公共服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化、社會(huì)化的利弊剖析

1、公共服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化、社會(huì)化的利弊剖析有選擇地將部分公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化、 社會(huì)化的改革， 反映了政府職能在公 共領(lǐng)域的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展， 現(xiàn)代政府面臨著社 會(huì)需求急劇增長(zhǎng)與公共財(cái)力相對(duì)不足的困境。 上述改革是順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變， 順 應(yīng)民眾訴求的必然趨勢(shì)。（一）公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的有利因素1. 實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合。 在公共服務(wù)領(lǐng)域采取市場(chǎng)化的手段和民營(yíng)化 的方式，實(shí)質(zhì)上是引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 從而能有效降低公共服務(wù)成本和提高公共服 務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)公共資源的優(yōu)化配置； 而政府通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)服務(wù)效果進(jìn) 行評(píng)估和監(jiān)督， 則又發(fā)揮了政府宏觀管理的作用。 因

2、此，市場(chǎng)化取向的公共服務(wù) 項(xiàng)目的改革， 有效地解決了政府動(dòng)作缺乏效率， 而市場(chǎng)動(dòng)作缺乏政府公共支持的 問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，紹興縣比較早地使一些私立醫(yī)院和學(xué)校進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域， 打開(kāi)了政府壟斷醫(yī)療、 教育資源的缺口， 增加了民眾對(duì)資源的選擇性， 在一定程 度上造成了對(duì)公立學(xué)校、 醫(yī)院的競(jìng)爭(zhēng)壓力， 對(duì)這些行業(yè)加強(qiáng)規(guī)范管理和提高服務(wù) 質(zhì)量，進(jìn)而提高社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益是有積極作用的， 這些公共服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng) 化、社會(huì)化改革對(duì)緩解政府財(cái)政壓力是有一定作用的。2. 提升城市品位與服務(wù)普通民眾相結(jié)合。公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化、社會(huì)化程度是 衡量城市現(xiàn)代化水平的重要尺度，傳統(tǒng)的以政府 “統(tǒng)包 ”的公共服務(wù)，雖然管

3、理秩 序井然，但卻缺乏應(yīng)有的活力， 從而使廣大民眾的公共消費(fèi)維持在較低的基點(diǎn)上。 政府主動(dòng)降低公共服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻， 構(gòu)筑起多元化的公共服務(wù)項(xiàng)目投入 機(jī)制，使公共服務(wù)領(lǐng)域在橫向上不斷擴(kuò)展并在此基礎(chǔ)上向縱深發(fā)展， 有助于形成 較為完善的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。 以社會(huì)的力量介入公共服務(wù)領(lǐng)域， 既是對(duì)政府職能的 承接和轉(zhuǎn)移，也是公共管理領(lǐng)域?qū)?“小政府、大社會(huì) ”的呼喚。私立醫(yī)院高起點(diǎn)的 規(guī)劃建設(shè)和高規(guī)格的醫(yī)療服務(wù)， 私立高中近年來(lái)教學(xué)質(zhì)量的提高和社會(huì)影響的擴(kuò) 大，匯聚了城市人氣， 集聚起大批人才。 一些私立醫(yī)院運(yùn)行以來(lái)先后引進(jìn)了一批 碩、博士生； 私立高中的舉辦也從外省引進(jìn)了大批本科生， 這對(duì)提升城

4、市的知名 度進(jìn)而打造城市品牌具有重要作用。 提高城市品位的根本宗旨是服務(wù)民眾， 公共 服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，有效地緩解了公共服務(wù)供給與市場(chǎng)需求的矛盾。3. 節(jié)約行政資源與激發(fā)民間活力相結(jié)合。隨著社會(huì)事業(yè)的地位凸現(xiàn)，柯橋城市空 間的不斷拉大， 必然使公共服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓展， 公共服務(wù)項(xiàng)目分工的細(xì)化。 在 這種背景下， 政府有限的財(cái)政資金既要加大投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 又要不斷充 實(shí)到公共服務(wù)領(lǐng)域， 從而使政府資金的支配與使用壓力加重。 因此，剝離政府的 部分公共服務(wù)職能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量辦大事、辦難事。 與此同時(shí)， 一些公共服務(wù)項(xiàng)目采取市場(chǎng)化的手段， 對(duì)化解不良資產(chǎn)， 卸下

5、財(cái)政包 袱也確實(shí)起到了相當(dāng)重要的作用。 從歷史的角度來(lái)分析， 民營(yíng)企業(yè)介入公共服務(wù) 領(lǐng)域，確實(shí)是承擔(dān)了政府想辦而又無(wú)力興辦的某些項(xiàng)目， 為推動(dòng)縣城的發(fā)展作出 了貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)又藏富于民的紹興縣， 實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、 社會(huì)化有其 現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)， 特別是一大批規(guī)模以上企業(yè)， 通過(guò)多年的市場(chǎng)拼搏和成功的企 業(yè)運(yùn)作，已積累了相當(dāng)雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力， 從而為企業(yè)實(shí)現(xiàn)多元化拓展及參與公共 項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了重要條件。4. 轉(zhuǎn)變政府職能與擴(kuò)大民主參與相結(jié)合。公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化，能達(dá)到政府 職能卸載和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的目的。 市場(chǎng)化取向的改革， 厘定了政府與市場(chǎng)的職能關(guān)系： 政府的職能主要在于 “掌舵 ”，而“劃

6、漿”的職能則更多地由市場(chǎng)來(lái)完成。公共服務(wù) 采取民營(yíng)化等形式， 實(shí)現(xiàn)部分政府職能向市場(chǎng)和社會(huì)的轉(zhuǎn)移， 能有效地調(diào)整和優(yōu) 化部門職能，有助于建設(shè) “廉價(jià)政府 ”。一般而言，凡是可以由私營(yíng)部門和非政府 組織來(lái)完成且可以比政府完成得更好的職能，就不應(yīng)保留在政府公共服務(wù)部門， 這樣做有助于實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)， 管養(yǎng)分離， 從而達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的。 公共服務(wù)的 市場(chǎng)化還能擴(kuò)大公民的民主參與， 促進(jìn)民主程度的提高。 政府通過(guò)在公共服務(wù)領(lǐng) 域引入市場(chǎng)、社會(huì)力量，實(shí)行多元化服務(wù)供給，實(shí)際上是政府向社會(huì)的 “權(quán)力返 還”和民眾對(duì)行政的參與過(guò)程，這一過(guò)程的本質(zhì)是社會(huì)民主過(guò)程的發(fā)展。政府與 其他市場(chǎng)主體在公共服務(wù)市場(chǎng)化、

7、社會(huì)化的過(guò)程中，充滿著復(fù)雜的利益博弈關(guān)系， 這有助于政府在未來(lái)的決策中做到更加科學(xué)有效。5. 轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念與提高應(yīng)對(duì)能力相結(jié)合。從更深層面上看，公共服務(wù)的市場(chǎng)化、 社會(huì)化是一場(chǎng)觀念層面的革命， 它促使人們逐漸擺脫僅從政府自身來(lái)拓展公共服 務(wù)資源的思維定勢(shì)， 逐步確立起社會(huì)良性互動(dòng)運(yùn)行的觀念， 辯證認(rèn)識(shí)現(xiàn)代社會(huì)的 三大支柱 （政府、企業(yè)及社會(huì)組織 ）的功能和作用， 真正使政府做到 “有所為而有所 不為 ”，促使政府從以權(quán)力中心向規(guī)則中心的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限 政府轉(zhuǎn)變， 從暗箱行政向透明行政轉(zhuǎn)變。 公共服務(wù)市場(chǎng)化、 社會(huì)化的過(guò)程是一個(gè) 充滿矛盾的過(guò)程， 尤其是在其發(fā)展的初期， 由于政府

8、本身在公共服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作 的經(jīng)驗(yàn)和體制監(jiān)督方面的欠缺， 容易造成大量?jī)?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源的閑置乃至浪 費(fèi)。這深度拷問(wèn)著政府駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力， 從而促使其提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能 力。（二）公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化存在的主要問(wèn)題在肯定公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的正面效應(yīng)的同時(shí)，也應(yīng)如實(shí)尋找其負(fù)面因素。 市場(chǎng)化不是萬(wàn)能的， 其間出現(xiàn)的政府與投資商之間復(fù)雜的利益博弈， 良好愿望與 客觀效果的現(xiàn)實(shí)反差，使人領(lǐng)悟到公共服務(wù)市場(chǎng)化之路的艱難與曲折。1. 公共責(zé)任的嚴(yán)重缺失。在公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府和投資者對(duì)公共產(chǎn)品上 的價(jià)值目標(biāo)的追求是不盡一致的。 作為政府部門不僅要求其有效率， 而且更注重 社會(huì)責(zé)任； 而私營(yíng)

9、部門可能在計(jì)較投入產(chǎn)出率下， 忽略社會(huì)責(zé)任及公共利益。 這 始終是一個(gè)難以兩全的矛盾。這樣，在運(yùn)作過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn) “掠奪性 ”經(jīng)營(yíng)和欺詐 問(wèn)題。在實(shí)際運(yùn)作中，一些投資者通過(guò)變更合同、欺詐等手段，造成了工程款拖 欠、銀行追討貸款、法院查封土地、群眾上訪等問(wèn)題，這是經(jīng)營(yíng)者公共責(zé)任的嚴(yán) 重缺失。 在一些私立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)中， 由于投資者追求利潤(rùn)最大化的內(nèi)在沖動(dòng)， 在 安插親戚掌管財(cái)、 物大權(quán)的同時(shí)， 隨意不履行自己的承諾， 又直接干預(yù)日常教學(xué) 管理工作，引發(fā)學(xué)校內(nèi)部管理的混亂。因此，公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化實(shí)踐中的 “道德風(fēng)險(xiǎn) ”的化解，從根本上說(shuō)是不能寄希望于投資者的良心發(fā)現(xiàn)，而行政監(jiān)管 的失范和制度約

10、束的脫離，使道德風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)加大。2. 社會(huì)資源閑置、虧損嚴(yán)重。從私營(yíng)投入公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作情況來(lái)看，公 共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作業(yè)績(jī)令人堪憂。 一些私立醫(yī)院存在著設(shè)備閑置、 經(jīng)營(yíng)虧損的情況 同時(shí)，由于業(yè)務(wù)不足，引進(jìn)的高檔次人才大量閑置，影響了人才隊(duì)伍的穩(wěn)定。而 與此形成反差的是一些公立醫(yī)院服務(wù)處于飽和狀態(tài)。 一些私立學(xué)校由于自身辦學(xué) 定位及內(nèi)部管理問(wèn)題， 也出現(xiàn)連年虧損甚至停止辦學(xué)。 造成上述項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)處于困 境及虧損有其自身原因， 但從客觀上講， 在政府公共服務(wù)資源處于強(qiáng)勢(shì)地位的發(fā) 達(dá)縣域，尤其是象教育、醫(yī)療這樣的領(lǐng)域，私人承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目，生存的空間 本來(lái)已經(jīng)不大。 在現(xiàn)存體制和行政偏好下， 政府

11、直接經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)項(xiàng)目的強(qiáng)力扶 持也在情理之中。3. 公共服務(wù)市場(chǎng)化思路狹窄、形式單一。在推出公共服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化、社會(huì)化過(guò) 程中，基本上是采取民營(yíng)化這一形式， 相當(dāng)程度上是屬于土地 “一賣了之 ”的做法。 因此，在產(chǎn)權(quán)上割斷了與政府的聯(lián)系， 從客觀上削弱了政府介入這些服務(wù)項(xiàng)目的 深度和力度。 這顯然是屬于外部松散型的政府與市場(chǎng)結(jié)合模式。 這種做法， 看似比較徹底的公共服務(wù)的市場(chǎng)化， 卻反映了我們對(duì)市場(chǎng)化認(rèn)識(shí)的不成熟。 在推出項(xiàng) 目的具體操作上也沒(méi)有做到循序漸進(jìn)， 從而造成一些公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)虧損和資 源閑置。僅僅采用民營(yíng)化這一模式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也造成了政府優(yōu)質(zhì)資源（包括土地）的流失，一定程度上影響

12、了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)控和城市整體的規(guī)劃；同時(shí)， 由于私營(yíng)部門公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的虧損，勢(shì)必又會(huì)對(duì)政府提出利益補(bǔ)償?shù)囊螅?從而使政府的良好初衷化為泡影。 其實(shí)，公共服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化， 不僅可采取民營(yíng) 方式，還可以采取政府項(xiàng)目合同外包及政府與民間合作等模式。4. 引進(jìn)項(xiàng)目監(jiān)管不力，規(guī)劃執(zhí)行缺乏剛性。公共服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化中出現(xiàn)的問(wèn)題常 常與政府對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管與規(guī)劃的執(zhí)行有關(guān)。 在引進(jìn)該項(xiàng)目時(shí)， 政府管理沒(méi)有步步跟 進(jìn)，沒(méi)有嚴(yán)格按合同實(shí)施， 輕易地允許一些投資商調(diào)整規(guī)劃， 關(guān)鍵環(huán)節(jié)上政府職 能的缺位， 常常成為誘發(fā)錢權(quán)交易的溫床。 同時(shí)，這些項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題也 與城建、金融、 工商部門等沒(méi)有全方位的監(jiān)管有

13、關(guān)， 從而使資金抽逃和違規(guī)運(yùn)作 有機(jī)可乘。 從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和投資者的職業(yè)操守來(lái)看， 要使其自覺(jué)自愿地 承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)責(zé)任， 似乎為時(shí)還早， 這也是公共服務(wù)項(xiàng)目的投資者總 是要以“房產(chǎn)捆綁 ”等形式，向政府提出利益回報(bào)的原因。5. 政府后續(xù)管理缺乏，內(nèi)部機(jī)制不全。在公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程中，政府只注重 公共服務(wù)市場(chǎng)化的前期管理，包括規(guī)劃、建設(shè)等，而對(duì)其建成后的實(shí)際運(yùn)作，往 往缺乏后續(xù)管理制度和措施， 常常是在出現(xiàn)問(wèn)題或投資者提出要求后， 以政策性 的文件代替規(guī)范化的管理， 從而不能有效地建立起政府和投資者之間經(jīng)常性的對(duì) 話和協(xié)商機(jī)制， 造成政府和私營(yíng)部門信息不暢與不對(duì)稱。 事實(shí)上， 在市場(chǎng)化過(guò)程 中，政府是不能與之完全脫離的， 政府仍然負(fù)有績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的責(zé)任。 公共服 務(wù)領(lǐng)域在運(yùn)作中出現(xiàn)