論檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的互動(dòng)關(guān)系

1、論檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的互動(dòng)關(guān)系論檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步形成和政治體制改革不斷深入的背景下,”檔案中介機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生,使檔案行政管理部門和社會(huì)之間有了一種承上啟下的新型檔案機(jī)構(gòu).”疽深刻認(rèn)識(shí)檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的關(guān)系,對(duì)于推動(dòng)兩者之間的良性互動(dòng),促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展具有積極的意義.一,檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的外在關(guān)系及其運(yùn)作方式目前,檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的外在關(guān)系主要可以歸納為三種類型.一是重疊型,即檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的有關(guān)職能部門是兩塊牌子一套班子.由于檔案中介機(jī)構(gòu)的大多數(shù)職能實(shí)質(zhì)上就是從檔案行政管理部門分離出去的

2、,初創(chuàng)階段由檔案行政管理部門的有關(guān)職能部門來兼任檔案中介機(jī)構(gòu)的工作,似乎變得順理成章.如由業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門負(fù)責(zé)檔案事務(wù)所或檔案咨詢服務(wù)中心的工作,由檔案保管部門負(fù)責(zé)檔案寄存中心的工作等.二是緊密型,即檔案中介機(jī)構(gòu)是檔案局(館)的下屬事業(yè)單位或企業(yè),負(fù)責(zé)人由檔案局干部兼職,從業(yè)人員則主要聘用社會(huì)人員或退休的檔案專業(yè)人員,與檔案行政管理部門的關(guān)系既十分緊密,又具有相對(duì)獨(dú)立性.應(yīng)該說,這種關(guān)系形態(tài)是前一種關(guān)系的進(jìn)步,也是目前三類關(guān)系中的主流關(guān)系.三是松散型,即檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門除業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系外,沒有直接的被領(lǐng)導(dǎo)或投資關(guān)系,屬于獨(dú)立法人,自主經(jīng)營的市場(chǎng)主體.近年來,這一類型的檔案中介機(jī)構(gòu)雖

3、然數(shù)量不多,但已有了很大的發(fā)展.檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的關(guān)系決定了其實(shí)際運(yùn)作方式,也可以分為以下三類:第一類是行政化的運(yùn)作方式.即檔案中介機(jī)構(gòu)主要依靠行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)作,把提供檔案中介服務(wù)與行政管理強(qiáng)行掛鉤,以此來保障檔案中介業(yè)務(wù)的開展.重疊型的檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門往金往采取這類運(yùn)作方式.從實(shí)際效果看,這樣的方式雖然在檔案中介機(jī)構(gòu)的初創(chuàng)階段對(duì)其有一定的扶持作用,但存在著政企不分,公務(wù)員與中介從業(yè)人員身份混淆等弊端,容易被誤以為是檔案行政管理部門利用權(quán)力尋租,搞變相創(chuàng)收,有損檔案行政管理部門的形象,也不利于檔案中介機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展.第二類是市場(chǎng)化的運(yùn)作方式.即檔案中介機(jī)構(gòu)完全

4、根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧.松散型的檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門基本上采取這類運(yùn)作方式.應(yīng)該說,這是一種符合中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)特點(diǎn)的運(yùn)作方式,更容易為社會(huì)所認(rèn)同和接受,無疑是今后的主流發(fā)展趨勢(shì).第三類是介于前兩者之間的運(yùn)作方式.即檔案中介機(jī)構(gòu)既依靠行政權(quán)力,又采用市場(chǎng)運(yùn)作.緊密型的檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門往往采取這種雙軌制的運(yùn)作方式,這也是檔案中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段的必然產(chǎn)物.這種運(yùn)作方式對(duì)扶持和發(fā)展檔案中介機(jī)構(gòu)起到了一定的作用,在一定時(shí)期內(nèi)有其存在的合理性,但從長遠(yuǎn)看,這還是一種過渡性的運(yùn)作方式.二,檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的內(nèi)在聯(lián)系與相互作用從檔案中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)生,發(fā)展的歷程可以看出,檔

5、案行政管理部門職能的轉(zhuǎn)變是檔案中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和發(fā)展的直接原因.反過來,檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展和健全又為檔案行政管理方式的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了必要的條件和環(huán)境,兩者存在著相輔相成,相互促進(jìn)的內(nèi)在聯(lián)系.(一)檔案中介機(jī)構(gòu)是檔案行政管理部門與社會(huì)的聯(lián)結(jié)紐帶.傳統(tǒng)的檔案行政管理方式,對(duì)社會(huì)檔案事務(wù)可說是”無所不包,無一不攬”,導(dǎo)致管理效率低下,管理效益不明顯.檔案行政管理方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)就是要理順檔案行政管理部門,中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)之間的職能分工:檔案行政管理部門主要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的優(yōu)勢(shì),承擔(dān)起宏觀職能;檔案中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)起檔案浙l392007年第1期l行政管理部門與社會(huì)聯(lián)結(jié)橋梁的職能,通過市場(chǎng)機(jī)制,具體完成各項(xiàng)微觀檔案管理

6、職能.檔案中介機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生,使檔案行政管理部門和社會(huì)之間有了一種承上啟下的新型檔案機(jī)構(gòu),使檔案事業(yè)體系構(gòu)筑在政府中介社會(huì)這樣一個(gè)框架體系下,有利于檔.案行政管理部門職能的有效實(shí)現(xiàn)和社會(huì)檔案事務(wù)的充分解決.在實(shí)踐中,通過檔案中介機(jī)構(gòu),可以使檔案行政管理部門制定的政策法規(guī),發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在社會(huì)的基層檔案部門得到更好的貫徹執(zhí)行.檔案中介機(jī)構(gòu)在開展中介服務(wù)中從社會(huì)上獲得的信息,也可以及時(shí)反饋給檔案行政管理部門,使其更好地履行職能.這樣檔案行政管理部門與社會(huì)緊密相連,與中介機(jī)構(gòu)共同完成各項(xiàng)社會(huì)檔案管理職能.(二)檔案中介機(jī)構(gòu)是檔案行政部門管理職能轉(zhuǎn)變的土壤和承接者.政府向市場(chǎng)分化的職能必須以中介組織為

7、中介,這是中介機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)所在.政府與社會(huì)通過中介組織聯(lián)系起來,從而達(dá)到政府,中介組織與社會(huì)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展.檔案行政管理職能的轉(zhuǎn)變必須由檔案中介機(jī)構(gòu)作為承接物,這是由中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定的.檔案行政管理部門向社會(huì)分化的職能若沒有中介機(jī)構(gòu)來承接,那么政府檔案行政管理部門與市場(chǎng)之間就缺少聯(lián)結(jié)的紐帶和橋梁,檔案行政管理部門對(duì)社會(huì)檔案活動(dòng)的宏觀管理與社會(huì)組織和個(gè)人具體檔案活動(dòng)的聯(lián)結(jié)之間就會(huì)出現(xiàn)斷層,檔案行政管理的目標(biāo)就無法順利實(shí)現(xiàn).(三)檔案行政部門管理方式的轉(zhuǎn)變是檔案中介機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大的推進(jìn)器.檔案行政管理職能的轉(zhuǎn)變與檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展是相互促進(jìn),協(xié)調(diào)發(fā)展的.發(fā)展檔案中介機(jī)構(gòu),才能提供行政管理職能轉(zhuǎn)變賴以

8、生存的土壤;同時(shí),要想推動(dòng)檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展,又需要檔案行政管理職能的轉(zhuǎn)變,否則中介組織的發(fā)展便失去了動(dòng)力,成為無源之水.近年來,隨著政府體制改革的深入,各級(jí)檔案行政管理部門在積極轉(zhuǎn)變職能,大量檔案微觀業(yè)務(wù)被分離出來,需要有一種介于政府和社會(huì)之間的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來承接.正是在這樣一種形勢(shì)下,檔案中介機(jī)構(gòu)才應(yīng)運(yùn)而生.檔案中介機(jī)構(gòu)作用和功能實(shí)現(xiàn)的前提就是檔案行政管理部門職能的轉(zhuǎn)變,這是檔案中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的源動(dòng)力.檔案行政管理部門通過轉(zhuǎn)變職能和行政管理方式,可以更好地行使其職權(quán),作為推進(jìn)器來促進(jìn)中介組織的發(fā)展壯大.檔案行政管理部門職能轉(zhuǎn)變不僅僅是削減職能,同時(shí)又是一個(gè)轉(zhuǎn)變行政管理方式和強(qiáng)化職能的過程.使

9、其有可能從面廣量大的檔案事務(wù)中解放出來,把時(shí)間,精力和經(jīng)費(fèi)放在加強(qiáng)檔案工作的宏觀管理和執(zhí)法檢查浙江格案ZOO7年第1期方面,重點(diǎn)解決好檔案事業(yè)發(fā)展中的重大問題和關(guān)鍵課題,為中介組織的發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境.三,當(dāng)前檔案行政管理部門扶持檔案中介機(jī)構(gòu)發(fā),展的任務(wù)(一)加快檔案中介機(jī)構(gòu)的法制建設(shè),建立完善的法制保障體系.近年來,各地在建立與檔案中介機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律和政策支持體系方面做了一些探索,如浙江省就從不同的層面對(duì)檔案中介機(jī)構(gòu)作出了規(guī)定.地方性法規(guī)浙江省實(shí)施(檔案法)辦法明確規(guī)定了檔案中介機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容;省政府規(guī)章浙江省社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理辦法也明確把檔案中介機(jī)構(gòu)納入其中;浙江省”兩辦”頒發(fā)的關(guān)于

10、加強(qiáng)新時(shí)期檔案工作的意見也明確規(guī)定:”大力發(fā)展檔案中介服務(wù),加快推進(jìn)檔案服務(wù)社會(huì)化.鼓勵(lì)和支持有條件的機(jī)構(gòu)和個(gè)人創(chuàng)辦檔案中介機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在承接檔案行政管理部門轉(zhuǎn)移職能等方面的積極作用”;浙江省檔案局,浙江省重點(diǎn)辦關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作的意見規(guī)定,省重點(diǎn)項(xiàng)目檔案可先由檔案局中介機(jī)構(gòu)評(píng)估,出具項(xiàng)目檔案評(píng)價(jià)書,省檔案局依據(jù)項(xiàng)目檔案評(píng)價(jià)書作出是否通過驗(yàn)收的決定.但總體說來,檔案中介機(jī)構(gòu)的法律地位并不十分明確,相關(guān)的法律政策支持體系還遠(yuǎn)不夠健全.特別是從較高的法律層面對(duì)檔案中介機(jī)構(gòu)的地位,責(zé)任,權(quán)利,服務(wù)對(duì)象,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),賠償制度,與檔案行政管理部門之間的關(guān)系等方面作出明確

11、的界定,為檔案中介機(jī)構(gòu)開展工作提供必要的法律依據(jù),還是一項(xiàng)十分迫切的任務(wù).另外,針對(duì)檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟的狀況,要盡快研究出臺(tái)相關(guān)的政策措施,扶持中介服務(wù)機(jī)構(gòu)走向市場(chǎng),參與公平競爭,使其真正成為法人主體,在競爭中發(fā)展,在發(fā)展中改善服務(wù).(二)明確和理順檔案行政管理部門與中介機(jī)構(gòu)的職能關(guān)系,為中介機(jī)構(gòu)提供更廣闊的發(fā)展空間.培育和發(fā)展檔案中介機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)變檔案行政管理部門職能至關(guān)重要.檔案行政管理部門職能轉(zhuǎn)變的基本要求是:從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理;從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理;從以行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì),法律,行政手段并重.就檔案行政管理部門與檔案中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系而言,檔案行政管理部門要向檔案中介機(jī)構(gòu)放權(quán),

12、把非政府監(jiān)管的檔案工作和以往承擔(dān)的微觀業(yè)務(wù)放給社會(huì),把社會(huì)性,技術(shù)性,服務(wù)性,協(xié)調(diào)性的檔案事務(wù)交給中介機(jī)構(gòu),以充分發(fā)揮檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在承接檔案行政管理部門轉(zhuǎn)移職能等方面的積極作用.事實(shí)上,只有通過檔案行政管理部門真正轉(zhuǎn)變職能,檔案中介機(jī)構(gòu)才能充分實(shí)現(xiàn)它應(yīng)有的職能,獲得廣闊的發(fā)展空間,顯示其應(yīng)有的地位和作用.各級(jí)檔案行政管理部門還應(yīng)為檔案中介機(jī)構(gòu)走向市場(chǎng)創(chuàng)造有利條件,理順檔案中介機(jī)構(gòu)的體制關(guān)系,逐步解除檔案中介機(jī)構(gòu)與檔案行政管理部門的隸屬關(guān)系,不控制,不參與中介機(jī)構(gòu)的運(yùn)行,讓其自主地經(jīng)營發(fā)展.(三)根據(jù)檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)育程度進(jìn)行相應(yīng)的配套管理,防止無序競爭.依法加強(qiáng)監(jiān)管,為檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)I

13、造公平的市場(chǎng)瑋境.這并不是要干預(yù)檔案中介機(jī)構(gòu),目的是要通過必要的監(jiān)管,查處違法違規(guī)操作行為,建立起公平有序的檔案中介服務(wù)市場(chǎng)秩序,促進(jìn)檔案中介機(jī)構(gòu)的良好競爭和健康發(fā)展.加大對(duì)檔案中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度,可以從以下幾方面著手:一是加強(qiáng)對(duì)檔案中介服務(wù)問題的調(diào)研,統(tǒng)籌考慮檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題,制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃,形成合理的總體布局;二是實(shí)行檔案中介機(jī)構(gòu)備案制度,建立檔案中介機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫,以便全面掌握檔案中介機(jī)構(gòu)的情況,為依法監(jiān)管打好基礎(chǔ);三是組建檔案中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì),由其制訂檔案中介服務(wù)行業(yè)自律規(guī)范和懲戒規(guī)則,做好自律管理和監(jiān)督,發(fā)揮行業(yè)自律作用,指導(dǎo)本行業(yè)中介服務(wù)業(yè)的發(fā)展,使檔案中介從業(yè)人員自覺接

14、受行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)督;四是嚴(yán)格實(shí)行檔案中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員持證上崗制度和定期培訓(xùn)制度,規(guī)范檔案中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為,提高檔案中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平;五是進(jìn)行有效的行政監(jiān)督和執(zhí)法檢查,嚴(yán)厲懲治違法亂紀(jì)中介行為.(四)統(tǒng)籌檔案行政管理部門與檔案中介機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展.在新的形勢(shì)下,必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),統(tǒng)籌檔案行政管理部門與檔案中介機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展.檔案行政管理部門與檔案中介機(jī)構(gòu)的職能不同,但統(tǒng)籌兩者的發(fā)展,可以實(shí)現(xiàn)檔案行政管理工作與檔案中介服務(wù)業(yè)的雙向互動(dòng),共同推動(dòng)檔案事業(yè)的發(fā)展.兩者的職能都是整個(gè)檔案事業(yè)發(fā)展系統(tǒng)的有機(jī)組成部分,有分工,也有合作.從理論上說,兩者應(yīng)是相互聯(lián)系,相互作用的,在實(shí)際工作中也

15、必須密切配合,協(xié)調(diào)一致.一方面,檔案中介機(jī)構(gòu)履行職能必須接受檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo),按照檔案法律法規(guī)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)去開展工作.檔案中介機(jī)構(gòu)要及時(shí)了解檔案行政管理部門制定的發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃等信息,以便有的放矢地開展服務(wù)工作;對(duì)檔案行政管理部門制定的政策法規(guī),業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn),要及時(shí)組織從業(yè)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn),以便在服務(wù)中熟練運(yùn)用.另一方面,檔案中介機(jī)構(gòu)的職能又是檔案行政管理職能的有益補(bǔ)充和合理配套,對(duì)檔案行政管理工作具有反作用.檔案中介機(jī)構(gòu)的誕生和發(fā)展,使檔案行政管理部門有可能從面廣量大的檔案事務(wù)中解放出來,把時(shí)間,精力和經(jīng)費(fèi)放在加強(qiáng)宏觀管理和執(zhí)法檢查方面,重點(diǎn)解決好檔案事業(yè)發(fā)展中的重大問題和關(guān)鍵課題同時(shí),

16、通過檔案中介機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮,也可以使檔案行政管理部門制定的政策法規(guī),發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在基層檔案部門得到更好的貫徹執(zhí)行.檔案中介機(jī)構(gòu)在開展服務(wù)中獲得的反饋信息也可以幫助檔案行政管理部門更好地履行職能,對(duì)政策,規(guī)劃與規(guī)范等作出更科學(xué)的調(diào)整.(五)加強(qiáng)檔案中介從業(yè)隊(duì)伍建設(shè),提高從業(yè)人員素質(zhì).檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展,關(guān)鍵在于檔案中介從業(yè)隊(duì)伍建設(shè).中介從業(yè)人員的素質(zhì)是檔案中介機(jī)構(gòu)的核心競爭力所在,一流的服務(wù)離不開一流的人才.因此,建立一支具有較高政策水平,文化層次和業(yè)務(wù)水準(zhǔn)的從業(yè)人才隊(duì)伍已刻不容緩.加強(qiáng)檔案中介從業(yè)隊(duì)伍建設(shè)可以從以下幾方面著手:一是聘請(qǐng)專家學(xué)者組成顧問團(tuán).組織專家學(xué)者為檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展出謀劃策,提供專業(yè)指導(dǎo),幫助解決重大疑難業(yè)務(wù)問題和新學(xué)科問題.讓檔案中介機(jī)構(gòu)骨干從業(yè)人員接受高層次的教育培訓(xùn),提升檔案中介機(jī)構(gòu)的核心競爭力.二是建立檔案專業(yè)人才庫.將社會(huì)上具有檔案專業(yè)中級(jí)以上職稱或具有豐富檔案管理經(jīng)驗(yàn)的檔案專業(yè)人才信息集聚起來,建立人才庫,吸引他們到檔案中介機(jī)構(gòu)中去任職或兼職,以緩解檔案中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人才緊缺的矛盾.三是強(qiáng)化在職從業(yè)人員的崗位培訓(xùn).檔案中介從業(yè)人員不僅要參加上崗培訓(xùn),還應(yīng)及時(shí)進(jìn)行知識(shí)更新.對(duì)國家和檔案行政管理部門新出臺(tái)的檔案