簡析政策性金融的定位和政策性金融機(jī)構(gòu)的改革

1、簡析政策性金融的定位和政策性金融機(jī)構(gòu)的改革摘要：政策性金融不是市場機(jī)制的異己，而是市場機(jī)制失靈或不足的產(chǎn)物，政策性金融高度順應(yīng)并遵循市場機(jī)制及其主導(dǎo)性地位，補(bǔ)充和完善商業(yè)性金融機(jī)制中的某些“缺陷”或“不足”。因此，政策性金融機(jī)制并不是完全同市場機(jī)制相反的行政機(jī)制。它具有財(cái)政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結(jié)合而不是簡單加總。關(guān)鍵詞：金融；政策性金融；金融機(jī)構(gòu)一、發(fā)展政策性金融的作用和意義政策性銀行幾年來的實(shí)踐表明，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善了籌融資機(jī)制，加大了對(duì)國家基本設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)、資本性貨物出口的貸款支持，合理調(diào)整

2、了信貸結(jié)構(gòu)，在一定程度上有效防范和化解了金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。它不以盈利或利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大、資產(chǎn)流動(dòng)性差的特點(diǎn)使其具有不同于商業(yè)銀行的多種功能。1.政策性功能。主要表現(xiàn)在政策性銀行是以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為基本出發(fā)點(diǎn)，通常以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對(duì)國家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供資金支持。這特別表現(xiàn)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)是任何國家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，因而需要采取政府直接的財(cái)政補(bǔ)貼和政策性金融的大力支持，但由于發(fā)展中國家財(cái)力所限，強(qiáng)度難以很大，只有發(fā)達(dá)國家的政策性金融可以給農(nóng)業(yè)以直接的、強(qiáng)有力的扶植與推進(jìn)。而在發(fā)展中國家，政府則通過開發(fā)

3、性的政策性金融對(duì)其國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)給予巨額的、持續(xù)性的、強(qiáng)大的直接信貸扶植。在這些領(lǐng)域，政策性金融就發(fā)揮主體或主導(dǎo)性功能，而不僅是補(bǔ)充商業(yè)性金融的不足或糾正某些偏差。2.誘導(dǎo)性功能。指政策性金融機(jī)構(gòu)的資金投放導(dǎo)致間接地吸引商業(yè)金融機(jī)構(gòu)從事符合政策意圖或國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的高風(fēng)險(xiǎn)新興產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的放款，充分發(fā)揮其首倡性、引導(dǎo)性功能，從而對(duì)政策扶植項(xiàng)目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，達(dá)到以較少的資金推動(dòng)更多的資金投入需要扶持的領(lǐng)域和項(xiàng)目的目的。一般說來，政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)處于成長前期、發(fā)展前途不明的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)先行投資，表明了政府對(duì)這些部門的扶持意向，從而增強(qiáng)了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的投資信心。當(dāng)商業(yè)

4、金融機(jī)構(gòu)對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲起來后，政策性金融機(jī)構(gòu)就逐漸減少其投資份額，把該投資領(lǐng)域讓給商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而扶持別的行業(yè)，形成一種政策性金融對(duì)商業(yè)性金融投資取向的倡導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制。3.區(qū)域經(jīng)濟(jì)梯度整合的功能。政策性金融以政府賦予的區(qū)域調(diào)控職能為“天職，根據(jù)生產(chǎn)力的梯度分布，把區(qū)域信貸政策和產(chǎn)業(yè)傾斜政策結(jié)合起來，配臺(tái)政府進(jìn)行梯度整合，從而有效調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。這主要是在商業(yè)性金融完全按照市場機(jī)制將金融資源從低利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)配置到高利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的；但從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)合理性角度看，則會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的失衡。而政策性金融

5、正是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的必要工具。政策性金融的主要活動(dòng)領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、住房、某些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)以及邊遠(yuǎn)落后的地區(qū)正是商業(yè)性金融不愿或不予選擇的領(lǐng)域，政策性融資活動(dòng)對(duì)這些領(lǐng)域的正常發(fā)展，特別是對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了獨(dú)特的積極作用，這也是我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略中政策性銀行的主要功能之一。二、我國政策性金融存在的問題我國政策性金融機(jī)構(gòu)在配合國家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，支持、推進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)以及加強(qiáng)宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。然而我們必須清醒地看到，我國政策性金融在發(fā)展中經(jīng)歷著許多艱難與困苦，面臨著諸多的矛盾

6、與問題。這些矛盾與問題正困擾著我國政策性金融的進(jìn)一步發(fā)展。1.政策性金融主體性質(zhì)的定位發(fā)生偏差關(guān)于政府性金融主體的性質(zhì)已由國務(wù)院的有關(guān)文件作了明確的規(guī)定，它是“獨(dú)立法人”，“實(shí)行獨(dú)立核算、自主、保本經(jīng)營、企業(yè)化管理”，然而在實(shí)踐中卻過于強(qiáng)調(diào)“三自一?！?自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束和保本微利)的經(jīng)營機(jī)制。既然強(qiáng)調(diào)政策性金融機(jī)構(gòu)是獨(dú)立法人并實(shí)行獨(dú)立核算，為什么在強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束的同時(shí)只追求保本微利而非經(jīng)濟(jì)利益最大化?這顯然是一種權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱的表現(xiàn)。政策性金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)過分偏向“獨(dú)立法人”企業(yè)而遠(yuǎn)離這種企業(yè)的“政策性”，其結(jié)果是淡化了政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性特征，從而又模糊了其與商

7、業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)有區(qū)別，阻礙了原國有專業(yè)銀行真正實(shí)現(xiàn)向商業(yè)性銀行的轉(zhuǎn)型，同時(shí)也損害了政策性金融機(jī)構(gòu)自身的健康發(fā)展，陷自身于迷茫困惑的窘境。2.政策性金融主體的資產(chǎn)與負(fù)債失衡作為政策性金融機(jī)構(gòu)主體性質(zhì)定位偏差的必然結(jié)果之一，是其資產(chǎn)與負(fù)債難以達(dá)到均衡與穩(wěn)定。這種失衡突出表現(xiàn)在：(1)總量失衡。政策性金融機(jī)構(gòu)過分趨近企業(yè)而偏離政府財(cái)政，導(dǎo)致財(cái)政性撥款和貸款渠道的梗阻甚至斷流。而其一般不被允許直接吸收社會(huì)閑置資金的限制，更使其籌資渠道變得單一，最終不得不主要依靠向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行債券和向中央銀行借款來融資。與此同時(shí)，由于我國尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等政策性項(xiàng)目的建設(shè)需要政策性金融

8、的強(qiáng)有力支持。政策性金融資金供給的有限性與不穩(wěn)定性，使其難以及時(shí)有效地滿足政策性產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目快速發(fā)展所形成的對(duì)政策性金融資源的剛性需求。(2)期限結(jié)構(gòu)失衡。國家政策性產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的投資建設(shè)，往往不僅數(shù)量巨大且期限較長，而政策性金融機(jī)構(gòu)向中央銀行和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的借款等負(fù)債卻一般表現(xiàn)為資金使用權(quán)的短期性。政策性金融資源投放的長期性與來源的短期性矛盾及其尖銳化，導(dǎo)致資產(chǎn)與負(fù)債在期限結(jié)構(gòu)上的失衡。(3)收益與成本的失衡。已如前述，政策性金融資源流入的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目一般是具有明顯外部間接凈正效應(yīng)但其內(nèi)部直接經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因而政策性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)收益往往較低，有時(shí)甚至出現(xiàn)負(fù)收益，這是由政策性特點(diǎn)

9、所決定的。與此形成強(qiáng)烈反差的是，實(shí)踐中政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)債渠道單一，不得不主要依靠向中央銀行借款和向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)融資，從而形成其負(fù)債的高成本。資產(chǎn)低收益與負(fù)債高成本的嚴(yán)重失衡，正威脅著我國政策性金融機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。3.政策性金融主體的外部環(huán)境不夠?qū)捤膳c理想政策性金融機(jī)構(gòu)的成長有賴于良好的外部環(huán)境，然而目前我國政策性金融機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境還遠(yuǎn)不夠?qū)捤珊屠硐搿Ｖ饕憩F(xiàn)在：(1)受商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的制約。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的制約主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，在政策性金融機(jī)構(gòu)初建之時(shí)，原國有專業(yè)銀行借政策性金融與商業(yè)性金融分離分立之機(jī)，將大量不良資產(chǎn)的沉重包袱推給了初生的政策性金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政策性

10、金融機(jī)構(gòu)的先天不足。其二，因目前我國政策性金融分支機(jī)構(gòu)不足的限制，相當(dāng)多的政策性金融業(yè)務(wù)不得不委托一些商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)來付諸實(shí)施，某些商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)擠占挪用政策性金融資源，從而形成對(duì)政策性金融發(fā)展的制約。(2)受國有企業(yè)發(fā)展的制約。我國政策性金融服務(wù)的基本對(duì)象群體是國有企業(yè)。遺憾的是國有企業(yè)改革尚未最終成功，而且虧損現(xiàn)象仍然比較普遍和嚴(yán)重。由此導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)被長期占?jí)?、收益低下、質(zhì)量下降，極大地制約著資產(chǎn)與負(fù)債均衡的實(shí)現(xiàn)，影響了政策性金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常開展和經(jīng)營機(jī)制有效運(yùn)行。三、我國政策性金融的改革建議1.正確認(rèn)識(shí)政策性金融主體性質(zhì)，進(jìn)一步理順其與政府財(cái)政和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。政策

11、性金融機(jī)構(gòu)是一種政策性企業(yè)。作為企業(yè)當(dāng)然應(yīng)該擁有一定的自主經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，允許追求企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益，這也是保證政策性金融可持續(xù)發(fā)展的必然要求，否則，企業(yè)將難以在競爭中生存與發(fā)展。另一個(gè)方面作為政策性企業(yè)，政策性金融機(jī)構(gòu)必然是一種政府銀行或者說政府財(cái)政性金融機(jī)構(gòu)。這就是說，政策性金融機(jī)構(gòu)是政府用于控制調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。政府是這一杠桿的運(yùn)用主體，杠桿運(yùn)用的范圍、杠桿作用的力度等均受政府的直接控制與影響。從這個(gè)意義上說，政策性金融與政府財(cái)政具有共性和密切聯(lián)系，兩者都是政府直接用于調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要手段。要根據(jù)我國具體的歷史發(fā)展階段，界定政府性金融的業(yè)務(wù)范圍和大致的業(yè)務(wù)規(guī)模，也就是為

12、政策性金融之“鳥”構(gòu)造一個(gè)盡可能精致的“籠子”。2.規(guī)范和穩(wěn)定政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源，促進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)與負(fù)債的均衡。(1)政府財(cái)政無償撥款、有償貸款應(yīng)成為政策性金融機(jī)構(gòu)的基本資金來源。財(cái)政無償撥款具體分兩個(gè)部分：一部分形成政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金；另一部分用于政策性金融資產(chǎn)低收益而負(fù)債高成本的缺口補(bǔ)償。原來由財(cái)政直接安排的企業(yè)政策性虧損補(bǔ)貼也應(yīng)通過無償撥款的方式納入政策性金融業(yè)務(wù)范圍，由政策性金融最終實(shí)現(xiàn)對(duì)各類企業(yè)的政策性虧損補(bǔ)償。財(cái)政對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的無償性撥款應(yīng)成為財(cái)政預(yù)算經(jīng)常而穩(wěn)定的支出項(xiàng)目，絕不能時(shí)斷時(shí)續(xù)、時(shí)多時(shí)少。財(cái)政信用支出中用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)沒施、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的政策性財(cái)政投

13、資，應(yīng)歸口納入政策性金融業(yè)務(wù)，并以有償貸款的方式由財(cái)政借給政策性金融具體配置，貸款條件相對(duì)優(yōu)惠。需強(qiáng)調(diào)的是，政府財(cái)政不應(yīng)事先指定貸款的具體投放項(xiàng)目，政策性金融機(jī)構(gòu)也不能為自身經(jīng)濟(jì)利益而以此優(yōu)惠性財(cái)政貸款與商業(yè)性金融資源競爭項(xiàng)目，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在政府預(yù)先劃定的政策性項(xiàng)目范圍內(nèi)，具體選擇有一定優(yōu)勢的政策性投資項(xiàng)目。在這層關(guān)系上，政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上擔(dān)當(dāng)政府財(cái)政信用資金貸放的受托人、代理人。(2)注意借鑒日本等外國政策性金融融資的成功經(jīng)驗(yàn)，采取切實(shí)可行的作法，將我國的郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)和保障基金列入政策性金融機(jī)構(gòu)可融資的范圍。融資渠道的多元化和資金來源的穩(wěn)定充裕，是政策性金融可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

14、我國郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)和保障基金可讓渡使用權(quán)的時(shí)間跨度較長，并且其數(shù)量將隨社會(huì)保險(xiǎn)與保障制度的完善而穩(wěn)步，這些無疑表明了它們有可能而且也適合成為我國政策性金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的、可持續(xù)的資金來源，關(guān)鍵在于作好科學(xué)的規(guī)劃和合理的規(guī)范。3.建立健全政策性金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系和風(fēng)險(xiǎn)防范、管理與控制機(jī)制。(1)設(shè)立必要的政策性金融分支機(jī)構(gòu)，提高政策性金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的針對(duì)性和時(shí)效性。根據(jù)各政策金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和地域分布等具體情況，主要按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置必要的分支機(jī)構(gòu)。如此可以通過這些分支機(jī)構(gòu)及時(shí)、合理地將有限的政策性金融資源配置到最佳的政策性項(xiàng)目，避免因大量委托商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)投放所導(dǎo)致的資源被擠占挪用，避免相應(yīng)的直接與間接損失，提高政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的針對(duì)性、時(shí)效性，保證政策性金融資源配置職能的充分發(fā)揮。(2)強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范、管理和控制，確保政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的安全與穩(wěn)定。首先，科學(xué)借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，盡快建立并完善政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的