創(chuàng)新管理制度創(chuàng)新與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

1、七ij（創(chuàng)新管理）制度創(chuàng)新與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)20XX年XX月制度創(chuàng)新和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)表日期： 2010 年 1 月 13 日出處：中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)作者：楊建淮內(nèi)容摘要： 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是完善農(nóng)村基本運營制度、維護農(nóng)民土地承 包權(quán)益、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重大戰(zhàn)略舉措。目前，我國農(nóng) 村土地流轉(zhuǎn)仍面臨著壹系列的制度性障礙和制約，迫切需要政府通過 制度創(chuàng)新來引領(lǐng)和推動土地的合理、有效流轉(zhuǎn)，進壹步深化農(nóng)村體制 改革。政府應(yīng)積極進行相應(yīng)的制度體系創(chuàng)新，加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的 引導(dǎo)、規(guī)范，使其健康發(fā)展。關(guān)鍵詞： 土地流轉(zhuǎn)；制度創(chuàng)新；政府；制度加強中共十七屆三中全會于科學(xué)總結(jié)和充分肯定了我國農(nóng)村改革開放 30年的

2、巨大成就基礎(chǔ)上，明確指出土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度， 土地承包運營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包運營權(quán)流轉(zhuǎn)市 場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、 股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包運營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模運 營”。這是新階段符合國情、順應(yīng)民意，完善農(nóng)村基本運營制度，維 護農(nóng)民土地承包權(quán)益，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重大戰(zhàn)略舉措。土地流轉(zhuǎn)是于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，于中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制 度框架下深化農(nóng)村土地制度改革過程中出現(xiàn)的壹個新動向。近年來， 隨著中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化運營的興起和農(nóng) 村勞動力轉(zhuǎn)移的逐步推進，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了速度加快，規(guī)模擴大，

3、形 式多樣的趨勢?？墒牵瑥娜珖秶鷣硪?，土地流轉(zhuǎn)仍然處于較低的水平，即便近年來 壹些省區(qū)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度有所加快，也未改變土地流轉(zhuǎn)的基本狀態(tài)。目前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下基本態(tài)勢：壹是土地流 轉(zhuǎn)的量小而且地區(qū)不均衡，壹般說來非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)流轉(zhuǎn)的量比 較大；二是土地流轉(zhuǎn)的形式多樣而且均不規(guī)范，主要是農(nóng)戶間私下的 口頭協(xié)議；三是土地流轉(zhuǎn)的單位面積價格水平差異極大， 甚至出現(xiàn)“倒 貼”現(xiàn)象，總體價格水平低下；四是目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是承包權(quán)的短 期流轉(zhuǎn)。1 之所以出現(xiàn)這種局面， 其根本原因就于于我國農(nóng)村土地流 轉(zhuǎn)面臨著壹系列的制度性的障礙和制約，迫切需要政府通過制度創(chuàng)新 來引領(lǐng)和推動土地的

4、合理、有效流轉(zhuǎn)，進壹步深化農(nóng)村體制改革。壹、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度背景 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的壹個直接的制度背景和 前提。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為壹種土地制度安排，它不可能涵蓋， 也不可能窮盡全部農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所要求的功能。對于當前廣大的中國農(nóng)民 而言，土地不僅是壹種重要的資源、壹種運營的手段，而且更是壹種 生活方式，是農(nóng)民的“保命田” ，是農(nóng)民生存和發(fā)展的最后壹道保障。因而其制度本身于實施以來，既充分顯示出了其前期巨大的制度績 效，但同時也產(chǎn)生了異化，出現(xiàn)了許多新問題。美國經(jīng)濟學(xué)家普魯斯特曼曾這樣宏觀地評價中國農(nóng)村土地制度中的 問題，主要有七個方面：壹是對農(nóng)民的土地承包權(quán)有政策的規(guī)定，但

5、 缺乏法律保障；二是允許按人口變化不斷調(diào)整土地承包關(guān)系，農(nóng)民承 包權(quán)實際上無法穩(wěn)定；三是對非農(nóng)業(yè)占用耕地的經(jīng)濟賠償太少，因而 形成了非農(nóng)業(yè)過量占用耕地的機制；四是集體土地所有權(quán)者的身份不 清，經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村倆級侵犯組壹級土地所有權(quán)益的現(xiàn)象；五是政策上允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但由于土地使用權(quán)本身缺乏法律保障，因此實 際生活中轉(zhuǎn)讓很少，造成土地使用權(quán)價值難以實現(xiàn)；六是鄉(xiāng)、村倆級 加于土地使用權(quán)上的費用太高，農(nóng)民難以承受；七是農(nóng)村沒有足夠的 法制，鄉(xiāng)村干部于土地問題上為所欲為。 2 實際上，就家庭聯(lián)產(chǎn)承包 責(zé)任制本身而言，它本質(zhì)上仍屬于小農(nóng)式的家庭運營，其最大的特點 于于農(nóng)戶擁有小面積的土地，通過勞動密集

6、的方式進行耕作，這壹土 地制度安排隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化和市場經(jīng)濟的要求，和農(nóng)業(yè) 現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民非農(nóng)化以及農(nóng)民增加收入而言且不相適應(yīng)，出現(xiàn)了不同程度的制度障礙。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制規(guī)模小，產(chǎn)生不了規(guī)模效應(yīng)。據(jù)有關(guān)資料，我國現(xiàn)有耕地 14.3 億畝，人均不足 1.2 畝，僅相當于世界平均水平的1/4 ，全國有 1/3 的省、市人均耕地面積不足壹畝。 ”3 由于土地過于 零碎、分散，無法形成適度規(guī)模運營。小農(nóng)經(jīng)濟模式已經(jīng)成為制約我 國農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度瓶頸。另外，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民對土地制 度預(yù)期不足。農(nóng)民僅有使用權(quán)、無所有權(quán)，而且土地的使用運營權(quán)常 常受政策、 人口、鄉(xiāng)村干部的干擾而變動

7、。 農(nóng)民對土地長期投入不足， 缺乏熱情，不少地區(qū)仍出現(xiàn)了農(nóng)民短期的掠奪式運營。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，其小農(nóng)式的家庭運營已成為我國農(nóng)業(yè) 發(fā)展的“制度瓶頸” 。土地流轉(zhuǎn)恰恰能夠從制度層面解決家庭聯(lián)產(chǎn)承 包責(zé)任制存于的土地承包期過短、農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感以及土地資源配置 效率不高等問題。當前，國家于政策層面積極推動和探索土地流轉(zhuǎn)也 正是國家對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度修訂和改進。二、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的核心 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制固有的制度缺陷就于于產(chǎn)權(quán)界定不清。土地制度 的變遷，表面上是土地制度的變化，涉及土地的所有權(quán)、使用權(quán)的調(diào) 整，實質(zhì)是利益的重新調(diào)整和分配。土地制度缺陷的實質(zhì)是國家

8、、集 體（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組）和農(nóng)戶家庭三者之間利益分配的博弈 的矛盾。當前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，集體土地所有權(quán)主體多樣化 和界定模糊造成了實質(zhì)上的土地所有權(quán)主體虛置。名義上土地歸集體 所有，可是具體到歸哪壹級卻沒有明確的規(guī)定。我國憲法規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所 有；宅基地、自留地、自留山，也屬于集體所有?！泵穹ㄍ▌t規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社 等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會運營管理。已屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民 集體經(jīng)濟組織所有的，能夠?qū)儆诟髟撧r(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有?！蓖恋毓芾矸ǔ擞猩鲜鱿嗨频臈l文之外，仍規(guī)定

9、：“已經(jīng)分 別屬于村內(nèi)倆個之上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織或者村民小組運營管理?！鞭r(nóng)村土地承包法對農(nóng)村 有“農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草 地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”的界定。從上述法律條文能夠見 出，我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體能夠是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）壹級的集體經(jīng)濟組織, 也能夠是村集體，甚至仍能夠是村民小組。而不管是哪壹級的集體經(jīng) 濟組織，主體權(quán)利的行使均要最終委托給自然人或者自然人組成的集 團。因此實質(zhì)上的所有權(quán)主體權(quán)利行使者能夠是各級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作 社，也能夠是村民委員會和村民小組。而法律上對這些代理人和代理 人集團的行為框架且沒有做出明確的規(guī)

10、定。更為重要的是，國家雖然 將絕大部分農(nóng)地所有權(quán)界定給農(nóng)民集體所有，但依然保留了土地征用 權(quán)、土地利用總體規(guī)劃權(quán)以及管理權(quán)，這些實際控制權(quán)使政府甚至擁 有了比所有權(quán)主體更大的權(quán)力，從而使所有權(quán)主體的實質(zhì)歸屬變得更 加復(fù)雜。其次，農(nóng)地承包運營權(quán)、使用權(quán)界定不清，權(quán)利的行使受到限制。雖 然當下法律上已經(jīng)明將土地承包運營期延長為 30 年，而且新的農(nóng) 村土地承包法也規(guī)定保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包 運營權(quán)流轉(zhuǎn)。但具體如何保護，且沒有明確規(guī)定，而且附加了流轉(zhuǎn)的 限制條件，比如：受讓方必須有農(nóng)業(yè)運營能力，同等條件下本集體成 員優(yōu)先，以出讓方式轉(zhuǎn)讓的必須經(jīng)發(fā)包方同意等等。權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，應(yīng) 當是價

11、高者得，這樣才能使資源的使用流向使用效率較高的人手中。這些限制使得農(nóng)地承包運營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本過高，壓制了農(nóng)地市場 的自發(fā)形成。此外，農(nóng)地的承包運營權(quán)是依附于集體內(nèi)的成員權(quán)的， 通過成員權(quán)而獲得土地的使用淡化了土地的生產(chǎn)要素性質(zhì)，形成了比 較空洞的使用權(quán)。而且這種使用權(quán)必須服從于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃以 及城市化進程中的土地征用，農(nóng)民作為集體組織的成員，根本沒有能 力來對抗這種違背自身意愿的使用權(quán)喪失。 4 最后，對農(nóng)地股份權(quán)和 抵押權(quán)進行具體界定的規(guī)則幾乎完全缺失。于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村， 土地股份合作運營和土地抵押已經(jīng)開展起來，且且獲得了很好的經(jīng)濟 效益。但有關(guān)農(nóng)地股份合作運營法律規(guī)定的探討依然

12、留于理論層面， 于實踐中依然處于規(guī)則缺失的狀態(tài)。我國的擔(dān)保法規(guī)定：動產(chǎn)和 權(quán)利，均能夠作為特殊抵押權(quán)的標的物。因此農(nóng)村土地的各項權(quán)利作 為標的物獲得抵押是具有法律前提的。而我國對土地使用權(quán)抵押的規(guī) 定，壹般只是針對城鎮(zhèn)國有土地，有關(guān)農(nóng)地使用權(quán)尤其是以家庭承包 方式獲得的土地承包運營權(quán)抵押的法律規(guī)定完全缺失。這使得農(nóng)地抵 押缺乏法制保障和法律約束，不利于農(nóng)地抵押市場的發(fā)育。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清直接于制度層面制約著當前農(nóng)村土地的 合理、有效流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，是加快農(nóng)地流轉(zhuǎn) 的關(guān)鍵，也是政府對土地流轉(zhuǎn)市場的促進和規(guī)范作用的主要體現(xiàn)。首 先，要科學(xué)合理界定國家、集體和農(nóng)戶三者之

13、間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進壹步 明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能，真正把土地的所有權(quán)同其占有、使用、收 益、處分的權(quán)能分開。 5 于確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的前 提下，賦予農(nóng)民對承包運營的土地更多的權(quán)益，如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃 等。只有農(nóng)民的土地承包運營權(quán)成為壹種完整的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶的主體地 位才能真正確立起來。其次，要明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利內(nèi)容。土地 產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的清晰是土地產(chǎn)權(quán)市場運行的基礎(chǔ)。因此，這就要求對不同 類型的土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利內(nèi)容進行嚴格界定。從而使得土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn) 出方和轉(zhuǎn)入方對于土地產(chǎn)權(quán)的潛于價值、安全情況能有了解，只有這 樣才能降低土地流轉(zhuǎn)過程中用于界定、轉(zhuǎn)讓和保護土地產(chǎn)權(quán)的成本， 有效地推進農(nóng)村土

14、地的流轉(zhuǎn)和集中。三、健全完善農(nóng)村社會保障體系是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵 農(nóng)村土地素來均肩負著中國農(nóng)民生存發(fā)展和社會保障的雙重功能。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，強化了土地的保障性質(zhì)，農(nóng)民把土地作為 今后的退路。能夠說對大部分農(nóng)民來說，土地是精神和物質(zhì)的依靠、 是安身立命之本，理性的農(nóng)民不敢隨便轉(zhuǎn)讓土地。另外，受教育程度 的限制，農(nóng)民很難于快速發(fā)展的二、三產(chǎn)業(yè)中立身，而且非農(nóng)就業(yè)存 于不穩(wěn)定性。所以，耕地承擔(dān)的對農(nóng)民人口的福利保障功能遠遠大于 耕地的生產(chǎn)功能，土地就業(yè)保障性質(zhì)使得土地流轉(zhuǎn)于基本利益上對農(nóng) 民的吸引力不大。由于目前土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯壹依 靠，所以，進行土地流

15、轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會 保障制度改革。通過建立和健全農(nóng)村社會保障體系，逐步淡化土地社5會保障功能，有利于降低農(nóng)民對土地的依賴，有利于降低農(nóng)地制度變 革成本，加速農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加速土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地保障只是我國農(nóng)村社會保障制度建立過程中的壹個過渡形式，土 地不應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)民的全部社會保障功能。農(nóng)村社會保障體系包括社會保障、 社會福利、社會互助和合作醫(yī)療等， 當前，要著重建立完善三項農(nóng)村基本社會保障制度：壹是建立農(nóng)村最 低生活保障制度，保障農(nóng)村居民的基本生活。農(nóng)村最低生活保障制度 的建立能夠使農(nóng)民不再必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料，不 再以土地收入作為維持最低生活

16、水平的主要手段。農(nóng)村土地的“社會 保障功能”將會得到壹定程度的減弱。二是農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的巨大變遷以及合作醫(yī)療的衰落，絕大部分農(nóng)村居民失 去了醫(yī)療保障。這也是造成農(nóng)民不愿意離開土地，不愿意進行土地流轉(zhuǎn)的另壹個重要原因。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。采取家庭養(yǎng)老和 社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式，逐步實現(xiàn)和城市社會養(yǎng)老保險銜接，且 為向城鄉(xiāng)壹體化養(yǎng)老保險制度過渡創(chuàng)造條件。 6四、加強關(guān)聯(lián)法律法規(guī)建設(shè)是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的法律保障 我國現(xiàn)行法律體系中沒有關(guān)于土地流轉(zhuǎn)專門立法。目前土地流轉(zhuǎn)帶有 明顯的自發(fā)性、 盲目性和隨意性， 從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、 土地流轉(zhuǎn)價格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)

17、目標的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格 局的不穩(wěn)定性，最終無法培育出適度規(guī)模的符合市場要求的運營主 體，難于提高生產(chǎn)率和加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程。由于土地流轉(zhuǎn)關(guān)聯(lián)法律的不健全，使得政府不可避免地直接介入到土 地流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致行政資源和手段過多地介入到土地流轉(zhuǎn) 的過程之中。按市場經(jīng)濟規(guī)則，于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府是裁判員而不是 運動員，其職責(zé)是為市場參和主體提供壹個公平、合理的競爭平臺。然而于現(xiàn)實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，地方政府既充當了裁判員，又成為了運 動員。作為裁判員，它偏向企業(yè)和開發(fā)商，于土地利益分配上，沒有 公正地對待農(nóng)民；作為運動員，它則利用管理職能充當競爭主體，和 集體和農(nóng)民爭利。于土地流轉(zhuǎn)的實際

18、操作過程當中，農(nóng)民于很多情況基本上被排斥于土地增值收益分配的體系之外。農(nóng)民既不能決定土 地轉(zhuǎn)讓或不轉(zhuǎn)讓，也不能和對方平等談判價格，而地方政府和利益集 團則能夠不受約束地占有農(nóng)民的土地權(quán)益，嚴重地侵犯了農(nóng)民的利 益，同時也嚴重打擊了農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)積極性。目前我國關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)規(guī)定更多的是體當下黨的政策文件之中，而缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中央立法。例如，十七屆三中全會通 過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定指出: 土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，要求“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約 集約、嚴格管理的原則，進壹步完善農(nóng)村土地管理制度”，強調(diào)于“完 善土地承包運營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土

19、地的占有、使用、收 益等權(quán)利”基礎(chǔ)上，“加強土地承包運營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健 全土地承包運營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn) 包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包運營權(quán)，發(fā)展 多種形式的適度規(guī)模運營”?？墒牵@只是政策上的規(guī)定，立法也必 須跟上，只有這樣才能有效遏制蠶食農(nóng)村耕地、損害農(nóng)民利益問題。因此，大力加快我國農(nóng)村土地政策向國家立法的轉(zhuǎn)化，盡早制定農(nóng) 村土地承包運營權(quán)流轉(zhuǎn)法是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律建設(shè)的關(guān)鍵。產(chǎn)權(quán)經(jīng) 濟學(xué)認為，產(chǎn)權(quán)不能正常轉(zhuǎn)讓，則產(chǎn)權(quán)效益實現(xiàn)的交易成本就會提高;土地不能合理流轉(zhuǎn)，則土地的配置效率就難以提高。為確保提高土地 配置效率，唯有法律的干預(yù)和規(guī)

20、范。于農(nóng)村土地使用權(quán)法基礎(chǔ)上, 對土地流轉(zhuǎn)進行中央立法是當前把“土地流轉(zhuǎn)”納入法制建設(shè)軌道的 首要任務(wù)。五、加強政府引導(dǎo)是土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要條件 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，但不意味著各級政府于土地流轉(zhuǎn)中就能 夠無所作為了。于目前農(nóng)民組織程度非常有限的情況下，政府必須加 強規(guī)范操作的指導(dǎo)和引導(dǎo)。政府只有為農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)定框架，制定原則, 才能保證土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。首先，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系。規(guī)范的農(nóng)村土地市場是土地 健康流轉(zhuǎn)的前提。目前，我國各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育嚴重滯后 于土地流轉(zhuǎn)的需要， 農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍未形成壹種規(guī)范的制度。 5 我國農(nóng)村 土地于生產(chǎn)、運營等方面的私人利益屬性和資源

21、、政治等方面的公共 利益屬性，要求必須建立壹個土地國家宏觀調(diào)控和土地微觀市場化運 作相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)機制。為了促進農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)地資 源配置，必須于政府的引導(dǎo)下，建立壹個開放、公平、規(guī)范的農(nóng)地使 用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，通過市場機制及時實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。積極 探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的運行機制，包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格機 制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)約束機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的中介機制、農(nóng)村土 地流轉(zhuǎn)收益的分配機制。其次，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶散戶” 的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶中介服務(wù)組織大戶”的有序化、市場 化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，為土地的規(guī)模運營提供快速、高效的土地流 轉(zhuǎn)和聚集機制。 7 培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)和服務(wù)體系， 主要是為農(nóng)戶 的土地流轉(zhuǎn)提供必要的技術(shù)、信息、法律咨詢等中介服務(wù)，土地需求 信息的發(fā)布、項目的推薦和介紹、土地運營者的選擇、土地租約條件 的談判、合同的簽訂以及農(nóng)戶和