土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系協(xié)調(diào)途徑探討

1、年第一期土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系協(xié)調(diào)途徑探討張莉張霞（武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院湖北武漢；武漢大學(xué)城市建設(shè)學(xué)院湖北武漢）我國目前正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城市化進(jìn)程逐步加快的階段，城市規(guī)劃的編制和實(shí)施在某種程度上超前于土地利用規(guī)劃，并且由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）分屬于不同的部門編制，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)工作中“兩規(guī)”不能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與銜接，不利于城市發(fā)展和土地利用管理工作的開展。如何在實(shí)踐中協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”的關(guān)系，在合理利用土地的前提下，保證我國城市化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，已經(jīng)成為解決城市發(fā)展和土地利用矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。宿。但無論是土地利用規(guī)劃還是城市規(guī)劃，最終都是以對(duì)土地的合理配置來實(shí)現(xiàn)的。

2、城市的一切建設(shè)工程，不管它們的內(nèi)涵功能如何復(fù)雜，對(duì)空間如何利用，它們都必然要落實(shí)到土地上，而城市規(guī)劃的重要工作內(nèi)容之一是制定城市土地利用規(guī)劃，通過規(guī)劃過程，具體地確定城市用地的規(guī)模與范圍，以及用地功能組織與合理的利用等。因此，協(xié)調(diào)兩大規(guī)劃的關(guān)系，就要以土地為核心和主線，統(tǒng)一對(duì)土地利用的認(rèn)識(shí)。我國土地管理的基本國策是“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”，并實(shí)行了土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在城市規(guī)劃中也應(yīng)當(dāng)貫徹合理使用土地、節(jié)約用地的原則，樹立“一要吃飯、二要建設(shè)”的全面觀念，對(duì)于每項(xiàng)城市用地必須精打細(xì)算，在服從城市功能上的合理性、建設(shè)運(yùn)行上的經(jīng)濟(jì)性的前提下，各項(xiàng)發(fā)展用地的

3、選定，要盡量使用閑置地、荒地、劣地、少占或不占耕地，尤其是保護(hù)基本農(nóng)田，并通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高建筑容積率等措施，充分挖掘土地利用潛力?，F(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)一、統(tǒng)一對(duì)土地利用的認(rèn)識(shí)是“兩規(guī)”關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃都以區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和區(qū)域內(nèi)的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件為依據(jù)和基礎(chǔ)，以土地為主要規(guī)劃對(duì)象，科學(xué)合理地確定用地布局，對(duì)各項(xiàng)用地進(jìn)行安排部署，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，只是兩者的側(cè)重點(diǎn)不同。土地利用規(guī)劃是以合理安排現(xiàn)有的土地資源，確保土地資源的永續(xù)利用為目的；城市規(guī)劃是以城市建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)和歸上接第頁人民主權(quán)原則的需要，也是加強(qiáng)政府服務(wù)和政策制定的需要。可以成立專門的調(diào)查小組，就土

4、地利用總體規(guī)劃修編公示的階段性成果，作公眾滿意程度的調(diào)查，并收集相關(guān)意見為下一階段的土地規(guī)劃修編提供參考依據(jù)。（二）建立土地利用總體規(guī)劃修編的信息公開制度。建立規(guī)劃公示制度，把規(guī)劃內(nèi)容特別是土地用途管制內(nèi)容以各種方式向公眾公布，增加透明度，讓公眾了解土地規(guī)劃用途，自覺地按規(guī)劃用途來合理利用土地。土地利用總體規(guī)劃修編的公開制度包括過程公開和結(jié)果公開。將規(guī)劃修編中的階段性成果定期公開，以征求社會(huì)各界的反饋意見；總體規(guī)劃修編完成后，公開土地規(guī)劃方案，以方便用地單位做投資決策。（三）舉行土地規(guī)劃修編公開聽證會(huì)。由于土地利用規(guī)劃的調(diào)整缺乏全面系統(tǒng)的土地利用評(píng)價(jià)和制約制度，使得土地規(guī)劃調(diào)整對(duì)于土地利用外部

5、效應(yīng)的考慮不周全。土地征用、房屋拆遷等違背土地使用者意愿的行為，損害失地農(nóng)民和被拆遷人的合法利益。因此，建立土地利用總體規(guī)劃調(diào)整聽證制度，是完善土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施管理決策機(jī)制的重要舉措。公眾對(duì)于土地利用規(guī)劃大綱、規(guī)劃方案提出的意見和建議，由公眾、政府和規(guī)劃制定專家舉行聽證會(huì)，有選擇地接受公眾提出的建議。土地規(guī)劃修編的聽證會(huì)過程大致如下：在準(zhǔn)備階段，發(fā)布土地規(guī)劃修編聽證公告和通知；選擇和邀請(qǐng)聽證相關(guān)人員，包括公眾代表（諸如被征地代表）、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和規(guī)劃專家；收集證言和準(zhǔn)備材料等；舉行聽證會(huì)，與會(huì)代表就土地規(guī)劃修編的問題進(jìn)行探討，充分聽取公眾意愿，總結(jié)有利于后期規(guī)劃編制的建議。（四）建立民主

6、請(qǐng)?jiān)概c公民投票制度?，F(xiàn)代社會(huì)的許多政策問題，諸如戰(zhàn)爭和平、環(huán)境保護(hù)、勞工政策、福利發(fā)展、教育改革等，都需要公眾通過積極請(qǐng)?jiān)负屯镀敝贫葋肀磉_(dá)意見和參與決策。土地利用規(guī)劃的修編涉及公眾最基本的生活載體，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更應(yīng)該通過請(qǐng)?jiān)负屯镀钡让裰鞯姆绞絹矸从彻姷囊庖?。公眾可以結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，通過民主請(qǐng)?jiān)傅姆绞较蛞?guī)劃修編者提出土地利用規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)?；l(fā)展正處于快速發(fā)展時(shí)期，各項(xiàng)城鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)需要大量的土地資源，但很多城市的做法是采取“攤大餅”式的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，而不是立足于存量建設(shè)用地的利用和挖潛工作，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。這既違反了我國土地利用的基本國策，也不利于城鎮(zhèn)建設(shè)

7、的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是以要素聚集獲得資源集約利用和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。一般而言，城鎮(zhèn)用地比農(nóng)村用地的集約度和利用率要高，城市發(fā)展的最終結(jié)果，應(yīng)當(dāng)是有利于節(jié)約土地，提高土地利用效益。但由于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)土地利用缺乏有效的管理和規(guī)劃，城鎮(zhèn)土地利用存在著很多問題，如城鎮(zhèn)用地盲目擴(kuò)張、過度粗放利用、用地結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效益不高等。因此，只有在城市的規(guī)劃建設(shè)中樹立節(jié)約、集約用地的觀念，統(tǒng)一土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃對(duì)土地的認(rèn)識(shí)，才能為“兩規(guī)”協(xié)調(diào)奠定牢固的思想基礎(chǔ)。二、充分發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃在協(xié)調(diào)“兩規(guī)”關(guān)系中的重要作用，尤其是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃這個(gè)平臺(tái)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃都是以國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)土地資源

8、和城市空間進(jìn)行合理的安排部署，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此在編制“兩規(guī)”中應(yīng)注重區(qū)域規(guī)劃的紐帶作用。首先，要深入研究區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，為編制“兩規(guī)”提供宏觀指導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃的目標(biāo)和方針。國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，它確定了地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，也決定著城市未來形態(tài)布局結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。“兩規(guī)”正是為實(shí)現(xiàn)這一宏觀戰(zhàn)略部署而對(duì)土地和城市建設(shè)進(jìn)行的具體布局和安排，因此，在規(guī)劃過程中要對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃有深刻和透徹的認(rèn)識(shí)，充分進(jìn)行研究分析，從總體上把握城市未來發(fā)展的可能性，并依此對(duì)地區(qū)相應(yīng)的空間發(fā)展規(guī)模和布局結(jié)構(gòu)提出控制性要求，保證在地區(qū)發(fā)展總的

9、方向上城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃保持協(xié)調(diào)一致。其次，提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中的地位，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在協(xié)調(diào)“兩規(guī)”關(guān)系中的紐帶作用。圖我國規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)圖資源論 壇城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是在一定地域范圍內(nèi)妥善處理各城鎮(zhèn)之間、單個(gè)或數(shù)個(gè)城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)群體之間及群體與外部環(huán)境之間的關(guān)系，以達(dá)到地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益最佳的發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的規(guī)劃。年底全國人大常委會(huì)通過施行的中華人民共和國城市規(guī)劃法中明確規(guī)定：“全國和各省、自治區(qū)、直轄市都要編寫城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制。設(shè)市城市和縣城的總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括市或縣的行政區(qū)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”。根據(jù)城市規(guī)劃法的規(guī)定，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于城市總體規(guī)劃中不可缺少的

10、一部分，但從城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制內(nèi)容來看，它包括提出市、縣域城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標(biāo)；城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃結(jié)構(gòu)、職能分工和空間布局；區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)服務(wù)設(shè)施的發(fā)展目標(biāo)與布局等內(nèi)容，這些內(nèi)容的制定只有從整個(gè)區(qū)域的高度去做調(diào)查、分析、研究才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是屬于區(qū)域規(guī)劃的范疇，又是以城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃，它處于銜接國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的重要地位。如圖，所示，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃均起到指導(dǎo)和規(guī)范的作用，也為二者協(xié)調(diào)提供了操作平臺(tái)。三、整合、優(yōu)化現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，促進(jìn)與城市規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)與銜接圖我國土地利用規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)圖圖我國

11、城市規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)圖年第一期根據(jù)我國土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的體系構(gòu)成（見圖、圖）可以看出，土地利用詳細(xì)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃與城市總體規(guī)劃中的部分內(nèi)容重復(fù)。土地利用詳細(xì)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃的主要內(nèi)容是合理地確定城市用地總體布局與功能分區(qū)，規(guī)定各地段、各種用途的具體用地范圍、用地強(qiáng)度、用地要求和用地限制。而城市總體規(guī)劃的主要任務(wù)是在城市規(guī)劃綱要的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)用地，合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)工程設(shè)施，引導(dǎo)城市合理發(fā)展。從城市規(guī)劃法中對(duì)城市規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)定和城市規(guī)劃編制的實(shí)踐中可以看出，城市土地利用規(guī)劃是城市規(guī)劃最主要的內(nèi)容。由此可見，二者都是對(duì)城鎮(zhèn)用地的規(guī)模、空間布局以及各類、各業(yè)用地進(jìn)行總體

12、安排布署，只是分別由兩個(gè)不同的部門編制和實(shí)施。這不僅使這兩種規(guī)劃難以做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一和真正的落實(shí)，而且也造成重復(fù)勞動(dòng)，浪費(fèi)大量的人力、物力資源。除此之外，土地利用詳細(xì)規(guī)劃中的交通用地規(guī)劃、水利工程用地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃等也與各部門的規(guī)劃重復(fù)，而且這些規(guī)劃的專業(yè)性太強(qiáng)，使土地部門無法真正落實(shí)編制與實(shí)施工作。針對(duì)土地利用規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)中存在的與城市規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)相重復(fù)的問題，可采取精簡的辦法重新構(gòu)筑土地利用規(guī)劃體系。其構(gòu)成如圖所示。圖我國土地利用規(guī)劃體系優(yōu)化結(jié)構(gòu)圖整合、優(yōu)化后的土地利用規(guī)劃體系，更加有利于各專項(xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施。因?yàn)閺膶I(yè)的角度來講，各部門具備足夠的專業(yè)知識(shí)編制部門規(guī)劃，使其更符合各部門實(shí)

13、際，并有利于規(guī)劃的實(shí)施。按照精簡后的土地利用規(guī)劃體系，土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市用地做總體規(guī)模和布局的宏觀控制，城市用地的具體安排、布局可以按照城市規(guī)劃進(jìn)行。這樣既可保證土地利用規(guī)劃對(duì)區(qū)域內(nèi)土地利用的總體控制，又有利于城市規(guī)劃的實(shí)施。四、統(tǒng)一土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃中的相關(guān)指標(biāo)，為規(guī)劃的協(xié)調(diào)和落實(shí)提供技術(shù)支撐和保障由于我國土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃分屬于國土資源部和建設(shè)部兩個(gè)部門編制和實(shí)施管理，在許多技術(shù)指標(biāo)上都未能做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，尤其是人口統(tǒng)計(jì)口徑和城鎮(zhèn)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，這成為“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的重大障礙，因此，有必要對(duì)這兩項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一的界定。、城鎮(zhèn)人口規(guī)模指標(biāo)的界定人口指標(biāo)是確定一定

14、區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地安排的重要指標(biāo)，但建設(shè)部文件與國土資源部文件關(guān)于人口指標(biāo)的表述有較大差異。建設(shè)部號(hào)文件規(guī)定：“城市人口包括居住在（規(guī)劃）建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和年以上的暫住人口”。國土資源部的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中規(guī)定：“城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口的總和，不包括流動(dòng)人口”?？梢钥闯?，前者所稱城市人口的范疇顯然要比后者大。從規(guī)劃實(shí)踐來看，多數(shù)采用的是建設(shè)部文件中規(guī)定的人口規(guī)模界定。究其原因是隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市中的暫住人口、流動(dòng)人口占城市人口的比例呈逐年增加趨勢，在有些城市甚至超過了城市常住人口。無論是城市規(guī)劃還是土地利用規(guī)劃都不可忽視暫住人口、流動(dòng)

15、人口的用地需求對(duì)城鎮(zhèn)用地規(guī)模的影響，因此對(duì)城鎮(zhèn)人口規(guī)模指標(biāo)的界定宜統(tǒng)一采用建設(shè)部文件中的規(guī)定。、城鎮(zhèn)用地分類的統(tǒng)一城鎮(zhèn)用地分類也是土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃中一個(gè)非常重要的技術(shù)指標(biāo)，但由于兩種規(guī)劃的工作任務(wù)和重心不同，對(duì)城鎮(zhèn)用地的分類采用了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。城市規(guī)劃中城市用地分類側(cè)重于按土地使用的用途分類，其分為居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地、特殊用地、水域和其他用地等個(gè)一級(jí)，個(gè)二級(jí)類用地。土地利用規(guī)劃中涉及城鎮(zhèn)土地分類的部分除了按照土地使用的用途性質(zhì)分類以外，部分分類又按照土地使用的經(jīng)營性與否進(jìn)行了劃分，主要分為商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、公共設(shè)施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地、特殊用地等個(gè)二級(jí)，個(gè)三級(jí)類用地。由于兩種規(guī)劃的分類標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重點(diǎn)不同，造成部分用地分類名稱相同，但內(nèi)涵不一致，為“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)增加了難度。如全國土地分類對(duì)城鎮(zhèn)用地中的住宅用地進(jìn)行了拆分，將為居住區(qū)服務(wù)的小區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施