推進(jìn)征地制度改革-保護(hù)失地農(nóng)民利益

1、推進(jìn)征地制度改革-保護(hù)失地農(nóng) 民利益推進(jìn)征地制度改革 保護(hù)失地農(nóng)民利益黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改 革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定對(duì)進(jìn)一步改革征地制度和完善征地 補(bǔ)償機(jī)制提出了明確的要求，這對(duì)于因城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以造成失 地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是巨大的福音。本人兼任興國(guó)縣瀲江鎮(zhèn)黨委書 記，并分管城市建設(shè)工作，近期，我對(duì)瀲江鎮(zhèn)失地農(nóng)民狀況進(jìn)行 了一次調(diào)研。一、征地制度存在的問(wèn)題及失地農(nóng)民現(xiàn)狀 瀲江鎮(zhèn)是興國(guó)縣城所在地，至 2008 年底，瀲江鎮(zhèn)累計(jì)完成 征地 11845.92 畝。至目前鎮(zhèn)農(nóng)民人均耕地 0.27 畝，低于人均 國(guó)定 0.3 畝口糧田的極限。全鎮(zhèn)已有 75 個(gè)村小組約 960

2、0 人已 全失地（不含已轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民），接近全失地農(nóng)民 1500 余人。從 瀲江鎮(zhèn)失地農(nóng)民現(xiàn)狀和征地行為中發(fā)現(xiàn)的情況分析，失地農(nóng)民問(wèn) 題及現(xiàn)行征地制度突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，征地主體不明確。我縣在 2009 年以前征地工作主要 由工程建設(shè)指揮部這樣的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施，工程竣工驗(yàn)收 后，指揮部相應(yīng)的就地解散，存在少部分政府承諾的政策因辦理 時(shí)間跨度較長(zhǎng)沒(méi)有完全落實(shí)到位，相關(guān)職能部門在指揮部解散后 以不知情為由推諉、扯皮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，群眾反映強(qiáng)烈的有證件辦理、 村組預(yù)留土地、完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等問(wèn)題，這些問(wèn)題僅靠所在鄉(xiāng) 鎮(zhèn)是無(wú)法全部協(xié)調(diào)、解決到位，在一定程度上引發(fā)了基層黨委、 政府的信用危機(jī)，激

3、起了農(nóng)民對(duì)下一次征地強(qiáng)烈的抵觸情緒，給 下一步征地工作帶來(lái)很大的阻力。第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償按征用土地的原有用 途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)用明顯 偏低，這種征地制度沒(méi)有建立合理的分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮增 值因素和體現(xiàn)土地的財(cái)富觀，沒(méi)有體現(xiàn)土地的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià) 值。這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。第三，補(bǔ)償方式單一。征用農(nóng)村集體所有土地后對(duì)農(nóng)民的安 置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、農(nóng)業(yè)安置、劃地安置、 住房安置、社會(huì)保障安置等基本形式，我縣目前的補(bǔ)償方式主要 是采取以貨幣安置為主的一次性安置的城鎮(zhèn)化模式，失地農(nóng)民的 生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、住房、社會(huì)

4、保障等缺乏有效的解決途徑，失 地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到有效保障。以上征地制度弊端的存在，失地農(nóng)民面臨的主要困難表現(xiàn)在 以下幾個(gè)方面：1、生活水平下降。首先是收入下降。土地被征用后，農(nóng)民收 入來(lái)源主要是土地補(bǔ)償款、部分房產(chǎn)出租、外出務(wù)工等。土地征 用對(duì)以非農(nóng)業(yè)收入為主的失地農(nóng)民生活并沒(méi)有造成很大的沖擊， 但對(duì)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主、土地被征用后又失業(yè)農(nóng)民的生活水平 卻有很大的影響，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶特別是一些孤、老、病、殘人員的 基本生活的影響較為嚴(yán)重。其次是生活消費(fèi)支出增加。農(nóng)民失去 土地后，無(wú)論是否 “農(nóng)轉(zhuǎn)非 ”，生活方式都已經(jīng)城市化，以往自給 自足的生活方式被迫終止，一切生活用品都要到市場(chǎng)去購(gòu)買，養(yǎng) 老

5、、醫(yī)療、教育支出偏多，生活消費(fèi)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在農(nóng)村時(shí)的水 平。2、就業(yè)安置困難。 失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中， 除少數(shù) 人能利用城區(qū)發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng) 民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍不高，在土地以外的其它工作崗位 競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是 40 歲以上的 勞動(dòng)力尤為突出，雖然他們過(guò)去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好手，但現(xiàn)在田地 沒(méi)有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，不少人到建筑工 地打短工，從事簡(jiǎn)單的看管、搬運(yùn)等臨時(shí)性工作。如瀲江鎮(zhèn)筲箕 村就出現(xiàn) 5 個(gè)村民小組的失地農(nóng)民全部從事大板車搬運(yùn)工的特殊 現(xiàn)象。在征地過(guò)程當(dāng)中，雖然政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng) 民就業(yè)，

6、但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè) 狀態(tài)，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因?yàn)槲幕刭|(zhì)和勞動(dòng)技 能偏低在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人會(huì)再次失業(yè)。（三）社會(huì)保障缺乏。土地征用前農(nóng)民種田收益雖然不高，但 這部分收入相對(duì)穩(wěn)定，為農(nóng)民提供了基本生活保障。失地農(nóng)民由 于再就業(yè)和家庭收入等方面不穩(wěn)定，依托家庭進(jìn)行養(yǎng)老的保障模 式越來(lái)越受到?jīng)_擊。 許多家庭依靠征地款來(lái)維持生計(jì)， 用于養(yǎng)老， 但過(guò)幾年一旦征地款用完， 他們的養(yǎng)老問(wèn)題就會(huì)受到很大的挑戰(zhàn)。 另外，有相當(dāng)一部分失地農(nóng)民其子女也同為失地農(nóng)民，子女往往 自身難保，很難盡到養(yǎng)老的責(zé)任。再者，由于獨(dú)生子女增多，農(nóng) 村小家庭迅速增加，家庭規(guī)模大大縮小

7、，進(jìn)一步弱化了家庭的養(yǎng) 老功能。同時(shí)，日益增長(zhǎng)的教育、醫(yī)療支出，使失地農(nóng)民不堪重 負(fù)。如目前中學(xué)一年學(xué)雜費(fèi)要兩千元，大學(xué)的費(fèi)用一年至少要七 千元，高額的教育支出使一些農(nóng)民家庭難以接受，而保障體系的 不健全，必然會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)征地工作的強(qiáng)力反對(duì)。二、大力推進(jìn)征地制度改革，建立失地農(nóng)民保障制度 為了解決征地制度中存在的種種問(wèn)題， 確保農(nóng)民的合法權(quán)益不 受侵犯，黨的十七屆三中全會(huì)提出要改革征地制度、完善征地補(bǔ) 償機(jī)制。解決征地中的問(wèn)題和矛盾，從制度上來(lái)看，一方面是要 引進(jìn)土地儲(chǔ)備機(jī)制，把征儲(chǔ)相結(jié)合，征供相分離；引進(jìn)估價(jià)制度， 使被征地農(nóng)民、國(guó)家、申請(qǐng)用地者三者對(duì)土地增值的部分進(jìn)行合 理分配，從而改變目

8、前被征地農(nóng)民因失去永久生產(chǎn)資料又無(wú)可靠 社會(huì)保障所帶來(lái)的生活不穩(wěn)定因素。另一方，要建立和完善失地 農(nóng)民保障制度，才能有效破解當(dāng)前征地難和保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn) 生機(jī)。（一）成立征地拆遷、失地農(nóng)民保障機(jī)構(gòu)。組建統(tǒng)一的、獨(dú)立 于其他職能部門的常設(shè)性征地機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持 “統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、 統(tǒng)一操作、統(tǒng)一調(diào)度 ”的原則，從而能進(jìn)一步理順機(jī)制、 規(guī)范程序、 提高效率，實(shí)現(xiàn)征地工作的依法、規(guī)范、有序、高效推進(jìn)。同時(shí)， 把失地農(nóng)民生活保障政策落實(shí)工作也納入其工作職責(zé)，統(tǒng)一由該 機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦理、協(xié)調(diào)，提高群眾對(duì)征地工作的支持度，切實(shí)保障 失地農(nóng)民的有關(guān)待遇。如我縣在 2009 年 1 月份就成立的興國(guó)縣 城市建設(shè)征

9、地拆遷協(xié)調(diào)辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全縣城市建設(shè)的征地拆 遷工作。（二）改革征地制度，健全儲(chǔ)備機(jī)制 要改革征地制度，就要求我們必須建立和完善儲(chǔ)備機(jī)制，做 到征地儲(chǔ)備相結(jié)合，征地供地相分離。過(guò)去征地中往往是征地和 供地合一，政府只是充當(dāng)代征者角色，而沒(méi)有完全體現(xiàn)征地主體 的作用。 另外過(guò)去征地是沒(méi)有項(xiàng)目不征地， 征地的同時(shí)就是供地， 對(duì)申請(qǐng)用地者來(lái)說(shuō)政府只是起到了 “中間商 ”或 “經(jīng)紀(jì)人 ”的作用。 如果引入土地儲(chǔ)備，做到征儲(chǔ)相結(jié)合，征供相分離，先把土地儲(chǔ) 備到國(guó)家儲(chǔ)備庫(kù)中， 而后根據(jù)規(guī)劃和申請(qǐng)用地者要求， 項(xiàng)目性質(zhì)， 土地的增值潛力，市場(chǎng)的供求情況等區(qū)別輕重緩急提供土地，不 僅避免了以上所說(shuō)的現(xiàn)象發(fā)生

10、，而且在儲(chǔ)備過(guò)程中還可以對(duì)房地 產(chǎn)開發(fā)用地進(jìn)行前期開發(fā)，將 “生地 ”變成 “熟地”，使土地升值、 增值，就市場(chǎng)供求情況，適時(shí)供地，使政府能有效調(diào)控市場(chǎng)并獲 得最佳收益。（三）改進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度1 、建立失地農(nóng)民基本生活保障基金制度 目前，征地基本采取貨幣形式一次性安置，有限的補(bǔ)償費(fèi)用 一旦用完，生活就會(huì)失去來(lái)源，成為 “三無(wú) ”農(nóng)民。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際， 比較可行的措施：一是積極探索和建立失地農(nóng)民社會(huì)救濟(jì)和保障 體系。如發(fā)放過(guò)渡生活費(fèi)補(bǔ)助：對(duì)失地農(nóng)民給予若干年過(guò)渡生活 費(fèi)補(bǔ)助，根據(jù)人均現(xiàn)有耕地面積實(shí)行差額發(fā)放，若干年后按照有 關(guān)規(guī)定對(duì)符合農(nóng)村最低生活保障條件的家庭，納入農(nóng)村最低生活 保障范圍

11、。對(duì)失地農(nóng)民中喪失勞動(dòng)能力的特困戶、五保戶，先由 民政部門列入農(nóng)村救濟(jì)對(duì)象實(shí)行救助。轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，符合條 件的，再列入城市低保對(duì)象。對(duì)人均土地過(guò)少的農(nóng)民家庭，可由 當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦理 “農(nóng)轉(zhuǎn)非 ”手續(xù)，享受城鎮(zhèn)居民就 業(yè)安置、低保、子女上學(xué)同等待遇。二是逐步建立社會(huì)基本養(yǎng)老 保險(xiǎn)。在自愿的前提下，社保局、保險(xiǎn)公司要在政策允許的范圍 內(nèi)降低 “門檻”，降低繳費(fèi)比例，降低繳費(fèi)基數(shù)。對(duì)年齡偏大的失 地農(nóng)民優(yōu)先投保，資金來(lái)源可采取政府土地收益中撥補(bǔ)一點(diǎn)，土 地征用補(bǔ)償費(fèi)中抵扣一點(diǎn)， 失地農(nóng)民自己繳納一點(diǎn)的方式來(lái)解決。 三是重視解決失地農(nóng)民的醫(yī)療問(wèn)題。醫(yī)保、衛(wèi)生部門可選擇失地 鄉(xiāng)村先行進(jìn)行農(nóng)

12、村合作醫(yī)療改革試點(diǎn)，失地農(nóng)民參加新型農(nóng)村合 作醫(yī)療的參合費(fèi)由政府全額資助；失地農(nóng)民所患疾病符合城鄉(xiāng)困 難群眾大病救助規(guī)定病種的，在按合作醫(yī)療規(guī)定補(bǔ)助外，再救助 20% ，最高年救助限額 5000 元，使其病有所醫(yī)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn) 看，全縣應(yīng)當(dāng)建立土地征用調(diào)節(jié)基金。政府每年從土地純收益中 提留 5 10% 作為土地征用調(diào)節(jié)基金，用于對(duì)失地農(nóng)民中困難群 體的救助。2、組織實(shí)施扶助工程，鼓勵(lì)農(nóng)民自謀職業(yè) 發(fā)展是解決失地農(nóng)民生活的根本途徑。要緊緊抓住戰(zhàn)略機(jī)遇 期，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，突出發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、非公經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)發(fā) 展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑新的經(jīng)濟(jì)框架，擴(kuò)展新的就業(yè)空間，為 失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件。對(duì)城鎮(zhèn)失

13、地農(nóng)民，要引導(dǎo)他們?nèi)谌氤鞘?生活，參與城市分工。凡在城區(qū)范圍內(nèi)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的， 由勞動(dòng)部門參照鼓勵(lì)城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策，核發(fā)再 就業(yè)優(yōu)惠證，安排小額貸款，三年免征營(yíng)業(yè)稅、教育附加費(fèi)和 個(gè)人所得稅。 年產(chǎn)值在 50 萬(wàn)元以上， 安排下崗職工 50 人以上的 企業(yè)，縣政府一次性獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)負(fù)責(zé)人，政府實(shí)行掛牌保護(hù)。對(duì)已 轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的城郊失地農(nóng)民，也可以參照?qǐng)?zhí)行此政策。對(duì)引資 新辦企業(yè)征用土地的村組，應(yīng)盡量安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工。也可 以以土地作資產(chǎn)，實(shí)行土地入股，按股分紅，使農(nóng)民有永久性收 益。對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)征用土地建立市場(chǎng)的，可以適當(dāng)給農(nóng)民留地， 允許他們自籌資金建門面房，通過(guò)分?jǐn)偽?、?/p>

14、店面、自辦經(jīng)銷、 旅店等服務(wù)項(xiàng)目，為失地農(nóng)民提供比較穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入來(lái) 源，使他們長(zhǎng)效投資得到回報(bào)，實(shí)現(xiàn)征地利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)化。3、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)力度，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)能力 強(qiáng)化勞務(wù)輸出，擴(kuò)大勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是安置失地農(nóng)民有效途徑。 要采取多種措施，把勞務(wù)生產(chǎn)做大做強(qiáng)，拓展就業(yè)空間，為失地 農(nóng)民增加新的就業(yè)崗位。要加大勞務(wù)培訓(xùn)工作力度，建立培訓(xùn)體 系，解決好經(jīng)費(fèi)、師資和場(chǎng)地問(wèn)題。對(duì)被征地的具有勞動(dòng)能力的 農(nóng)民，可享受一次縣勞動(dòng)部門組織的免費(fèi)勞動(dòng)技能培訓(xùn)和兩次免 費(fèi)就業(yè)介紹，并優(yōu)先推薦到工業(yè)園企業(yè)就業(yè)。從提高失地農(nóng)民的 基本素質(zhì)和勞動(dòng)技能入手抓培訓(xùn)，提高培訓(xùn)質(zhì)量。鼓勵(lì)工業(yè)園企 業(yè)招收失地農(nóng)民，在企業(yè)務(wù)工并簽訂

15、一年以上勞動(dòng)合同且務(wù)工半 年以上的，給予企業(yè)按實(shí)際在崗在位且辦理了社會(huì)保險(xiǎn)（含養(yǎng)老 保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)）的失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼；優(yōu)先保 證年齡大、文化技能低的失地農(nóng)民就業(yè)， 對(duì)招收了 “4050 ”失地農(nóng) 民的企業(yè)，另外給予崗位補(bǔ)貼。4、建立合理的土地利益分配機(jī)制是確保失地農(nóng)民基本生活的 治本之策由于失地農(nóng)民基本生活保障的主體資金來(lái)源于土地價(jià)值，土 地補(bǔ)償及安置補(bǔ)助費(fèi)的高低，直接決定失地農(nóng)民基本生活保障水 平的高低，而目前土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低已是一個(gè)不 爭(zhēng)的事實(shí)，也是導(dǎo)致各地正在實(shí)施的失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)容單一、 保障水平偏低的一個(gè)重要原因。這就是要求我們?cè)诟倪M(jìn)和完善這 項(xiàng)制度過(guò)程中，必須充分考慮農(nóng)村土地的所有權(quán)功能、就業(yè)與發(fā) 展功能、社會(huì)保障功能等因素，明確界定農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，以 土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地確定土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)的 標(biāo)準(zhǔn)，提高失地農(nóng)民基本生活保障總體水平。（四）提高安置質(zhì)量近年來(lái)安置補(bǔ)償方式一直都以一次性貨幣補(bǔ)償為主，這種經(jīng) 一次性貨幣補(bǔ)償后自謀職業(yè)為主的安置補(bǔ)償方式在實(shí)際安置中藏 有隱患，可以根據(jù)不同征地情況采取多種的安置補(bǔ)償方式，更好 的解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題。一是對(duì)于大型