淺析生態(tài)文明視野下的生態(tài)補償法律制度

1、淺析生態(tài)文明視野下的生態(tài)補償法律制度摘要：隨著人類社會由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉變，生態(tài)補償法律機制是 實現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的重要制度和手段。 可我國至今還沒有一部生態(tài)補償的基 本法對生態(tài)補償的原則、對象、范圍等做出總體性規(guī)定。因此，有必要將生態(tài)補 償思想融入環(huán)境法律制度，針對不同的生態(tài)補償進行不同的制度設計， 為生態(tài)補 償實踐提供可靠的法律依據。關鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)補償；法律制度黨的十七大報告要求深入貫徹科學發(fā)展觀，并在“實現(xiàn)全面建設小康社會 目標的新要求”中提出“建設生態(tài)文明， 基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境 的產業(yè)結構、增長方式、消費模式的理念?！?。追求人與自然和諧相處的理論和 實踐

2、變?yōu)楫斀裆鐣l(fā)展的主旋律， 進而成為全球的時代潮流，完成這一目標，實 現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，走人與自然和諧相處的生態(tài)文明發(fā)展之路，已是當 今的必然選擇。人類將進入一個全新的文明時代， 即生態(tài)文明時代。在生態(tài)文明 時代。生態(tài)環(huán)境和自然資源是人類賴以生存的物質基礎，維持整個生態(tài)系統(tǒng)平衡 是社會經濟可持續(xù)發(fā)展的前提條件。 但長期以來受“資源無價”觀念的影響， 人 類活動對生態(tài)環(huán)境的影響遠遠超出了自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，造成了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。 因此，有必要對由人類活動所 造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞進行恢復， 采取相應的生態(tài)補償措施，面對生態(tài)環(huán)境 破壞的日益擴大，危

3、害程度的不斷加劇，加強生態(tài)環(huán)境的保護，建設完善的生態(tài) 補償法律制度是國家生態(tài)補償得以長期穩(wěn)定實施的關鍵。一、生態(tài)補償及其法律制度概述何謂生態(tài)補償，由于研究目的的不同，生態(tài)學、法學、經濟學的學者從不 同視角和層面揭示了生態(tài)補償的內涵。 盡管國際國內有大量的生態(tài)補償實踐和立 法，并初步建立生態(tài)補償制度，但理論研究還很薄弱，至今尚未達成一致。法學 意義上的生態(tài)補償早期的觀點主要從征收生態(tài)效益補償費的角度來定義。有學者認為：“為控制生態(tài)破壞，遏制資源衰竭而征收的費用，征收的范圍是現(xiàn)行排污 費沒有覆盞到的，對生態(tài)環(huán)境造成直接影響的各種行為?！?”還有學者將“生態(tài) 補償”定義為“生態(tài)環(huán)境補償費”，即為控制

4、生態(tài)破壞而征的費用，性質是行為 的外部成本，征收的目的是使外部成本內部化。筆者比較贊成呂忠梅教授的觀點，呂忠梅教授認為生態(tài)補償可以分為狹義的和廣義的兩種，狹義的生態(tài)補償是指對由人類的社會經濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染 的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。 廣義的還包括對因環(huán)境保護而喪 失發(fā)展機會的區(qū)域內的居民進行的資金、技術、實物上的引償、政策上的優(yōu)惠， 以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出J 0 生態(tài)補償法律制度是依法律法規(guī)建立起來的、 調整與生態(tài)補償有關的各種社會關 系的規(guī)范制度的總和。它是指為了維持、增進生態(tài)環(huán)境容量，抑制、

5、延緩自然 資源的消耗和破壞，對生態(tài)環(huán)境進行恢復和治理，對生態(tài)建設貢獻者和利益損失 者給予補償、政策優(yōu)惠，以維護生態(tài)環(huán)境自我調節(jié)和生態(tài)效益持續(xù)發(fā)生的法律制 度。二、我國生態(tài)補償的立法現(xiàn)狀及其存在的問題憲法是其他法律的立法基礎，憲法關于生態(tài)保護的規(guī)定，是生態(tài)補償的立 法依據。在對生態(tài)危機的法律對策中，越來越多的國家把生態(tài)保護條款列人憲法。 例如，泰王國憲法第65條規(guī)定：“國家應維護自然環(huán)境生態(tài)平衡，清除有害 于人民衛(wèi)生和健康的污染物”。巴拿馬共和國憲法第11條規(guī)定：“根據國家 的經濟和社會發(fā)展情況，積極養(yǎng)護生態(tài)條件，防止環(huán)境污染和生態(tài)失調，是國家 的一項基本職責”。葡萄牙憲法第66條規(guī)定：“國家應

6、當利用自己的機構和 勞動人民的首創(chuàng)精神保護國土的生態(tài)平衡”。 我國憲法對生態(tài)環(huán)境的保護作 了明確規(guī)定，憲法第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、 灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬集體所有的森林 和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動 物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。該條規(guī)定了自然資源的財產權為國家所有或者集體所有， 并規(guī)定了國家保障對自然資源 的合理利用。憲法第10條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合 理地利用土地”，這是關于保護土地的總括性規(guī)定。憲法第22條第2款規(guī)定： “國家保護名

7、勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產”。憲法第26條規(guī) 定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境， 防治污染和其他公害。國家組織和 鼓勵植樹造林，保護林木°”我國憲法的上述規(guī)定，以國家根本大法的形式 確立了環(huán)境資源保護、防治污染這一基本國策，并為生態(tài)補償提供了憲法基石。憲法作為最高位階的法律，其有關規(guī)定，對生態(tài)補償及生態(tài)法律制度各種規(guī) 范的適用和解釋具有重大指導意義。我國的環(huán)境保護法，也是生態(tài)補償制度的基本法。環(huán)境保護法作為 生態(tài)保護的基本法，主要內容是關于污染防治方面的規(guī)定，多處涉及生態(tài)補償， 如：第五條和八條分別規(guī)定了國家發(fā)展環(huán)境保護科學教育事業(yè)的責任和獎勵對保 護和改善環(huán)境有顯

8、著成績的單位和個人； 第十九條規(guī)定“開發(fā)利用自然資源，必 須采取措施保護生態(tài)環(huán)境”。實質是規(guī)定自然資源利用開發(fā)要對造成的生態(tài)環(huán)境 破壞進行恢復；第二十八條對排污費的收取和使用作了規(guī)定。水法、草原法、礦產資源法、野生動物保護法、自然資源保護 條例等相關法律法規(guī)對生態(tài)補償制度也作了相應的規(guī)定。這些規(guī)定涉及生態(tài)補 償資金的籌集來源、補償主體、補償標準、補償對象等方面。如水法第三十 四條規(guī)定：“使用供水工程供應的水，應當按照規(guī)定向供水單位繳納水費”，“對 城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費，其他直接從地下或者江河、湖泊 取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費”；草原法第三十九條

9、對建設使用國家所有的草原的，對草原承包經營者給予補償的規(guī)定， 第四十六條中對退耕還草，已造成沙化、鹽堿化、石漠化的草原限期治理的規(guī)定， 四十八條對實施退耕還草的農牧民，按照國家規(guī)定給予糧食、現(xiàn)金、草種費補助 的規(guī)定；自然保護區(qū)條例第五條中關于處理自然保護區(qū)與當地經濟建設和居 民生產、生活關系的原則規(guī)定，第二十七條關于自然保護區(qū)核心區(qū)內原有居民遷 出的，由自然保護區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置的規(guī)定；以及野生動物保護法第十四條因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他 損失的，由當地政府給予補償的規(guī)定，等等。另外，一些地方政府也制定了政府規(guī)章。例如，廣東省1994年頒布了廣東省森林

10、保護條例，規(guī)定各級人民政府每年從地方財政總支出中安排不低于 1 %的林業(yè)資金，其中用于生態(tài)公益林建設不少于 30%; 1998年10月26 日，廣 東省人民政府通過并發(fā)布了廣東省生態(tài)公益林建設管理和效益補償辦法，該辦法于1999年1月開始施行，該辦法規(guī)定：“禁止采伐生態(tài)公益林。政府對生 態(tài)公益林經營者的經濟損失給予補償。省財政對省核定的生態(tài)公益林按每年每畝 25元給予補償，不足部分由市縣政府予以補償?！痹撧k法明確了補償主體、補 償標準、補償對象以及生態(tài)公益林建設、保護和管理的資金來源，是林業(yè)管理體 制的一大創(chuàng)新，使得森林生態(tài)效益補償制度地方法規(guī)化， 使保護和建設生態(tài)公益 林有法可依?？梢钥闯?，

11、我國己經初步建立起了由國家立法和地方立法共同構成的環(huán)境 法律體系，但作為一種解決生態(tài)環(huán)境問題的成熟理念在立法上得到反映卻是近幾 年才開始的事，許多新的管理制度和補償模式需要法律的肯定和支持，可我國至今還沒有一部生態(tài)補償的基本法，以對生態(tài)補償的主體、對象、范圍、資金來源 等做出總體性規(guī)定，已有的生態(tài)補償規(guī)定都是散見于一些不同層級的法律、法規(guī) 和規(guī)章之中，妨礙了生態(tài)補償的有效實施。（一）生態(tài)補償主體不明確。生態(tài)補償是多個利益主體之間的一種權利、義 務、責任的重新平衡過程。實施生態(tài)補償首先要明確各利益主體之間的身份和角 色，明確其相應的權利、義務和責任內容。目前環(huán)境資源法律法規(guī)都沒有對生態(tài) 補償主體

12、做出明確的界定和規(guī)定，也沒有對各利益相關者做出明確的界定和規(guī)定，有的也僅限于原則性的規(guī)定。導致無法根據法律界定各利益相關者在生態(tài)環(huán) 境保護方面的權利、義務、責任關系。（二）生態(tài)補償方式較單一。目前，我國環(huán)境資源立法中體現(xiàn)“生態(tài)補償”的方式比較單一，生態(tài)補償資金投人的典型方式是以巾央財政轉移支付為主，地方投入較少。生態(tài)補償資金渠道主要還是依靠政府財政資金， 國家有限的資金只 能以毛毛雨的形式分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費，難以保障生 態(tài)補償的持續(xù)進行。（三）生態(tài)補償管理不規(guī)范。目前，環(huán)境資源法律法規(guī)都沒有對生態(tài)補償的管 理作出設計和規(guī)定，而在實踐中，生態(tài)補償的管理往往不規(guī)范且缺乏監(jiān)督

13、， 尤其 表現(xiàn)在生態(tài)補償資金的使用上缺乏有效的監(jiān)督。 生態(tài)補償資金的使用存在很大的 漏洞，目前許多證據已經證明國家投入巨額資金的生態(tài)建設項目和補償廣泛存在 的地方和部門漁利行為，高額的管理成本已經危及到了項目的順利實施。（四）生態(tài)補償標準不明確。生態(tài)價值應包括生態(tài)建設和保護的額外成本和 發(fā)展機會成本的損失，但這是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量。而且在 實踐中，補償方與被補償方往往會給出截然不同的估算。因此，生態(tài)補償的標準有時很難科學準確界定。對補償標準的科學確定是保障生態(tài)補償法律機制得以實 施的一個很重要的因素。但現(xiàn)行環(huán)境資源立法中對生態(tài)補償標準的規(guī)定幾乎是空 白，地方在推動生態(tài)補償的過

14、程中，也缺乏因地制宜的柔性生態(tài)補償政策和法律 依據，影響了生態(tài)補償的實施。三、完善我國生態(tài)補償法律制度的構想（一）確立生態(tài)補償法律制度的基本原則和指導思想可持續(xù)發(fā)展原則。生態(tài)補償設立的目的，就在于對受損的生態(tài)環(huán)境進行恢 復、綜合治理，維持生態(tài)的平衡，為整個人類社會可持續(xù)性地提供物質與能量條 件。因此，生態(tài)補償法律制度需要以可持續(xù)發(fā)展思想作為指導，要求決策者在制訂政策時，確保經濟增長建立在生態(tài)基礎之上，確保這些基礎受到保護和發(fā)展， 以使它可以支持社會經濟和人類自身的持續(xù)發(fā)展。公平原則。公平是法律的基本價值選擇，環(huán)境利益與責任的公平原則是環(huán) 境法的基本原則之一，生態(tài)補償制度同樣應該貫徹公平原則。

15、補償主體和補償額 的確定都應體現(xiàn)公平合理，補償主體是籌集資金實施補償的組織者，1996年頒布的國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定 規(guī)定了環(huán)境責任原則，據此，污染、 利用、開發(fā)、破壞環(huán)境以及從這些活動中受益的人都應對造成的生態(tài)損失進行補 償。生態(tài)補償就要求以“誰污染、誰負擔；誰受益、誰負擔；誰破壞、誰負擔” 的原則公平分擔對生態(tài)系統(tǒng)的補償費用，并由政府通過財政轉移支付等方式對貧 困地區(qū)予以支助，協(xié)調區(qū)域間的生態(tài)補償能力。（二）生態(tài)補償政策法律化生態(tài)補償是一種利益協(xié)調，也是一種矛盾協(xié)調。利益協(xié)調可以通過經濟途 徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。與利益協(xié)調的經濟協(xié)調和觀念協(xié) 調不同，利益沖突的

16、制度協(xié)調是指針對利益關系直接進行協(xié)調，是通過對人們之間利益關系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調的。在對社會利益沖突的制度協(xié)調巾，法律制度是其中核心的內容之一。通過法律機制的協(xié) 調，可以有效降低政策協(xié)調、經濟協(xié)調和觀念協(xié)調的主觀隨意性， 從而最大限度 地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。強調法律制度在生態(tài)補償中的重要性和權威 性，對于整個生態(tài)保護和建設的可持續(xù)發(fā)展具有至關重要的意義。然而，我國生態(tài)補償規(guī)定大多是政策層面的，而且政出多門，未形成完整統(tǒng)一的向社會公布的 政策文件，這給生態(tài)補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。實踐證明有必要及 時將其上升為法律規(guī)范，“補償政策法律化”使補償制

17、度名副其實地成為使受損 權益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。（三）確定生態(tài)補償法律制度的基本內容補償對象，即需要對哪些人進行補償。首先，對生態(tài)環(huán)境建設做出貢獻者 是當然的主要補償對象，因為政府同于財力精力所限，完全依賴政府提供生態(tài)建 設這種公共物品不現(xiàn)實，因此，政府作為管理者應該對從事生態(tài)建設的單個經濟 主體進行補償，以激勵他們的積極性。其次，生態(tài)環(huán)境問題中的受害者也應得到 補償，包括生態(tài)環(huán)境破壞中的受害者和環(huán)境治理中的受害者，給受害者以補償符合一般的經濟原則和倫理原則。生態(tài)補償的范圍很寬，針對不同的情況設計不同 的法律制度。對于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者一般是由政府制定政策予以賠償

18、或由污染者或破壞者直接承擔賠償責任；對于保護環(huán)境和建設生態(tài)做出貢獻者則 應給獎勵、補貼或優(yōu)惠措施；對造成環(huán)境污染者一般要求其以支付排污費的形式 進行補償；對造成生態(tài)破壞者則要求其支付生態(tài)破壞補償費或優(yōu)惠措施；對造成環(huán)境污染者一般要求其以支付排污費的形式進行補償；對造成生態(tài)破壞者則要求其支付生態(tài)破壞補償費。補償標準，補償標準是生態(tài)補償的核心問題，關系到補償效果以及補償者 的承受能力，補償標準應該考慮資源的生態(tài)價值和保持生態(tài)環(huán)境的不進一步惡化 所需的費用。其收費標準應根據造成的生態(tài)效益損失程度、恢復費用和各方面的 承受能力來確定。但是，由于生態(tài)環(huán)境的復雜性和受科學發(fā)展水平的限制，事實上對損失的環(huán)境價值進行計算非常困難， 即使能計算出來，其費用之高也是被征 收對象難以承受的。從公平的角度看，補償數額應大于至少應等于損失量或效益 量，才能保證補償的充分足夠。補償的范圍。生態(tài)補償的范圍很廣，應針對不同的情況應設計不同的法律 制度。如生態(tài)補償財政轉移支