(diào)使用，形成銀行項目還款來源落空的風險。2.2貸款期限過長，地方政府融資平臺存在政策性風險由于政府融資平臺類貸款一般期限較長，而期限越長，不可預見因素越多，在貸款期限國家和地方政策的變動，都會對其產(chǎn)生影響，因而其行政性，政策性風險較大

7、。建設項目違反國家“兩高一?！闭撸椖课唇?jīng)國家審批同意，項目資本金比例未達到監(jiān)管要求，項目開工的合法性批文、土地使用權(quán)證等未獲得等這些國家政策風險以與地方政府換屆、換思路、換規(guī)劃，變?nèi)?、變政策、變?guī)定的情況，原有優(yōu)惠政策、收費價格、稅務征收、管理方式的改變等這些地方性政策風險，都將直接影響到項目的效益和銀行貸款的安全。如，政府取消供水工程費、改變供水區(qū)域，造成企業(yè)生產(chǎn)能力得不到發(fā)揮，產(chǎn)生政策性的經(jīng)營虧損；又如，道路交通項目，銀行相應好的貸款大多采取收費權(quán)質(zhì)押擔保方式，大部分貸款借款人為省級以下政府融資平臺的公路交通管理單位，而國家關于公路收費管理的政策一旦調(diào)整，對銀行公路貸款安全產(chǎn)生較大影響

8、；再如，有些地方政府利用土地出讓金做抵押，地價下跌，會對銀行抵押物造成風險；還有一些地方是“一屆政府一屆思路”，超過本屆政府期限的貸款，都會有償還風險。2.3貸款擔保能力較弱，貸后資金難以監(jiān)管，銀行風險防控效果不佳目前很多政府融資平臺的擔保方式是由政府相關部門出具還款承諾函以與由同樣具有政府背景的國有資產(chǎn)運營公司、國有資產(chǎn)資產(chǎn)投資公司等提供第三方連帶保證。2006年4月，中國銀監(jiān)會規(guī)定：各級地方政府和政府部門不得以向銀行和項目單位提供擔保和承諾函等形式，作為項目貸款的信用支持。所以此類承諾函不具備擔保效力，無法起到防信貸風險的作用。而國有資產(chǎn)運營公司、國有資產(chǎn)資產(chǎn)投資公司等提供的第三方連帶保證

9、，因其本身就缺乏核心資產(chǎn)，擔保能力也很弱，無法起到“風險緩釋”的作用。另一方面，有些融資平臺雖然是借款主體，但其往往不是用款的主體，所承貸的資金通過劃轉(zhuǎn)至財政專戶或關聯(lián)企業(yè)后，實際的用途與借款申請的用途可能出現(xiàn)差異，有的可能當成了項目資本金，有的資金甚至流入股市、樓市，銀行貸款的風險要遠遠大于一般項目貸款風險。3銀行防地方政府融資風險的主要對策3.1加強貸款審批與風險管理，有效防償付風險做好貸款的“貸前調(diào)查，貸中審查，貸后檢查”，防信息上的不對稱所造成的風險。具體操作上要做到：盡可能采用銀團貸款的方式對項目進行整體營銷，既可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風險，又可以使參貸銀行從不同渠

10、道可以獲得更多的信息，可以通過設定貸款的前提條件或要求控制住風險。在項目評估時就做好詳細的分析，深入了解和掌握項目資本金來源的渠道和可靠性以與借款人的各項資質(zhì)，重點關注政府融資平臺的設立情況和平臺的融資規(guī)模。不受理成立時間短、人員不穩(wěn)定、管理不嚴密、財務不規(guī)借款人的借款申請。特別不得對資本金不充足的、非正式注冊登記企業(yè)的平臺發(fā)放貸款。對于各省市按照國務院要求清理規(guī)后的融資平臺公司，凡不再保留融資平臺職能的，銀行不得再發(fā)放新的貸款。在項目建設過程中，銀行客戶經(jīng)理要每月收集項目公司的財務報表，從財務報表上判斷項目公司資本金到位情況。對項目資本金到位不與時的，要嚴格督促項目公司與時到位。3.2“有進

11、有退，有保有壓”，切實做好信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整堅持“有進有退，有保有壓”，調(diào)整優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。加大信貸政策對經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)、就業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面的支持，嚴格控制對“兩高”行業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)以與新開工項目的貸款。重點可支持能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的貸款，包括供水、供熱、污水處理、公共交通、供電等基礎設施，確保重點客戶和項目的信貸投放；對收益前景不明朗、不穩(wěn)定，不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，第一還款來源完全或主要依靠地方財政收入的項目應嚴格控制；嚴禁貸款資金用于樓堂館所、形象工程建設。同時，銀行對于地方經(jīng)濟發(fā)展快、債務管理規(guī)、還款意識好、地方財力強、往年償還信用記錄良好、當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境好、司法維護銀行

12、債權(quán)好的地方政府，銀行可多支持。另一方面，要堅守銀行信貸政策底線，嚴格審查財政收入自給率，融資平臺負債水平，對債務負擔過重的地方政府融資平臺，要嚴格控制授信。對存量政府融資平臺業(yè)務的借新還舊和展期，不應因壓縮存量逾期貸款的需要而無原則地降低標準、放松審批尺度，而應該在盤活、壓縮、改善、控險、合規(guī)的前提下，嚴格按銀行信貸政策相關規(guī)定進行決策，積極引導和促進存量政府融資平臺貸款安全有序地退出。3.3多管齊下把控項目風險，努力把風險降到最低要事前認真核實建設項目需要的資金總量，要求政府融資平臺落實項目建設資金。在建設進程中，要跟蹤檢查后續(xù)資金的落實情況，發(fā)現(xiàn)問題與時解決。對項目實行封閉式貸款管理。首

13、先要監(jiān)督建設資金使用，要求政府融資平臺公司在銀行開立項目建設資金專戶，監(jiān)督項目管理資金的去向和使用情況，用款須有必要的工程結(jié)算證明或設備與材料購置的相關憑證；其次，銀行在放款階段要嚴格把關，認真貫徹執(zhí)行銀監(jiān)會“三個辦法、一個指引”有關規(guī)定，要核實用款的背景材料，根據(jù)項目建設進度放款；最后要監(jiān)督項目的收入與其使用。銀行可要求政府融資平臺公司在其開立還貸資金專戶，并保證公司的收入與時進入還貸專戶，確保項目運營獲得的現(xiàn)金流在扣除合理開支后優(yōu)先用于歸還銀行貸款本息。要求政府融資平臺公司股東就優(yōu)先還款、貸款存續(xù)期間不撤資、不分紅、不對外擔保、不以公司的資產(chǎn)和權(quán)益向第三方提供抵押、質(zhì)押擔保等事項作出承諾。要根據(jù)貸款項目和用途科學確定貸款的期限，既要防止貸款期限過長，也要防止短款長用，還可以采用分期還本法，逐步壓縮貸款本金。注釋：先天缺陷引發(fā)地方債務之憂分稅制改革迫在眉睫.21世紀經(jīng)濟報道，2010-3-16.地方融資平臺風險下銀行應有所為.中國信貸風險專題分析報告2010.地方風險融資難題.中國投資，2010,(3).建林.商業(yè)銀行防融資平臺風險十攻略.當代金融家，20