關于支付體系監(jiān)督管理的調(diào)研報告

1、關于支付體系監(jiān)督管理的調(diào)研報告支付系統(tǒng)作為經(jīng)濟金融體系的重要基礎設施，是維系金融機構、 金融業(yè)務、 金融市場之間的紐帶， 其安全穩(wěn)定運行及運行效率直接關 系到社會經(jīng)濟生活中存款貨幣和金融工具轉(zhuǎn)賬的順利進行， 關系到社 會公眾對于貨幣及貨幣轉(zhuǎn)移機制的信心， 影響一國的金融體系安全和 社會穩(wěn)定。 中央銀行作為一國貨幣的發(fā)行者、 支付系統(tǒng)建設的組織者 以及貨幣政策的制定實施者， 其天然職能決定了中央銀行必須高度關 注支付系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行， 通過不斷推進提高系統(tǒng)的安全性和系統(tǒng)效 率，促進社會資金的順利流通轉(zhuǎn)移、加強貨幣政策實施的效果，維護 金融體系的安全穩(wěn)定。一、關于中央銀行對支付系統(tǒng)監(jiān)督管理的國際經(jīng)

2、驗 各國中央銀行對支付系統(tǒng)安全和效率的重視由來已久。 特別是近 年來，隨著支付系統(tǒng)復雜程度、集中程度的不斷提高，支付交易量也 迅速增長， 中央銀行對支付系統(tǒng)實施有效監(jiān)管的重要性日益顯著。 從 國際范圍來看， 各國中央銀行均認為有必要對公共部門及私營部門運 營的支付系統(tǒng)進行監(jiān)控， 并在適當?shù)臅r候建立和實施相關標準。 目前， 各國中央銀行對支付體系的監(jiān)督還未形成公認的定義， 十國集團中央 銀行支付結(jié)算體系委員會（ CPSS ）在中央銀行對支付結(jié)算系統(tǒng)的 監(jiān)督中的有關描述對于理解監(jiān)督的內(nèi)涵具有指導性意義，即“對支 付結(jié)算系統(tǒng)進行監(jiān)督是中央銀行的一項職能， 其目的是通過對正在運 行的和計劃建設的支付結(jié)

3、算系統(tǒng)進行監(jiān)控， 按照安全與效率目標對這 些系統(tǒng)進行評估，并在必要時引導系統(tǒng)改造，來提高支付結(jié)算系統(tǒng)的 安全性與效率性”。（一）監(jiān)督的目標雖然各國在監(jiān)督的定義和表述方面有所差異， 但中央銀行對于支 付系統(tǒng)的監(jiān)督均以支付系統(tǒng)的安全和效率為主要目標， 安全與效率孰 為先又取決于一國系統(tǒng)中存在的薄弱環(huán)節(jié)以及被監(jiān)督系統(tǒng)與監(jiān)督目 標之間的關聯(lián)程度。（二）監(jiān)管原則 透明度。中央銀行必須公布它們的監(jiān)督政策， 以便支付系統(tǒng)的 運行者了解并遵守生效的政策要求和標準， 還可向公眾表明其監(jiān)督方 法一致性的合適程度。 國際標準。在任何可能的條件下，中央銀行都應采取國際公認 的支付結(jié)算系統(tǒng)標準，來自多國中央銀行工作經(jīng)驗

4、的總結(jié)， 可以強化 中央銀行對支付結(jié)算系統(tǒng)監(jiān)督工作的效果。 有效的權力及能力。中央銀行應具有有效履行其監(jiān)督職責的權 利和能力，應努力確保獲得信息的權利并能促使系統(tǒng)進行變革的權利 與其監(jiān)管職責相一致；同時應具備進行有效監(jiān)管的各類資源。 一致性。監(jiān)管標準應始終如一致地應用于類似的支付結(jié)算系統(tǒng)，包括中央銀行負責運行的系統(tǒng)。在中央銀行自己運行支付結(jié)算系 統(tǒng)的情況下，中央銀行通過公開發(fā)布其自有系統(tǒng)的監(jiān)督政策，并運用相同的政策要求和標準。在組織上將中央銀行的監(jiān)督職能和運營職能區(qū)分開來，有助于確保其政策要求和標準運用的一致性。 與其它管理部門的合作。為提高支付結(jié)算系統(tǒng)的安全與效率， 中央銀行應與其它相關的中

5、央銀行和管理部門合作。 在必要的情況下 實施合作監(jiān)管， 可以盡可能減少系統(tǒng)監(jiān)管中存在的重復性工作， 提高 監(jiān)督效率，避免單獨監(jiān)管時政策實施上的差異及監(jiān)管空白的出現(xiàn)。（三）監(jiān)督的范圍 監(jiān)督的范圍是指被中央銀行依據(jù)某種形式的標準及政策進行監(jiān) 督的支付系統(tǒng)。 監(jiān)督范圍的確定與中央銀行意欲達到的公共政策目標 緊密相關， 在多數(shù)情況下由法律確定或受法律影響而定。 各國中央銀 行出于安全與效率目標的權衡以及本國支付結(jié)算現(xiàn)狀的不同， 在監(jiān)督 范圍的界定方面也存在差異。在 CPSS 成員中，多數(shù)國家（地區(qū)）的中央銀行確定其監(jiān)督范 圍內(nèi)的系統(tǒng)包括支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)和中央對手，例如加拿大、 香港、新加坡、荷蘭

6、、瑞士、法國和意大利。其他國家中央銀行也按 不同標準確定了各自監(jiān)督的范疇。 例如美聯(lián)儲把監(jiān)督重點放在日處理 金額 50 億美元以上的系統(tǒng)，其中包括一些零售系統(tǒng)；而瑞典只有幾 個支付系統(tǒng)，這些系統(tǒng)重要程度很高， 均屬于其中央銀行的監(jiān)督范疇。由于各國政府機構對證券結(jié)算系統(tǒng)管理的職權不一， 關于對證券 結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)督管理還依賴于本國的法律和制度框架。 一般需要證券 監(jiān)管部門、中央銀行進行通力合作， 有時還需要銀行業(yè)監(jiān)督管理部門 參與。大部分中央銀行能夠就監(jiān)管范圍包括支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手達成共識。 部分中央銀行基于支付工具是支付體系最基本組 成部分的考慮，將支付工具也納入監(jiān)管范圍。最近，對

7、大型代理銀行 保管機構以及第三方服務提供商的監(jiān)督成為某些中央銀行新的監(jiān)督 領域。（四）監(jiān)督活動中央銀行無論如何界定自己的監(jiān)督范圍， 其監(jiān)督一般活動按照監(jiān) 測、評估、引導改革三個階段展開。1、監(jiān)測 為了實現(xiàn)有效監(jiān)督，中央銀行必須對監(jiān)管對象進行充分詳盡了 解，最大程度地充分獲取有關信息。需要獲取的信息主要包括： 有關系統(tǒng)設計和性能的信息 公開發(fā)布的相關制度規(guī)章、工作流程、操作細則 發(fā)布的系統(tǒng)業(yè)務活動報告及業(yè)務量數(shù)據(jù) 依據(jù)中央銀行監(jiān)督標準作出的自評估報告及內(nèi)部審計報告 與系統(tǒng)運行方及參與者座談和征詢問卷調(diào)查合規(guī)檢查 其他渠道獲取信息在 CPSS 成員國中，大多數(shù)國家中央銀行依法擁有規(guī)定的權力， 要求

8、接受他們監(jiān)督的系統(tǒng)提供相應的信息，并接受現(xiàn)場檢查。2、評估通過監(jiān)測獲得的信息將用來評價估算這些系統(tǒng)是否達到了相關 政策要求及標準，中央銀行將設計評估體系，設置評估指標，運用科 學的評估手段，對系統(tǒng)是否滿足了相關政策要求以及是否達到了有關 標準作出準確的評價。3、引導改革 中央銀行在對已收集的被監(jiān)督支付系統(tǒng)所有信息進行分析和評 估之后 ,如果認為該系統(tǒng)完全符合相關政策要求和標準 ,則不需要采取 新的措施 ;如果評估結(jié)果認定該系統(tǒng)并沒有滿足應達到的政策要求和 標準 ,則中央銀行有必要推動被監(jiān)管系統(tǒng)采取相應措施進行變革 ,就現(xiàn) 存問題進行修正 ,以達到監(jiān)管標準。具體手段如下： 道義勸告。 中央銀行利

9、用其聲望與地位， 對被監(jiān)督系統(tǒng)運行機 構和參與者發(fā)出通告指示或與其進行面談討論，勸告其遵守監(jiān)管標 準，自動采取改進措施。 公開聲明。中央銀行公開發(fā)布中央銀行監(jiān)管目標及具體政策要 求和標準， 將有效激勵被監(jiān)管系統(tǒng)的自我約束和評估， 提高監(jiān)督政策 的透明度。 自愿協(xié)議與合同。 自愿協(xié)議與合同的形式包括為得到中央銀行 提供的結(jié)算服務而簽署的專用諒解備忘錄、結(jié)算賬戶協(xié)議和服務合 同。中央銀行通過簽署協(xié)議與合同， 可以要求被監(jiān)管系統(tǒng)必須達到監(jiān) 管要求和標準，提高中央銀行引導變革的能力。 參與系統(tǒng)。 中央銀行以系統(tǒng)共有者身份或通過協(xié)議參與系統(tǒng)管 理時，可以對系統(tǒng)產(chǎn)生影響，實施相應的監(jiān)管標準。 與其它監(jiān)管部

10、門合作。 為引導系統(tǒng)進行改革， 中央銀行在某些情況下需要與銀行和其他金融機構的監(jiān)管部門開展合作監(jiān)管， 這些金 融機構一般是系統(tǒng)的所有者、參與者和用戶。 強制執(zhí)行和制裁。 如系統(tǒng)不服從中央銀行的決定， 中央銀行可 將其送上法庭。（五）監(jiān)督標準 中央銀行通常將其監(jiān)督目標表述為支付系統(tǒng)必須滿足的標準。 在 標準適用方面，應盡可能采用國際標準。這些標準包括 CPSS重要 支付系統(tǒng)核心原則、CPSS-IOSCO的證券結(jié)算系統(tǒng)建議和中 央對手建議。重要支付系統(tǒng)核心原則 提出了支付系統(tǒng)為避免信用 風險、流動性風險、法律風險、運行風險及系統(tǒng)性風險在系統(tǒng)設計、 管理方面應遵循的十項原則， 同時也是中央銀行對支付

11、系統(tǒng)進行監(jiān)管 應采用的核心的基準原則。 證券結(jié)算系統(tǒng)建議 則從防范法律風險、 結(jié)算前風險、結(jié)算風險、運營風險、托管風險的機制設計及其它事項 方面確立了對證券結(jié)算系統(tǒng)監(jiān)管的 17 項原則。中央對手建議的 15 項原則，分別從法律風險、參與者要求、信用風險的衡量管理、 保證金要求、財務資源、違約程序、托管和投資風險、運營風險、貨 幣結(jié)算、實物交割、連結(jié)風險、效率、治理安排、透明度、監(jiān)督和管 理界定了對中央對手的監(jiān)管原則。在沒有國際標準的領域，中央銀行有時會自行制定一些政策要 求。例如歐央行建立了自己的電子貨幣標準， 還有一些國家對支付系 統(tǒng)的業(yè)務連續(xù)性計劃建立了標準。2012 年 4 月，國際清算

12、銀行支付結(jié)算體系委員會發(fā)布了金融 市場基礎設施原則（PFMI）。PFMI是在金融危機后各國中央銀行普 遍關注金融體系穩(wěn)健性大背景下推出的更為嚴格的支付體系監(jiān)管標 準。PFMI包括24個原則，適用重要支付系統(tǒng)、中央證券存管機構、 證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手和交易存儲機構。世行和 IMF 推出的金融 機構評估項目（FSAP ）將使用新標準對系統(tǒng)性重要金融部門開展評 估。三、我國支付體系監(jiān)督管理現(xiàn)狀（一）主要成果近幾年，我國在推進支付體系建設發(fā)展的同時積極開展監(jiān)督 管理并取得階段性成果。一是明確了監(jiān)督管理目標和范圍。 中國 人民銀行在推進我國支付體系建設的進程中， 確立了安全和高效并重 的監(jiān)管目標， 堅

13、持在確保支付體系安全穩(wěn)定運行的同時， 提高支付體 系運行的效率。 根據(jù)監(jiān)管目標， 監(jiān)督管理范圍應當包括支付系統(tǒng)等基 礎設施的穩(wěn)定運行、 非現(xiàn)金支付工具的安全使用、 支付服務市場和支 付服務組織的規(guī)范運作。二 是建立了監(jiān)督管理的法律基礎。支付 體系監(jiān)督管理的法律基礎日趨完善， 初步形成了以 中國人民銀 行法、票據(jù)法等法律為基礎， 票據(jù)管理辦法 、支付結(jié)算 辦法、人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法 、非金融機構支付服務 管理辦法以及支付清算系統(tǒng)業(yè)務管理辦法等為支撐的支付體系 法規(guī)制度體系。 三是確立了監(jiān)督管理體制框架。 支付體系建設發(fā) 展過程中，中國人民銀行及其分支機構一直積極履行支付體系監(jiān)督管理職責，

14、是實施支付體系監(jiān)督管理的主要力量。 隨著中國支 付清算協(xié)會成立， “政府監(jiān)管、行業(yè)自律、公司治理、自我約束” 的監(jiān)督管理體制機制更加清晰完整。 四是形成了監(jiān)督管理的工作 機制。定期發(fā)布支付體系季報、年報以及中國支付體系發(fā)展報 告，公開披露支付體系運行情況及監(jiān)管政策信息，促進了支付 體系政策的貫徹落實。根據(jù)世界銀行和國際貨幣基金組織“金融 部門評估規(guī)劃 (FSAP) ”有關金融基礎設施的評估要求，人民銀行 采用重要支付系統(tǒng)核心原則 ，積極開展支付體系自評估工作， 推動支付系統(tǒng)不斷完善。 組織開展支付結(jié)算執(zhí)法檢查， 規(guī)范支付 結(jié)算業(yè)務行為， 排查業(yè)務風險， 督促支付體系法規(guī)制度貫徹落實。 總體來看

15、， 中國人民銀行依法調(diào)整定位，更新監(jiān)管理念，明確監(jiān)管 目標，創(chuàng)新監(jiān)管手段，健全工作機制，支付體系監(jiān)督管理體制基本確 立。(二) 存在的問題1. 監(jiān)督管理法規(guī)制度有待完善。 在立法形式方面，目前的法 規(guī)制度普遍存在立法層級偏低、 內(nèi)容分散等問題， 亟待梳理整合。 在法規(guī)內(nèi)容方面， 現(xiàn)有支付體系法規(guī)制度主要規(guī)范支付工具和支 付系統(tǒng)相關業(yè)務行為， 并集中體現(xiàn)為業(yè)務流程、 業(yè)務操作等內(nèi)容 的具體規(guī)定，而關于新型支付業(yè)務、確定結(jié)算最終性、指定重要 支付系統(tǒng)等可能引發(fā)各類風險的關鍵問題尚未進行明確法律界 定。世界銀行和國際貨幣基金組織對我國的 FSAP 評估報告中已 經(jīng)明確指出我國支付體系法律基礎不完善。

16、 此外， 關于強化中央 銀行支付體系監(jiān)督管理職責的法律制度存在缺失， 現(xiàn)有法律法規(guī) 關于監(jiān)管職責的界定比較籠統(tǒng)， 并沒有對監(jiān)管范疇、 監(jiān)管程序和監(jiān)管 要求進行詳細規(guī)定， 實際工作中監(jiān)管主體交叉或重復監(jiān)管的問題也比 較突出， 導致中央銀行實際履行的支付體系監(jiān)管職責與法律賦予 的監(jiān)管權力嚴重不對等，不利于中央銀行主動、準確、全面地履 行職能。2. 監(jiān)督管理工作重點有待明確。 盡管我國已將支付系統(tǒng)等基 礎設施、 非現(xiàn)金支付工具、 支付服務市場和支付服務組織等四個 重要方面納入中央銀行監(jiān)管范圍， 但目前僅對銀行結(jié)算賬戶、 部 分非現(xiàn)金支付工具和人民銀行運行管理的支付系統(tǒng)等幾個方面 實施了相對有效的監(jiān)管

17、， 而對新興支付工具、 支付機構特別是其 他可能影響金融體系穩(wěn)定的支付系統(tǒng)的監(jiān)管還未付諸實施。 面對 多項監(jiān)管任務， 如何有重點、 高效率組織實施監(jiān)管范圍內(nèi)的各項 監(jiān)管活動是當前亟待解決的問題。3. 監(jiān)督管理方式有待改進。 總的來看，現(xiàn)場檢查方法有待優(yōu) 化，非現(xiàn)場監(jiān)管方式運用不足， 現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管的結(jié)合互 動欠缺?，F(xiàn)場檢查方面， 一是檢查實施仍然停留在一事一查階段， 制度化常規(guī)化工作機制亟待建立； 二是檢查前對有關支付體系和 風險事件數(shù)據(jù)信息的分析、 篩選和運用不夠， 檢查中對業(yè)務合規(guī) 性與合理性的把握和判斷不夠靈活，缺乏系統(tǒng)科學的檢查方法； 三是檢查主要以國內(nèi)法規(guī)制度為依據(jù)， 對國際監(jiān)

18、管原則和標準的 運用不夠。 非現(xiàn)場監(jiān)管方面， 一是有關支付工具和支付服務主體 的非現(xiàn)場監(jiān)管主要依靠案件報送產(chǎn)生線索并通過事后調(diào)查研究 的方式實現(xiàn)， 非現(xiàn)場監(jiān)管信息化建設滯后， 非現(xiàn)場監(jiān)管的事前控 制功能缺失。二是以市場為導向（如收費政策）的非現(xiàn)場監(jiān)管手 段運用不夠。4. 監(jiān)管工作機制有待優(yōu)化。 目前的支付體系監(jiān)督管理主要由 人民銀行分支機構具體實施，人員不足、資源緊張的情況突出。 與此同時，人民銀行和其他金融監(jiān)管部門合作監(jiān)管的工作格局尚 未形成。 隨著支付清算協(xié)會成立、 銀行機構協(xié)助監(jiān)管支付機構備 付金工作思路的確定以及跨部門合作監(jiān)管工作機制的完善， 行業(yè) 自律組織、銀行機構以及其他金融監(jiān)管部

19、門也將成為支付體系監(jiān) 督管理的重要力量， 各方面監(jiān)管資源需要有效整合配置， 監(jiān)管職 責邊界需要盡快確定，監(jiān)管合作機制亟待建立和完善。四、強化監(jiān)督管理的主要措施 按照法規(guī)制度與監(jiān)督管理并重的工作思路， 以監(jiān)管型服務向 服務型監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉较颍?通過完善監(jiān)督管理制度， 確定監(jiān)督管理 重點，提升監(jiān)管工作效率， 建立健全有利于規(guī)范管理和風險防范、 促進市場競爭和金融創(chuàng)新、 維護消費者合法權益的支付清算結(jié)算 法律法規(guī)與監(jiān)督管理體系。（一）完善支付體系監(jiān)管的法律基礎 支付體系監(jiān)管法規(guī)制度是中央銀行履行監(jiān)管職責的法律基礎。 目 前來看，實現(xiàn)途徑有兩種方式： 一是通過正在制定和計劃修訂的法規(guī) 制度明確中央銀行監(jiān)

20、管要求、 監(jiān)管職責和監(jiān)管權力權力。 人民銀行正 在制定的銀行卡條例作為規(guī)范銀行卡業(yè)務活動的法規(guī)，可以賦予 中央銀行監(jiān)管銀行卡清算市場職責；正在制定的支付機構客戶備付 金存管暫行辦法、支付機構預付卡業(yè)務管理辦法和支付機構互 聯(lián)網(wǎng)業(yè)務管理辦法在規(guī)范支付機構業(yè)務行為的同時，應明確和細化 中央銀行具體監(jiān)管職責和權力；擬制定出臺的支付系統(tǒng)監(jiān)管條例 應重點解決零點法則、結(jié)算最終性以及中央銀行指定支付系統(tǒng)并納入 監(jiān)管的權力；計劃修訂的票據(jù)法、票據(jù)實施管理辦法和支付 結(jié)算辦法可以根據(jù)業(yè)務發(fā)展和監(jiān)管工作目標， 對不適用的業(yè)務制度 和中央銀行履行監(jiān)管職責的內(nèi)容進行調(diào)整。 二是通過修訂中國人民 銀行法確認中央銀行對

21、支付體系的監(jiān)督管理職責。目前，人民銀行 已經(jīng)啟動修訂中國人民銀行法，強化支付體系監(jiān)管職責是此次修 訂的重要內(nèi)容。人民銀行將根據(jù)多年支付體系履職實踐， 結(jié)合中央銀 行強化支付體系監(jiān)管確保金融穩(wěn)定的發(fā)展趨勢，重新確立中央銀行在 支付體系發(fā)展中的核心地位，明確統(tǒng)籌支付體系發(fā)展、實施支付體系 監(jiān)管的監(jiān)管職責，賦予實現(xiàn)監(jiān)管職責所必須的監(jiān)管手段。（二）明確支付體系監(jiān)督管理的重點。由于監(jiān)管對象與監(jiān)管目標關聯(lián)程度不一， 各國中央銀行監(jiān)督管理范圍不盡一致，但將重 要支付系統(tǒng)納入監(jiān)管范圍并作為監(jiān)管重點已形成普遍共識。 金融危機 后，世界主要經(jīng)濟體對金融體系實施了更加嚴格的監(jiān)管， 并特別注重 加強支付體系監(jiān)管在防范系統(tǒng)性金融風險方面的重要作用。當前，我國支付體系發(fā)展處于基礎