公共服務項目市場化、社會化的利弊剖析

1、公共服務項目市場化、社會化的利弊剖析有選擇地將部分公共服務項目進行市場化、 社會化的改革， 反映了政府職能在公 共領域的退縮和市場價值的回歸。 隨著經濟社會的快速發(fā)展， 現代政府面臨著社 會需求急劇增長與公共財力相對不足的困境。 上述改革是順應政府職能轉變， 順 應民眾訴求的必然趨勢。（一）公共服務市場化、社會化的有利因素1. 實現政府職能與市場機制相結合。 在公共服務領域采取市場化的手段和民營化 的方式，實質上是引入了競爭機制， 從而能有效降低公共服務成本和提高公共服 務質量，實現市場對公共資源的優(yōu)化配置； 而政府通過制定標準和對服務效果進 行評估和監(jiān)督， 則又發(fā)揮了政府宏觀管理的作用。 因

2、此，市場化取向的公共服務 項目的改革， 有效地解決了政府動作缺乏效率， 而市場動作缺乏政府公共支持的 問題。改革開放以來，紹興縣比較早地使一些私立醫(yī)院和學校進入公共服務領域， 打開了政府壟斷醫(yī)療、 教育資源的缺口， 增加了民眾對資源的選擇性， 在一定程 度上造成了對公立學校、 醫(yī)院的競爭壓力， 對這些行業(yè)加強規(guī)范管理和提高服務 質量，進而提高社會效益和經濟效益是有積極作用的， 這些公共服務項目的市場 化、社會化改革對緩解政府財政壓力是有一定作用的。2. 提升城市品位與服務普通民眾相結合。公共服務領域的市場化、社會化程度是 衡量城市現代化水平的重要尺度，傳統的以政府 “統包 ”的公共服務，雖然管

3、理秩 序井然，但卻缺乏應有的活力， 從而使廣大民眾的公共消費維持在較低的基點上。 政府主動降低公共服務項目的市場準入門檻， 構筑起多元化的公共服務項目投入 機制，使公共服務領域在橫向上不斷擴展并在此基礎上向縱深發(fā)展， 有助于形成 較為完善的公共服務網絡。 以社會的力量介入公共服務領域， 既是對政府職能的 承接和轉移，也是公共管理領域對 “小政府、大社會 ”的呼喚。私立醫(yī)院高起點的 規(guī)劃建設和高規(guī)格的醫(yī)療服務， 私立高中近年來教學質量的提高和社會影響的擴 大，匯聚了城市人氣， 集聚起大批人才。 一些私立醫(yī)院運行以來先后引進了一批 碩、博士生； 私立高中的舉辦也從外省引進了大批本科生， 這對提升城

4、市的知名 度進而打造城市品牌具有重要作用。 提高城市品位的根本宗旨是服務民眾， 公共 服務項目實行市場化運作，有效地緩解了公共服務供給與市場需求的矛盾。3. 節(jié)約行政資源與激發(fā)民間活力相結合。隨著社會事業(yè)的地位凸現，柯橋城市空 間的不斷拉大， 必然使公共服務的領域不斷拓展， 公共服務項目分工的細化。 在 這種背景下， 政府有限的財政資金既要加大投入城市基礎設施建設， 又要不斷充 實到公共服務領域， 從而使政府資金的支配與使用壓力加重。 因此，剝離政府的 部分公共服務職能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量辦大事、辦難事。 與此同時， 一些公共服務項目采取市場化的手段， 對化解不良資產， 卸下

5、財政包 袱也確實起到了相當重要的作用。 從歷史的角度來分析， 民營企業(yè)介入公共服務 領域，確實是承擔了政府想辦而又無力興辦的某些項目， 為推動縣城的發(fā)展作出 了貢獻。在經濟發(fā)達又藏富于民的紹興縣， 實現公共服務的市場化、 社會化有其 現實的社會基礎， 特別是一大批規(guī)模以上企業(yè)， 通過多年的市場拼搏和成功的企 業(yè)運作，已積累了相當雄厚的經濟實力， 從而為企業(yè)實現多元化拓展及參與公共 項目經營創(chuàng)造了重要條件。4. 轉變政府職能與擴大民主參與相結合。公共服務市場化、社會化，能達到政府 職能卸載和機構精簡的目的。 市場化取向的改革， 厘定了政府與市場的職能關系： 政府的職能主要在于 “掌舵 ”，而“劃

6、漿”的職能則更多地由市場來完成。公共服務 采取民營化等形式， 實現部分政府職能向市場和社會的轉移， 能有效地調整和優(yōu) 化部門職能，有助于建設 “廉價政府 ”。一般而言，凡是可以由私營部門和非政府 組織來完成且可以比政府完成得更好的職能，就不應保留在政府公共服務部門， 這樣做有助于實現政事分開， 管養(yǎng)分離， 從而達到精簡機構的目的。 公共服務的 市場化還能擴大公民的民主參與， 促進民主程度的提高。 政府通過在公共服務領 域引入市場、社會力量，實行多元化服務供給，實際上是政府向社會的 “權力返 還”和民眾對行政的參與過程，這一過程的本質是社會民主過程的發(fā)展。政府與 其他市場主體在公共服務市場化、

7、社會化的過程中，充滿著復雜的利益博弈關系， 這有助于政府在未來的決策中做到更加科學有效。5. 轉變執(zhí)政理念與提高應對能力相結合。從更深層面上看，公共服務的市場化、 社會化是一場觀念層面的革命， 它促使人們逐漸擺脫僅從政府自身來拓展公共服 務資源的思維定勢， 逐步確立起社會良性互動運行的觀念， 辯證認識現代社會的 三大支柱 （政府、企業(yè)及社會組織 ）的功能和作用， 真正使政府做到 “有所為而有所 不為 ”，促使政府從以權力中心向規(guī)則中心的運作方式轉變，從全能政府向有限 政府轉變， 從暗箱行政向透明行政轉變。 公共服務市場化、 社會化的過程是一個 充滿矛盾的過程， 尤其是在其發(fā)展的初期， 由于政府

8、本身在公共服務市場化運作 的經驗和體制監(jiān)督方面的欠缺， 容易造成大量優(yōu)質的公共服務資源的閑置乃至浪 費。這深度拷問著政府駕馭市場經濟的能力， 從而促使其提高應對復雜局面的能 力。（二）公共服務市場化、社會化存在的主要問題在肯定公共服務市場化、社會化的正面效應的同時，也應如實尋找其負面因素。 市場化不是萬能的， 其間出現的政府與投資商之間復雜的利益博弈， 良好愿望與 客觀效果的現實反差，使人領悟到公共服務市場化之路的艱難與曲折。1. 公共責任的嚴重缺失。在公共服務市場化進程中，政府和投資者對公共產品上 的價值目標的追求是不盡一致的。 作為政府部門不僅要求其有效率， 而且更注重 社會責任； 而私營

9、部門可能在計較投入產出率下， 忽略社會責任及公共利益。 這 始終是一個難以兩全的矛盾。這樣，在運作過程中就會出現 “掠奪性 ”經營和欺詐 問題。在實際運作中，一些投資者通過變更合同、欺詐等手段，造成了工程款拖 欠、銀行追討貸款、法院查封土地、群眾上訪等問題，這是經營者公共責任的嚴 重缺失。 在一些私立學校的經營中， 由于投資者追求利潤最大化的內在沖動， 在 安插親戚掌管財、 物大權的同時， 隨意不履行自己的承諾， 又直接干預日常教學 管理工作，引發(fā)學校內部管理的混亂。因此，公共服務市場化、社會化實踐中的 “道德風險 ”的化解，從根本上說是不能寄希望于投資者的良心發(fā)現，而行政監(jiān)管 的失范和制度約

10、束的脫離，使道德風險的機會加大。2. 社會資源閑置、虧損嚴重。從私營投入公共服務項目的實際運作情況來看，公 共服務項目運作業(yè)績令人堪憂。 一些私立醫(yī)院存在著設備閑置、 經營虧損的情況 同時，由于業(yè)務不足，引進的高檔次人才大量閑置，影響了人才隊伍的穩(wěn)定。而 與此形成反差的是一些公立醫(yī)院服務處于飽和狀態(tài)。 一些私立學校由于自身辦學 定位及內部管理問題， 也出現連年虧損甚至停止辦學。 造成上述項目經營處于困 境及虧損有其自身原因， 但從客觀上講， 在政府公共服務資源處于強勢地位的發(fā) 達縣域，尤其是象教育、醫(yī)療這樣的領域，私人承擔公共服務項目，生存的空間 本來已經不大。 在現存體制和行政偏好下， 政府

11、直接經營公共服務項目的強力扶 持也在情理之中。3. 公共服務市場化思路狹窄、形式單一。在推出公共服務項目市場化、社會化過 程中，基本上是采取民營化這一形式， 相當程度上是屬于土地 “一賣了之 ”的做法。 因此，在產權上割斷了與政府的聯系， 從客觀上削弱了政府介入這些服務項目的 深度和力度。 這顯然是屬于外部松散型的政府與市場結合模式。 這種做法， 看似比較徹底的公共服務的市場化， 卻反映了我們對市場化認識的不成熟。 在推出項 目的具體操作上也沒有做到循序漸進， 從而造成一些公共服務項目經營虧損和資 源閑置。僅僅采用民營化這一模式，從長遠來看也造成了政府優(yōu)質資源（包括土地）的流失，一定程度上影響

12、了政府對經濟資源的調控和城市整體的規(guī)劃；同時， 由于私營部門公共服務項目經營的虧損，勢必又會對政府提出利益補償的要求， 從而使政府的良好初衷化為泡影。 其實，公共服務項目市場化， 不僅可采取民營 方式，還可以采取政府項目合同外包及政府與民間合作等模式。4. 引進項目監(jiān)管不力，規(guī)劃執(zhí)行缺乏剛性。公共服務項目市場化中出現的問題常 常與政府對項目監(jiān)管與規(guī)劃的執(zhí)行有關。 在引進該項目時， 政府管理沒有步步跟 進，沒有嚴格按合同實施， 輕易地允許一些投資商調整規(guī)劃， 關鍵環(huán)節(jié)上政府職 能的缺位， 常常成為誘發(fā)錢權交易的溫床。 同時，這些項目建設中出現的問題也 與城建、金融、 工商部門等沒有全方位的監(jiān)管有

13、關， 從而使資金抽逃和違規(guī)運作 有機可乘。 從現實的經濟發(fā)展階段和投資者的職業(yè)操守來看， 要使其自覺自愿地 承擔公共服務項目的社會責任， 似乎為時還早， 這也是公共服務項目的投資者總 是要以“房產捆綁 ”等形式，向政府提出利益回報的原因。5. 政府后續(xù)管理缺乏，內部機制不全。在公共服務市場化的過程中，政府只注重 公共服務市場化的前期管理，包括規(guī)劃、建設等，而對其建成后的實際運作，往 往缺乏后續(xù)管理制度和措施， 常常是在出現問題或投資者提出要求后， 以政策性 的文件代替規(guī)范化的管理， 從而不能有效地建立起政府和投資者之間經常性的對 話和協商機制， 造成政府和私營部門信息不暢與不對稱。 事實上， 在市場化過程 中，政府是不能與之完全脫離的， 政府仍然負有績效管理與評價的責任。 公共服 務領域在運作中出現