城市經(jīng)營之大岳觀（十） 新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需市場化 - 浙江省慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗-

1、 城市經(jīng)營之大岳觀(十新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需市場化浙江省慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗吳禮順、鄒順華目前國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資的一個重點領(lǐng)域是各種經(jīng)濟和技術(shù)開發(fā)區(qū)(統(tǒng)稱“新區(qū)”內(nèi)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),其建設(shè)模式大體可分為政府主導(dǎo)模式和市場化模式兩種。新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式比較政府主導(dǎo)模式與國內(nèi)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式類似,即新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,由新區(qū)管委會控制的經(jīng)濟開發(fā)總公司統(tǒng)一建設(shè),管理,建設(shè)資金的來源主要為政府財政資金和以土地開發(fā)收益抵押獲取的銀行貸款。經(jīng)濟開發(fā)總公司往往與新區(qū)管委會是“一套人馬,兩塊牌子”。市場化模式是指在新區(qū)建設(shè)中,主要依靠社會投資來建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施,而政府職能則主要體現(xiàn)在制定新區(qū)整體規(guī)劃、

2、項目運作及社會投資人的選擇和后續(xù)監(jiān)管上。常見的運作方式有BOT、PPP和“BT(或工程總承包加委托管理”等。目前政府主導(dǎo)模式仍是新區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)模式其突出特點是:在資金有保障的情況下,基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能迅速見效,百分之百地體現(xiàn)既定的新區(qū)發(fā)展政策。其缺點也同樣明顯,政府或計劃經(jīng)濟的色彩過于濃重,原體制的所有弊病完全繼承,與目前建立市場經(jīng)濟模式的大方向不吻合。市場化模式的突出優(yōu)勢有:1.解決政府建設(shè)資源不足。資源不僅僅是錢,還有技術(shù)、管理、人才、機制資源等。對此,慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會副主任勵立軍先生感受頗深。與其他新區(qū)相比,慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在資金上相對寬裕,但隨著杭州灣跨海大橋建設(shè)的提速,技術(shù)、管理和人

3、才的短缺成為困擾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大問題。為此,在抓住新區(qū)規(guī)劃這個龍頭的前提下,通過引入社會力量參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為必然選擇。因此,勵先生笑稱,搞市場化運作是“逼”出來的,但效果也是明顯的,管委會通過引入中國藍星(集團總公司以BOT方式建設(shè)新區(qū)水廠,引入高校企業(yè)復(fù)旦水務(wù)工程技術(shù)有限公司以BOT形式建設(shè)新區(qū)污水處理廠,通過與寧波鐘茂集團進行股權(quán)合作形式建設(shè)熱電廠,用最少的錢和時間做了幾件大事,同時避免了建立一個龐大的非專業(yè)化的建設(shè)機構(gòu)。2.借用社會投資人的決策機制,避免政府決策的盲目性。通過市場化運作,與社會投資 人建立一種風(fēng)險和利益共擔(dān)的機制。這樣,社會投資人在追求自身利益的同時,也一定程度地幫

4、助政府少犯建設(shè)決策上的錯誤。這一微妙的決策平衡機制在目前國內(nèi)新區(qū)建設(shè)普遍存“地方政府業(yè)績沖動”的大背景下彌顯珍貴和必要。市場化模式的問題也比較突出:一是如果新區(qū)的基本面(主要指發(fā)展前景、當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展水平、政府財政實力等差,則市場化運作無社會投資人捧場;二是項目的運作周期長,成本高。但第二個缺點可以隨著政府運作經(jīng)驗的積累而克服。經(jīng)過上述比較,可以看出,兩種建設(shè)模式各有優(yōu)劣,應(yīng)根據(jù)實際情況選擇使用,而不應(yīng)完全排斥:在條件許可的條件下,優(yōu)先采用市場化模式,避免走“彎路”。慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)市場化建設(shè)與一般的基礎(chǔ)設(shè)施項目相比,新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有以下具體問題:具體項目運作模式問題。在具體項目運作中沒有通

5、用的模式,還是應(yīng)該采取具體問題具體分析的原則。慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在水務(wù)和熱電項目中就分別采用了BOT和股份合作兩種不同的模式,這主要是由于項目基本面的差異決定的。同樣,對于非經(jīng)營性項目,例如開發(fā)區(qū)綠化就可能需要新的模式創(chuàng)新,例如建設(shè)加委托運營總承包的模式。政府職能重新定位。在市場化運作模式下,政府職能應(yīng)主要集中于規(guī)劃的制定和執(zhí)行、具體項目招商運作和招商后項目管理工作,與此相配合的是政府機構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整。循序漸進的原則。由于政府意識的轉(zhuǎn)換和經(jīng)驗的積累需要時間,同時,投資人也需要預(yù)熱的過程,因此實行市場化也應(yīng)采取循序漸進的原則。具體而言,應(yīng)先試點,后推廣;選擇投資人的方式上可先采用先談判后招標方式

6、。這也是慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)走過的道路。在水務(wù)項目的運作上,第一個污水處理廠采取的是競爭性談判的方式,雖也成功簽約,但談判耗時耗力,而且協(xié)議也存在不如意的地方。在運作第二個水務(wù)項目時,在專業(yè)化咨詢公司大岳公司的協(xié)助下,管委會采用了招標的方式,4個月內(nèi)完成整個招標工作。這種更規(guī)范化的運作方式既提高了政府運作項目的效率,也通過競爭機制解決了定價問題。最終的結(jié)果是中標價格比可研預(yù)測價格降低了近0.3元,幅度達10%以上,實現(xiàn)了真正的雙贏。對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力的確定。新區(qū)的建設(shè)主要依靠規(guī)劃,因此配套基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力的確定具有更大主觀性和不確定性。在進行詳細可研的基礎(chǔ)上,合適的分期建設(shè)計劃和或取或付的付款安排(

7、一種政府分擔(dān)風(fēng)險的國際慣例是提高運作成功率的關(guān)鍵因素。社會投資人的積極參與,同樣有利于科學(xué)決策,降低建設(shè)規(guī)模超前的風(fēng)險。市場化運作產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格和招商優(yōu)惠政策問題。市場化運作必然產(chǎn)生市場化的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格,上述價格不一定完全與新區(qū)制定的招商引資優(yōu)惠政策或策略一致,但借助 “影子”價格的機制,即政府與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品提供商結(jié)算價格與實際執(zhí)行價格相分離,上述問題不難克服。背景資料浙江省慈溪經(jīng)濟開發(fā)區(qū)于1993年9月經(jīng)浙江省人民政府批準設(shè)立,是集工業(yè)、科技、商貿(mào)服務(wù)和生活居住于一體的功能設(shè)施齊全的綜合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)地處中國經(jīng)濟發(fā)展速度最快的地區(qū)之一的慈溪市城區(qū)(滸山鎮(zhèn)北部,經(jīng)數(shù)年的建設(shè),原批的5平方公里已基本建成。2001年11月經(jīng)省政府批準,開發(fā)區(qū)調(diào)整到以圍墾海涂資源為主的杭州灣新區(qū),并擴大規(guī)劃范圍,總體規(guī)劃控制范圍為120平方公里。目前正在開發(fā)建設(shè)面積為25平方公里的杭州灣新區(qū)。舉世矚目的杭州灣跨海大橋于2003