公共基礎設施收費權的法律定性

1、公共基礎設施收費權的法律定性         08-03-24 13:31:00     編輯：studa0714【內容提要】資金瓶頸成為我國公共基礎設施產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素。在相關的投融資體制改革中，收費權擔保融資交易方興未艾，有望成為點石成金、為相關經(jīng)營企業(yè)輸金的“煉金術”。為保護投資人的合法權益，促進該產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展，有必要厘清收費權的法律性質。依據(jù)有限與零散的相關政令與規(guī)范，基于收費權的客觀屬性與政策因素的考量，宜視具體情況，將其分別定性為用益物權或者未來債權?！菊?要

2、 題】觀點辨析【關 鍵 詞】公共基礎設施/收費權/權利質權【正 文】一、背景與對象的界定(一)背景的界定公共基礎設施是指那些為社會生產(chǎn)和人民生活提供的，能夠直接或者間接提高產(chǎn)出水平或者生產(chǎn)效率的經(jīng)濟項目。世界銀行1994年世界發(fā)展報告把公共基礎設施分為兩大類：一類是經(jīng)濟公共基礎設施，即永久性的工程構筑、設備、設施和它們所提供的為居民所用和用于經(jīng)濟生產(chǎn)的服務，包括電力、管道煤氣、電信、供水、環(huán)境衛(wèi)生設施、排污系統(tǒng)、固體垃圾的收集與處理系統(tǒng)等公用事業(yè)，大壩、灌渠、道路等公共工程，以及鐵路、城市交通、水運、海港、機場等其他交通部門；一類是社會公共基礎設施，通常包括文教、醫(yī)療保健設施等。 本文的討論限

3、于經(jīng)濟公共基礎設施。公共基礎設施作為國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，改革開放以來一直是我國經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中的重中之重。 公共基礎設施的公共品(public goods)性質，以及突出的公益性、非排他性、使用邊際成本低、投資規(guī)模大與使用壽命長等特征，決定了政府應在投資建設中發(fā)揮不可替代的主導作用。這一主導作用在傳統(tǒng)體制下的表現(xiàn)形式是，政府一力擔綱投資者、建設者與運營管理者。隨著我國經(jīng)濟社會體制轉型與市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，這一體制在對公共基礎設施的強勁需求面前越發(fā)顯得“捉襟見肘、入不敷出”。新形勢下逐漸明朗的公共基礎設施投融資體制改革目標應當是“政府引導、社會參與、市場運作”的新模式。 所謂“社會參與、市場

4、運作”，首要目標就是要解決資金瓶頸，而要鼓勵社會資金的不斷涌入，離不開保障投資者合法權益的制度安排。BOT是近年來從國外引入的該領域的一種成熟運作模式，基本框架是指在公共基礎設施的經(jīng)營環(huán)節(jié)引入市場機制，通過行政特許賦予項目法人對公共基礎設施在一定期限內的經(jīng)營權，即收費權。公共基礎設施的建設實行項目法人制，其經(jīng)營范圍具有特定性。這固然有效控制了政府與國有企業(yè)的風險，但是由于項目法人的資本金十分有限，再加上商業(yè)銀行“凡貸必?！钡闹贫燃s束以及在獲取政府或者第三人保證上可能面臨的困難，使得建設、經(jīng)營企業(yè)除了所投資的基礎設施項目，別無其他財產(chǎn)可用作擔保以獲取融資，收費權幾乎成為獲取資金唯一可用的擔保品。

5、因而在此模式下方興未艾的，正是將上述公共基礎設施收費權轉讓或者設定擔保，以取得社會資金或者銀行信貸資金的交易模式。本文主要考察收費權擔保模式下的收費權法律定性。(二)對象的界定收費，無論在普通民生，還是法律語境中，都是人們耳熟能詳?shù)恼Z詞。收費既有政府、事業(yè)單位等公共部門因提供特定公共服務，按照非盈利原則向服務對象收取的行政性與事業(yè)性收費， 也有一般的民商事主體之間因普通的商品或者服務等交易關系而發(fā)生的“收取價金”。本文所指主要是在公共基礎設施的運營過程中，圍繞經(jīng)營者依法向使用者收取費用而發(fā)生的法律關系。在此基礎上，本文對收費權作兩項界定，一是應區(qū)分兩種層面上的收費權關系，二是應區(qū)分“公營”或者

6、“私營”主體的收費權。所謂收費權關系的兩種層面，一是收費權人，即公共基礎設施的經(jīng)營管理者，與所有權人，即國家之間的權利義務關系；二是收費權人與此類設施的使用者之間的權利義務關系。在第二種層面的收費權關系中，不論是對基礎設施直接使用者收費，如道路通行費，還是對通過基礎設施提供的服務或者產(chǎn)品的購買者收費，如電話費、電費、水費、取暖費、污水處理費等，“收費權”人與繳費人之間的關系均為債權，理論上不應有疑。一些討論對此并未區(qū)別界定，平添不必要的紛擾。在未說明的情況下，本文所指為第一種層面上的收費權。收費權的主體有“公營”與“私營”之別。 比如，依公路法第60條規(guī)定，公營收費權人是指縣級以上地方人民政府

7、交通主管部門，其得依法就利用貸款或者集資建成的收費公路享有并行使收費權。在公路設施國有制的基礎上，此種公營收費權應屬于國家公路所有權的收益權能之體現(xiàn)，不成其為獨立于所有權的民事權利。私營收費權人包括兩種：一為從公營收費權主體手中有償受讓收費權的公路經(jīng)營企業(yè)；二為國內外經(jīng)濟組織直接投資建設公路的，依法經(jīng)審批在公路建成后收費的公路經(jīng)營企業(yè)。這兩種類型的私營主體與所有權人之間的收費權關系屬于平等主體之間的交易關系，有必要在私法上的權利體系中加以定性。因而本文的探討對象為私營收費權人的私權性收費權。二、政策與規(guī)范的分析目前有關公共基礎設施收費權質押的政策與規(guī)范比較零散，且呈“政令多出，法律滯后”的局面

8、。茲梳理其體系如下：(一)國家政策國務院等有關部門出臺的政策一般是針對各類公共基礎設施的總括性規(guī)定，主要有：1. 國務院關于收費公路項目貸款擔保問題的批復(國函(1999)28號)規(guī)定：“公路建設項目法人可以用收費公路的收費權質押方式向國內銀行申請抵押貸款，以省級人民政府批準的收費文件作為公路收費權的權利證書，地市級以上交通主管部門作為公路收費權質押的登記部門。質權人可以依法律和行政法規(guī)許可的方式取得公路收費權，并實現(xiàn)質押權。”該文確定了出質人(公路建設項目法人)、質權人(國內銀行)、權利證書(經(jīng)批準的收費文件)、質押登記機關(交通主管部門)以及實現(xiàn)方式等公路收費權質押制度的基本框架。惟其作為

9、對交通部、中國人民銀行所請示問題的批復，應屬內部行政行為，不對當事人發(fā)生規(guī)范效力。兩部委根據(jù)授權制訂的具體管理辦法才具有相應的規(guī)范效力。2. 國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知(國發(fā)(2000)33號)放開了收費權質押更廣闊的適用前景，指示“擴大以基礎設施項目收費權或收益權為質押發(fā)放貸款的范圍?！?. 國務院辦公廳轉發(fā)國務院西部開發(fā)辦關于西部大開發(fā)若干政策措施實施意見的通知(國辦發(fā)(2001)73號)既明確肯定了農(nóng)村電網(wǎng)收益權與公路收費權質押貸款的現(xiàn)實可行性，又指明未來可以逐步開展收費權質押貸款的供水、供熱、公交、電信等基礎設施項目類型。 (二)規(guī)章或者規(guī)范性文件1. 公路收費權質押。

10、有關公路經(jīng)營權(包括收費權)轉讓的規(guī)范已日臻完善，可見諸公路法、收費公路管理條例、公路經(jīng)營權有償轉讓管理辦法(交通部1996年第9號)等法律、行政法規(guī)與規(guī)章。交通部、中國人民銀行并沒有制訂專門規(guī)范公路收費權質押的規(guī)章或者規(guī)范性文件，中國工商銀行與中國農(nóng)業(yè)銀行在各自的公路項目貸款操作規(guī)程中均認可公路收費權質押貸款。 2. 電費收益權質押。為推動農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造，國家計委、中國人民銀行2000年發(fā)布農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造工程電費收益權質押貸款管理辦法(下稱農(nóng)網(wǎng)電費收益權質押辦法)，該規(guī)章規(guī)定了農(nóng)村電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)與地方電力企業(yè)以其電費收益權設質。3. 學生公寓收費權質押。中國人民銀行、教育部關于進一步解

11、決學生公寓等高等學校后勤服務設施建設資金問題的若干意見(銀發(fā)(2002)220號)(下稱學生公寓資金問題意見)規(guī)定了高等學校學生公寓收費權可用于設定質押。該意見第1條第6句規(guī)定：“商業(yè)銀行要積極開展學生公寓收費權質押貸款業(yè)務，應與借款人簽訂書面質押合同”，體現(xiàn)了明顯的政策屬性；但是其確定的此類交易的基本框架，比如借款人的范圍、質押收費權的審批與登記機關、高等學校應出具學生公寓最低入住率保函等，又體現(xiàn)出一定的規(guī)范屬性。據(jù)此可看出，行政主管機關對國有銀行開展此類業(yè)務，支持教育事業(yè)發(fā)展的認可與鼓勵。(11) 4. 2003年重慶市人民政府制定的重慶市基礎設施項目收費權和收益權質押辦法(下稱重慶收費權

12、質押辦法)為地方政府規(guī)章，依照該辦法可得設質的基礎設施項目十分廣泛，包括供水排水、供氣供電、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)林水利、文教體育、廣播電視、道路橋梁、隧道碼頭、公共交通、地鐵輕軌等項目(該辦法第2條第2款)。(三)司法解釋與司法政策擔保法第75條第4項權利質權的“兜底條款”明書“依法可以質押的其他權利”，而沒有放開依法可以轉讓的權利均得設質，管制意圖至為明顯。(12) 惟為回應實踐需求，最高人民法院關于適用中華人民共和國擔保法若干問題的解釋(下稱擔保法解釋)作了有限度的松綁，其第97條允許以“公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權”設定權利質權。此外，時任最高人民法院副院長的李國光先生曾指出，“鑒于不動產(chǎn)和自然資源、能源上的金錢收益權的收益比較確定，操作也切實可行，因此，為了擴大公益事業(yè)融資渠道，促進公益事業(yè)發(fā)展，保障銀行資產(chǎn)安全，人民法院應當認可農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造工程電費收益權的權利質押形式。”(13) 此雖不具規(guī)范意義，但應當可以從中尋跡司法政策上有望認可更多類型的公共