連載5我國石油工業(yè)發(fā)展的體制障礙

1、連載5:我國石油工業(yè)發(fā)展的體制障礙         五、我國石油工業(yè)發(fā)展的體制障礙        (一 )行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理不統(tǒng)一，政企界限模糊。        能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國計民生的國民>' target='_blank' class='info

2、textkey'>經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)，涉及石油等國家短缺戰(zhàn)略物資以及電網(wǎng)和天然氣網(wǎng)的建設(shè)與運行等國家>' target='_blank' class='infotextkey'>經(jīng)濟命脈，同時，能源內(nèi)部各行業(yè)間的關(guān)聯(lián)性和互動性很強，這些決定了能源產(chǎn)業(yè)是一個綜合性很強的產(chǎn)業(yè)部門，其發(fā)展除了應(yīng)遵循市場>' target='_blank' class='infotextkey'>經(jīng)濟規(guī)律外，還應(yīng)有政府>' target='_blank' class='

3、infotextkey'>管理和協(xié)調(diào)。而我國目前的能源>' target='_blank' class='infotextkey'>管理呈多部門分散態(tài)勢，綜合性和長遠性較差，這種模式完全不符合我國能源大國的特點。當(dāng)具體到石油天然氣行業(yè)而言，行業(yè)統(tǒng)一>' target='_blank' class='infotextkey'>管理者政策制定者缺位，>' target='_blank' class='infotextkey'>管理

4、權(quán)分散在多家綜合部門的能源部門分離出來重新整合，政府職能的董復(fù)及交叉，造成行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理的低效率和大量的財力和人力浪費。更為嚴重的是，石油企業(yè)對內(nèi)和對外都常常扮演行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理者和政策制定者以及監(jiān)管人的角色，既是"運動員"又是"裁判員"，政策制定是政府政策層的專門工作，自我監(jiān)管，即使能夠得到自覺遵守，但仍存在被

5、濫用的可能性。因此以營利為目的企業(yè)參與監(jiān)管和政策制定，嚴重妨礙市場的公平性，是其他競爭者無法接受的。而且，在國家利益與企業(yè)利益相矛盾時，以營利為目的企業(yè)將有理由優(yōu)先考慮企業(yè)自身利益，因此，代表石油戰(zhàn)略安全和國家利益行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理部門的確實，國家的任何石油發(fā)展戰(zhàn)略的實施都將大打折扣。此外 ，政 府的政策制定職能和監(jiān)管職能必須分離，二者的區(qū)別在于，政策制定是為能源行業(yè)建立國家總體目標，而監(jiān)管則是實施政府的政策。將政策制定職能與監(jiān)管職能進行分離，可以保證增加決策的透明度，并避免

6、可能出現(xiàn)的政策與監(jiān)管目標的混淆。另外，將二者分離開來，可以使?jié)撛诘耐顿Y者相信，政府正在作出真正的、負責(zé)任的改革努力，并且將認真對待獨立監(jiān)管的問題。而我國在政策制定與監(jiān)管分離也因為多頭>' target='_blank' class='infotextkey'>管理而無法實現(xiàn)。        (二)行業(yè)監(jiān)管職能重疊分散。        在市場>' target='_blank' class=

7、9;infotextkey'>經(jīng)濟國家，企業(yè)的大多數(shù)活動都有效地受制于競爭。但是，對于管道和配氣系統(tǒng)這樣的"自然壟斷"領(lǐng)域，競爭力量一般都不會起作用。在這種情況下，對價格、準人條件和服務(wù)標準的監(jiān)管就替代了競爭。同樣，競爭也不能確保油田能夠采取有效的節(jié)約措施，不能確保安全健康的高標準和環(huán)保要求得到滿足。因此，就需要通過監(jiān)管來確保這些方面的高標準得以實現(xiàn)，并使所有的企業(yè)能夠開展公平競爭。        我國當(dāng)前石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管主要是資源勘探開發(fā)的監(jiān)管，由一個>' target='

8、_blank' class='infotextkey'>法律框架、多個具體的法規(guī)和石油天然氣主管部門的監(jiān)督>' target='_blank' class='infotextkey'>管理職責(zé)組成。礦產(chǎn)資源法是一個>' target='_blank' class='infotextkey'>法律框架，由勘探程序登記>' target='_blank' class='infotextkey'>管理規(guī)定、探礦權(quán)和采

9、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓>' target='_blank' class='infotextkey'>管理規(guī)定、陸上和海上對外合作規(guī)定組成。具體法規(guī)涉及到探礦許可證和采礦許可證的發(fā)放;探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用;對外合作的原則及方式;礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及采礦權(quán)公告等。        但是，總體上來看，我國石油天然氣行業(yè)監(jiān)管職責(zé)分散和重疊，有些領(lǐng)域的監(jiān)管缺位，有一些領(lǐng)域還存在著政企不分的現(xiàn)象。這些障礙影響了投資者(尤其是外國投資者)的積極性，使管道等資產(chǎn)利用效率較低，同時也影響了安全和環(huán)保措施的執(zhí)行。 

10、;       當(dāng)前的行業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場>' target='_blank' class='infotextkey'>經(jīng)濟的要求，已經(jīng)成為主要的體制性障礙。目前的石油天然氣>' target='_blank' class='infotextkey'>法律框架還不完善:沒有一個綜合的石油天然氣法，沒有專門的行業(yè)監(jiān)管框架，因而監(jiān)管授權(quán)往往以條例為依據(jù)而不是以>' target='_blank' cla

11、ss='infotextkey'>法律為依據(jù)。導(dǎo)致了過分依賴政策和審批，透明度和穩(wěn)定性不足。政策制定和監(jiān)管角色的模糊導(dǎo)致了執(zhí)行的顧此失彼，也削弱了行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理。最后，太多的政策制定者涉及到大量的人力和單位，導(dǎo)致了官僚作風(fēng)、低效率，并且削弱了行業(yè)監(jiān)管。        (三)市場放開力度十分有限。        我國政府已經(jīng)實施了一些

12、重要的改革石油天然氣行業(yè)的措施，采取了以>' target='_blank' class='infotextkey'>行政手段按地域劃分市場的方式調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)，但開發(fā)力度還遠遠不夠。        在上游，我國公司之間劃地域而治，以及對外合作的專營權(quán)尚未完全取消，行業(yè)的準人尚存在一定的障礙;礦產(chǎn)許可證>' target='_blank' class='infotextkey'>管理方式尚未更多地引入市場競爭機制:還未普遍采取招標方式

13、發(fā)放礦產(chǎn)許可證，也沒有制定更為嚴格的礦產(chǎn)許可證延期條件，以促使擁有許可證的公司積極勘探;產(chǎn)品分成合同的財稅條件還有待修改，特別是由于采取了限制產(chǎn)品分成合同的合作伙伴從事石油和天然氣銷售的做法，降低了潛在進人者的興趣，并可能損害中國政府在該行業(yè)吸引私有資金的努力。所有這些都意味著石油資源沒有向廣泛的勘探思路和技術(shù)開放。            在下游，煉油和批發(fā)業(yè)務(wù)的競爭僅限于CNPC和SINOPEC，沒有完全向競爭各方開放零售業(yè)務(wù)，并且在進口、出口和定價上還存在著政府控制;城市配氣系統(tǒng)的公司化經(jīng)營和市場化運

14、作水平還有待提高;天然氣價格尚受到各級政府的干預(yù)?？傊?，由于缺乏競爭壓力，下游領(lǐng)域的效率還不高。        (四)價格體制不合理。        1979年我國實行改革開放政策以來，>' target='_blank' class='infotextkey'>經(jīng)濟體制改革得到了探化，石油天然氣價格>' target='_blank' class='infotextkey'&g

15、t;管理體制發(fā)生了深刻變化。已經(jīng)初步形成了以市場形成價格的價格機制，但仍然存在很多問題。對于石油價格，1998年取消了單一的政府定價，取而代之的是原油價格"協(xié)商"確定的機制，協(xié)商的原則是到達煉廠的原油成本與進口原油的成本基本相當(dāng)。另一方面，原國家計委以國際市場汽柴油進口完稅成本為基礎(chǔ)，制定各地汽柴油(標準品)零售中準價，CNPC和SINOPEC在國家規(guī)定的浮動幅度(5%)內(nèi)確定具體零售價格。        對于天然氣，雖然市場的作用逐漸加大，但政府在價格制定上仍然扮演了重要的角色。目前，天然氣井口價格和管道運輸價格

16、由原國家計委制定。井口價格有兩個:政府計劃內(nèi)生產(chǎn)的天然氣實行國家定價，自銷天然氣在政府指導(dǎo)下制定價格。國家對原油和天然氣新建管道的運輸價格是依據(jù)補償成本、合理盈利以及有利于市場銷售的原則，再考慮消費者支付能力等因素來核定的。最后，天然氣的零售價格由省級價格主管部門決定。價格改革有兩個缺陷:第一，現(xiàn)行的國內(nèi)成品油的價格與國際市場接軌的辦法，不能完全反映國內(nèi)市場的供求關(guān)系，也給國民>' target='_blank' class='infotextkey'>經(jīng)濟穩(wěn)定運行帶來一定的壓力;第二，隨著天然氣市場供求關(guān)系的變化，價格雙軌制也暴露出越來越多

17、的問題。        (五)>' target='_blank' class='infotextkey'>法律體系不健全。        世界上大多數(shù)國家的標準做法是制定包括總>' target='_blank' class='infotextkey'>法律、配套法規(guī)、樣本合同和一系列財稅條件在內(nèi)的石油法規(guī)組合。>' target='_blank&#

18、39; class='infotextkey'>法律將闡明資源所有權(quán)、分配資源權(quán)利的權(quán)力部門(專門的部級機構(gòu))等問題。這種做法既適用于已有生產(chǎn)的國家，也適用于正在努力鼓勵增加新生產(chǎn)的國家。其優(yōu)點在于:投資者及向其提供融資的金融機構(gòu)的利益獲得了保障，因此，>' target='_blank' class='infotextkey'>法律也是一種吸引外國投資者的工具。        目前，我國只有一個礦產(chǎn)資源法監(jiān)管石油天然氣資源勘探開發(fā)的>' target=&