國有企業(yè)：公共生產(chǎn)的低效率問題

1、有企業(yè)：公共生產(chǎn)的低效率問題提要本文針對當前國有企業(yè)普遍存在的低效率問題，從產(chǎn)權(quán)的角度分析 了公共生產(chǎn)這種生產(chǎn)方式的效率問題。通過對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)中存在的問題的剖析， 得出了公共生產(chǎn)生產(chǎn)方式不適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的結(jié)論，主張國有企業(yè)有所為，有所 不為。關(guān)鍵詞公共生產(chǎn)國有企業(yè)市場經(jīng)濟、問題的提出原理：文題提出了兩個概念：公共生產(chǎn)和國有企業(yè)。我們首先對這兩個概念 加以闡述。公共生產(chǎn)，是指以政府為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)方式。國有企業(yè)定義得 更加嚴格，其法律的和經(jīng)濟的特征有以下兒項：（1）政府是企業(yè)的主要股東，或 對企業(yè)奉行的大政方針予以控制，且能任命或撤換企業(yè)的管理人員；（2）該企業(yè) 生產(chǎn)商品或提供服務(wù)，系

2、以銷售給公眾或銷售給私人企業(yè)或國有企業(yè)為LI的；（3）該企業(yè)的收入應(yīng)與其成本有一定關(guān)系。顯然，國有企業(yè)的含義，與公共生產(chǎn) 概念密切相關(guān)。不過國有企業(yè)是從企業(yè)股權(quán)所屬關(guān)系來定義一種經(jīng)濟組織，將其視 作具有獨立人格的法人，因而更具有法律色彩；公共生產(chǎn)則從生產(chǎn)方式來定義一種 經(jīng)濟活動，視作政府的一種行為方式，更具有經(jīng)濟色彩而缺乏法律上的嚴格性。本 文對公共生產(chǎn)和國有企業(yè)的概念沒有明確的區(qū)別?，F(xiàn)象：社會主義市場經(jīng)濟制度，與任何形式的市場經(jīng)濟有著相同的目標，即 高效率。在我國的市場經(jīng)濟體制改革日益深化的今天，國有企業(yè)的低效率問題尤顯 突出，并且已經(jīng)成為中國經(jīng)濟體制改革的瓶頸。見下表。表一各種經(jīng)濟成分在工

3、業(yè)總產(chǎn)值中所占比重1978198519901999國有77.66554.628.5集體22.23235.638.5私營0.239.833.0資料來源：吳敬璉，2000表二各經(jīng)濟類型工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益比較經(jīng)濟市場占有利稅占有勞動生產(chǎn)率總資產(chǎn)報凈資產(chǎn)收資金利稅資產(chǎn)負債類型率(%)率(%)(元/人)酬率(%)益率(%)率(%)率(%)國有49.3156.9118985. 08. 724. 108.0165.81集體26. 9620. 5812885. 211.049. 238.9171.67私營0. 250. 3825713.718. 5124. 5817. 0658.61股份 制5. 107. 24

4、31435.910. 6810.2711. 3355.07三資17. 0413. 8936154.68. 227. 437. 4859.68資料來源：第三次全國工業(yè)普查資料，轉(zhuǎn)引自張昕，1997。本文的立論基點：社會生產(chǎn)的基本方式有兩種，即公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)，前 者是以政府為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)，后者是以私人為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)?？?見，這種分類方法是以生產(chǎn)資料的所有權(quán)為基礎(chǔ)的，即產(chǎn)權(quán)問題。本文將從產(chǎn)權(quán)的 角度對國有企業(yè)的低效率問題進行剖析，力圖通過深入國有企業(yè)的內(nèi)核，探尋公共 生產(chǎn)這種生產(chǎn)方式的效率問題。二、問題的探討在探討國有企業(yè)的低效率問題之前，我們不能不先注意到這樣一個事實：前 蘇聯(lián)

5、和我國的歷史統(tǒng)計資料都表明，革命勝利后的一段時期內(nèi)，在計劃經(jīng)濟體制 下，國有企業(yè)曾經(jīng)有過較高的效率。當然，原因是多方面的，比如，計劃經(jīng)濟的初 期可充分利用模仿的潛力來實現(xiàn)相當成功的工業(yè)化，即“模仿論”；再有，革命勝 利后國企勞動者從總體上具有一股十分旺盛的勞動激情；等等。但是，我認為，最 重要的原因是，國有企業(yè)是計劃經(jīng)濟的微觀主體，而計劃經(jīng)濟則是國有企業(yè)的宏觀 制度環(huán)境，二者渾然一體。這種相互的適應(yīng)性，促成了國有企業(yè)在一定時期的高效 率。而市場經(jīng)濟一個十分關(guān)鍵的因素是要使企業(yè)、使每個利益主體獲得獨立的財 產(chǎn)權(quán)。市場經(jīng)濟對資源的配置實際上是通過產(chǎn)權(quán)的置換而完成的，市場經(jīng)濟中資源 的流動本質(zhì)上是財

6、產(chǎn)權(quán)的流動。因此，市場受經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律對產(chǎn)權(quán)有以下三方面 的要求：第一，產(chǎn)權(quán)主體必須多元化，單一的市場主體是不可能進行交易的；第 二，產(chǎn)權(quán)主體必須是純經(jīng)濟化的，對交易的標的物享有在法律上完整的權(quán)力，不能 具有任何超經(jīng)濟強制的因素；第三，產(chǎn)權(quán)界定必須是清晰的，否則會造成高昂的生 產(chǎn)成本或交易成本。然而，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度沒有也不可能達到這樣完備的狀 態(tài)，以下，我們將具體說明這個問題。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)在形式上是清楚的，見下圖一。在這種雙層委托一代理鏈 中，主要產(chǎn)生兩個問題。圖一國有企業(yè)委托一代理鏈(1) “所有者缺位”問題。圖一左邊的委托一代理關(guān)系是產(chǎn)生“所有者缺位”問題的根本癥結(jié)。就國有企業(yè)而言，

7、其產(chǎn)權(quán)的界定似乎已很明晰，我國憲法和 法律明確規(guī)定，國有企業(yè)是國家代表的全民所有。但是，全體人民作為一個整體擁 有國有產(chǎn)權(quán)造成了所有權(quán)不集中，同時缺乏有效的機智來監(jiān)督和約束所有者代表， 從而弱化了這種委托代理關(guān)系，事實上并沒有行使其所有權(quán)。政府機構(gòu)作為國有企 業(yè)的所有者，把一些本該由所有者掌握的權(quán)力，以政企分開和企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的名 義轉(zhuǎn)交給了企業(yè)的經(jīng)營者。因此，造成了嚴重的“所有者缺位”現(xiàn)象。導致了 “公 有地的悲劇”。實際上，在這一環(huán)節(jié)中，還存在著嚴重的委托一代理鏈過長的問 題。真正的鏈條往往是：全體人民（初始委托人）人民代表大會（全國或地方）中央和地方各級人民政府國有資產(chǎn)管理部門這些看似擁

8、有所有權(quán)的所有者，實則對都國有資產(chǎn)缺乏自我的積極性，不完 全具備委托人所必備的主觀能動力。這一現(xiàn)象更加劇了 “所有者缺位”問題。（2）委托一代理問題。目前，我國社會最為關(guān)注的委托一代理問題主要發(fā)生 在國有企業(yè)經(jīng)理層，即圖一的右邊。他們是政府部門的代理人。所謂''窮廟富和 尚”、“59歲現(xiàn)象”以及國有資產(chǎn)流失等問題，均發(fā)生在這一層委托一代理關(guān)系 中。委托一代理關(guān)系也是一種契約關(guān)系，其基本內(nèi)容是規(guī)定了代理人為委托人的 利益應(yīng)采取何種行為，委托人應(yīng)相應(yīng)向代理人支付何種報酬，在委托一代理條件 下，委托人和代理人之間的利益取向往往不一致，存在著責、權(quán)、利等諸方面的矛 盾，從而產(chǎn)生嚴重的“

9、內(nèi)部人控制”問題。首先，國家作為委托人，其目標取向是投資利益或利潤最大化。而作為代理 人的經(jīng)營者的LI標函數(shù)較為復雜，他更追求經(jīng)營效用的最大化。這來自于他們控制 的權(quán)力、同僚的尊敬以及工作的長期保障等。只有當企業(yè)利潤最大化LI標與經(jīng)營者 收益不相抵觸時，他才會追求利潤最大化。但是，作為理性經(jīng)濟人的經(jīng)營者在追求 自身利益最大化時很可能會分割委托人的利益，這是一個“道德風險”問題，即在 代理合理生效以后，代理人惡意行為導致委托人的不應(yīng)有的損失。國家作為企業(yè)資 金的投入者所遭受的“道德風險”通常表現(xiàn)在經(jīng)理人員的不負責的開支行為，其結(jié) 果是使國有資產(chǎn)大量流失。其次，委托人和代理人之間存在著信息不對稱，

10、代理人壟斷地擁有許多經(jīng)營 過程中的真實信息，委托人要獲得這些信息，從而實施監(jiān)督，就要付出很高的成 本，有時其至是不可能的。這就使委托一代理關(guān)系中的激烈不相容山可能性轉(zhuǎn)為現(xiàn) 實性，代理者可以藉此獲得一種信息租金，這種租金對委托人而言，就是一種代理 成本。我國國有企業(yè)經(jīng)營中的短期化現(xiàn)象嚴重，不少高級管理人員只注重短期政 績，急功近利，而不注重企業(yè)的長遠發(fā)展。由于信息的不對稱，經(jīng)理人員惡意操縱 企業(yè)的會計利潤，將資源投向無效率或低效率的企業(yè)。經(jīng)理人員還有可能惡意擴張 企業(yè)規(guī)模，以求得晉升及其他自身利益。LI前，在企業(yè)體制改革及產(chǎn)權(quán)流動重組 中，國有資產(chǎn)的流失最為嚴重。相較私人公司的委托一代理關(guān)系，國

11、有企業(yè)的委托一代理關(guān)系有兩個明顯的 特點：國有產(chǎn)權(quán)天然是靠委托一代理實現(xiàn)的，這種經(jīng)營形式不具有選擇性。 政府是政治程序的產(chǎn)物，在市場領(lǐng)域形成各個層次的國有資產(chǎn)委托一代理關(guān)系時， 不可能是一種完全的市場行為，充其量是一種準市場行為，從而更加難以有效地形 成市場中的激勵與約束，這種特殊的委托一代理關(guān)系還可能給它帶來比私人企業(yè)更 高的委托一代理成本。至此，我們在圖一中，很容易地發(fā)現(xiàn)了問題關(guān)鍵是出在政府的定位上。它一 方面在非市場領(lǐng)域扮演著代理人的角色，代替全體人民擁有剩余索取權(quán)，另一方面 乂在市場領(lǐng)域中以委托人的身份出現(xiàn)，代替企業(yè)（經(jīng)營者）享有剩余控制權(quán)。全體 人民和經(jīng)理者因為被剝奪了的權(quán)利，而降低

12、了效率，這是問題的表面現(xiàn)象，前文已 述。而問題的本質(zhì)在于政府同時擁有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，從而降低了效率， 這是國有企業(yè)低效率的根本原因。作為社會管理者和宏觀經(jīng)濟調(diào)控者，政府理應(yīng)站在一個超脫于所有其他社會 利益集團的公正的立場上，去對整個社會和宏觀經(jīng)濟進行管理和調(diào)控，以實現(xiàn)充分 就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟適度增長、國際收支平衡四大LI標，達到社會的穩(wěn)定和國民 經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。而支配并制約政府這方面行為的，主要是行政法規(guī) 和政府各個部門內(nèi)部、各部門之間的行政、隸屬關(guān)系。但是，作為眾多競爭性企業(yè) 的所有者，其行為LI標理應(yīng)是盡可能地追求自己所擁有資本的利潤最大化。而支配 并制約其行為的，則

13、主要是經(jīng)濟法規(guī)和市場價格信號。由此可見，公共生產(chǎn)在市場領(lǐng)域內(nèi)存在的低效率問題，是這種生產(chǎn)方式本身 決定的，這一矛盾是無法通過公共生產(chǎn)自身解決的。三、問題的解決根據(jù)上述討論，筆者認為，解決這一問題的關(guān)鍵在于政府的退出，這也就是 說，國有企業(yè)的退出。十五屆四中全會關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的 決定已經(jīng)明確提岀，把從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局放在重要地位，并第一次從有 進有退，有所為有所不為的辨證原理，為國有企業(yè)的退出找到了理論依據(jù)。國家統(tǒng) 計局一項報告指出，“十五”期間國企將從146個競爭性行業(yè)大規(guī)模退出。首先，并不是所有的行業(yè)和領(lǐng)域都要私有化。在部分關(guān)系國計民生的行業(yè)和 領(lǐng)域，國有企業(yè)應(yīng)保持

14、并加強其控制力。在這些領(lǐng)域內(nèi)，國有企業(yè)經(jīng)營的首要LI標 是彌補市場經(jīng)濟的不足，即使低效率也有存在的必要。筆者認為，國有企業(yè)應(yīng)當集中在上述產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，堅持國有經(jīng)濟的主導地位。 同時，不應(yīng)排斥非國有經(jīng)濟成分的進入。例如，我國的鐵路、高速公路、民用航 空、城市公共交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，已經(jīng)有一些地區(qū)和企業(yè)通過股份制的方式，允 許非國有資本參股；高性能的大規(guī)模繼承電路產(chǎn)品是當代電子工業(yè)的基礎(chǔ)和命脈， 但LI前國內(nèi)的供應(yīng)商主要是中外合資企業(yè)以及從國際市場大量進口。一些人認為，國有企業(yè)退出，是對國有經(jīng)濟主導地位的削弱。實踐證明，國 有企業(yè)進入所有領(lǐng)域，無異于用十個指頭去按十個跳蚤，結(jié)果必然導致國有資本過 度分散，顧此失彼，窮于應(yīng)付，無法形成合力，不利于國有經(jīng)濟主導作用的充分發(fā) 揮。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國有資本的有限性決定了國有經(jīng)濟活動范圉的有 限性，國有經(jīng)濟要“有所為”，必須“有所不為”。實際上，堅持國有經(jīng)濟主導地 位的關(guān)鍵，在于國有經(jīng)濟控制力的增強，而不在于國有企業(yè)