建立國庫集中支付制度的模式設(shè)計(jì)

1、建立國庫集中支付制度的模式設(shè)計(jì)                        國庫集中支付制度的建立，必須與財(cái)政資金的管理運(yùn)轉(zhuǎn)特性相符合。財(cái)政資金不同于以增值為主要目的的民間資金，其使用必須體現(xiàn)出政策性強(qiáng)、控制性高、透明性大、效益性好的特點(diǎn)。據(jù)此，建立國庫集中支付制度應(yīng)把握如下原則：一是效益性原則，即能夠?qū)φY金實(shí)施最有效的管理，不僅確保資金成本最低，而且

2、能夠以最快的速度發(fā)揮財(cái)政資金的作用；二是控制性原則，即能夠?qū)Y金實(shí)行控制和管理，保證用于預(yù)算規(guī)定的用途；三是政策性原則，即能夠保證資金為實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政政策目標(biāo)服務(wù)；四是透明性原則，即資金的使用避免層層劃撥帶來的不公開、不透明。根據(jù)上述原則，理想的國庫集中支付模式是借鑒西方發(fā)達(dá)國家的做法，建立獨(dú)立的國庫核算機(jī)構(gòu)，財(cái)政資金完全由國庫單一賬戶來管理和核算。但由于我國集中支付起步較晚，相關(guān)改革尚未完全到位，還存在一些短期內(nèi)難以解決的問題，要一步到位，難度很大。筆者僅對(duì)目前建立具有我國特色的國庫集中支付模式提出如下設(shè)想：、機(jī)構(gòu)設(shè)置建立國庫集中支付必須要有專門的管理機(jī)構(gòu)。按照我國現(xiàn)階段實(shí)際情況，國庫集中支付

3、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政內(nèi)部比較可行，由兩部分組成，一是財(cái)政內(nèi)部國庫管理機(jī)構(gòu)，二是作為財(cái)政部門下屬的集中支付機(jī)構(gòu)，財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)對(duì)集中支付機(jī)構(gòu)起指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。此機(jī)構(gòu)設(shè)置方式比較符合過渡時(shí)期實(shí)施集中支付的形勢(shì)和業(yè)務(wù)需要。二、財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分按照現(xiàn)階段建立國庫集中支付模式的構(gòu)思和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行國庫集中支付制度后，財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)將主要分成預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩大環(huán)節(jié)，預(yù)算編制主要由編制機(jī)構(gòu)來實(shí)施，預(yù)算執(zhí)行主要由國庫管理機(jī)構(gòu)和集中支付機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。這使得財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)成為實(shí)施國庫集中支付體系的三大主體。這三個(gè)核心主體的職責(zé)分別為：財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)根據(jù)收入預(yù)算

4、具體編制部門支出預(yù)算，并編制到人到物，盡可能全面、細(xì)化。財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)在人民銀行開設(shè)總資金賬戶，統(tǒng)一對(duì)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金進(jìn)行管理，資金核算范圍主要是：以前年度政府資金余額；稅收、非稅收收入及贈(zèng)款；國有企業(yè)股息及利息；中央銀行和國有金融機(jī)構(gòu)利潤；政府投資收益；國有資產(chǎn)銷售收入；政府貸款歸還收入；政府借款收入；預(yù)算外資金收入及其他財(cái)政收人。該機(jī)構(gòu)還對(duì)集中支付和政府采購等工作進(jìn)行業(yè)務(wù)上和政策上的指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)要按照統(tǒng)一管理預(yù)算單位支出的需要，分類分戶設(shè)置賬戶，并嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行資金撥付和賬務(wù)處理。按照以上職責(zé)的劃分，財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)聯(lián)系十分緊密，國庫管理機(jī)構(gòu)的

5、資金管理和核算內(nèi)容，相當(dāng)于目前總預(yù)算會(huì)計(jì)的角色，而集中支付機(jī)構(gòu)主要集中處理和核算各預(yù)算單位支出，相當(dāng)于財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的二級(jí)明細(xì)核算。三、國庫單一賬戶及預(yù)算部門資金賬戶設(shè)置國庫集中支付制度一個(gè)重要的方面就是實(shí)行單一賬戶制度，按照西方及經(jīng)合組織成員國的做法，就是在中央銀行開設(shè)財(cái)政部門的總資金賬戶，財(cái)政資金均由此賬戶進(jìn)行管理和劃撥，各預(yù)算部門不再設(shè)置資金賬戶。經(jīng)過各國多年的實(shí)際運(yùn)作證明，這種方式起到了規(guī)范財(cái)政支出，提高財(cái)政資金效益的作用。我國進(jìn)行的國庫集中支付制度應(yīng)予以借鑒，而且根據(jù)集中支付的要求，以后也必將過渡到以人民銀行國庫部門代理單一賬戶的方式。但就目前而言，以人民銀行國庫部門代理單一賬戶方式有

6、較大的困難。一是目前人民銀行國庫部門的資金撥付方式是曲線撥付，而不直接參與聯(lián)行的直接交換，各項(xiàng)支出均由會(huì)計(jì)部門代為與其他聯(lián)行往來。此種資金結(jié)算方式，相當(dāng)于在人民銀行內(nèi)部再進(jìn)行一次結(jié)算后，再參與各商業(yè)銀行的聯(lián)行往來，依據(jù)現(xiàn)狀，目前比較可行的賬戶設(shè)置方式為，財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)在人民銀行國庫開設(shè)單一賬戶，財(cái)政全部資金統(tǒng)一納入該賬戶中管理，同時(shí)財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行開設(shè)普通存款賬戶，并在此賬戶下為預(yù)算撥款單位建立分類分產(chǎn)資金賬戶。財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)按照預(yù)算，將資金撥付到集中支付機(jī)構(gòu)開設(shè)的統(tǒng)一賬戶中，由集中支付機(jī)構(gòu)具體辦理資金劃撥和現(xiàn)金支付。這種方式有兩大優(yōu)勢(shì)：一是阻力和壓力比較小，可以在短期內(nèi)迅速大面

7、積鋪開；二是可以避開一些近期難以解決的技術(shù)問題，如人民銀行國庫暫時(shí)無法直接進(jìn)行聯(lián)行支付的問題。但此方式只是過渡時(shí)期的集中支付賬戶管理模式，單一賬戶將來還要轉(zhuǎn)到中央銀行進(jìn)行統(tǒng)一管理。財(cái)政部門實(shí)行單一賬戶后，相應(yīng)的也應(yīng)對(duì)各預(yù)算單位的賬戶進(jìn)行改革。關(guān)于預(yù)算單位的賬戶設(shè)置，鑒于各地區(qū)不同的管理體制和預(yù)算單位業(yè)務(wù)量的多少不同，目前有幾種模式可供選擇：一是完全取消預(yù)算單位資金賬戶，財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)代理記賬，并統(tǒng)一進(jìn)行賬務(wù)處理。同時(shí)各級(jí)預(yù)算單位取消會(huì)計(jì)崗位，撤銷銀行賬戶，其現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、?？畹膿苋?、支出、往來款項(xiàng)的收付以及日常會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、會(huì)計(jì)報(bào)表編制、會(huì)計(jì)檔案管理等工作，統(tǒng)

8、一由集中支付機(jī)構(gòu)辦理和承擔(dān)。這種方式，財(cái)政集中支付部門的業(yè)務(wù)核算量較大，比較適合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)級(jí)、中央、省級(jí)財(cái)政部門也可采取此模式，但對(duì)集中支付中心的業(yè)務(wù)管理及電子核算要求較高。二是保留預(yù)算單位資金賬戶，進(jìn)行備用金核算的管理方式。此方式是第一種方式的變通模式，隨著統(tǒng)一發(fā)放工資改革、政府采購制度改革的完善，預(yù)算單位的主要資金基本由財(cái)政統(tǒng)一集中支付，剩余的資金是數(shù)量少事項(xiàng)雜、資金量和重要性都比較小的日常零星支出。這些支出主要是日常的水、電、差旅等公用開支等，統(tǒng)一進(jìn)行集中核算，財(cái)政部門業(yè)務(wù)量巨大。按照這些資金的特點(diǎn)，可采取留用備用金的核算方式，即單位資金賬戶仍然保留，但只限定規(guī)定數(shù)額的備用金存儲(chǔ)，預(yù)算

9、單位日常零星開支可在核定的備用金數(shù)額內(nèi)自行支付，備用金額度不足可隨時(shí)到財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金請(qǐng)撥申報(bào)，財(cái)政集中支付部門在審核各預(yù)算部門的合理開支后，按備用金限額對(duì)單位備用金賬戶撥款，補(bǔ)足各用金數(shù)額。此方式對(duì)財(cái)政部門人手不足，且預(yù)算單位此類業(yè)務(wù)量巨大的地區(qū)比較適合，具體備用金的管理方式可由各地根據(jù)實(shí)際情況制定，備用金管理方式也可采用現(xiàn)金支付卡、國庫支票等方式。三是保留預(yù)算單位資金賬戶，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制度。即各預(yù)算單位資金賬戶繼續(xù)保留，大部分資金實(shí)行集中支付，暫時(shí)無法集中支付的資金繼續(xù)按原渠道撥付預(yù)算單位自行核算。為了加強(qiáng)資金管理，預(yù)算單位的會(huì)計(jì)實(shí)行委派制度。這是目前阻力最小、比較容易做到的一種模

10、式，但離國庫集中支付制度的要求相差較遠(yuǎn)，比較適合預(yù)算單位離集中支付中心較遠(yuǎn)，或預(yù)算單位業(yè)務(wù)量巨大，財(cái)政部門短期內(nèi)無法承擔(dān)的地區(qū)采用。對(duì)預(yù)算部門資金的賬戶管理方式，在財(cái)政部門集中支付沒有完善前各地區(qū)可自行設(shè)置，可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況采取某一方式或結(jié)合采用，但總的原則是盡量減少中間資金賬戶的建立，所有財(cái)政資金能直接撥付的直接撥付，減少資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)，而且隨著集中支付制度的完善，預(yù)算單位的資金賬戶應(yīng)逐步減少直至取消。                

11、60;            四、財(cái)政支出細(xì)化為便于集中支付，應(yīng)對(duì)財(cái)政支出按性質(zhì)進(jìn)行分類，針對(duì)資金的不同性質(zhì)通過不同途徑和方式進(jìn)行管理和支付。一是直接支出，也稱采購性支出，由政府采購管理部門通過對(duì)招投標(biāo)過程和合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)合同金額通知集中支付機(jī)構(gòu)安排撥款。二是間接支出，也稱為轉(zhuǎn)移支出，主要包括對(duì)個(gè)人（如工資、社會(huì)保障等）、對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼、對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付支出等，它的特點(diǎn)是不能直接形成購買力，這部分支出由集中支付機(jī)關(guān)按預(yù)算和支出進(jìn)度安排撥款。對(duì)于這兩種支出的核算，直接支出管理比較簡單，集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)政府采購機(jī)構(gòu)提供的采購協(xié)議以及相關(guān)驗(yàn)收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶，完成支出過程。間接支出的支付比較復(fù)雜些，按照間接支出金額和性質(zhì)，又可分為大額集中開支和小額零星開支，大額集中開支，如統(tǒng)發(fā)工資、上下級(jí)轉(zhuǎn)移支付等；小額零星開支，如單位日常公務(wù)開支等。大額集中開支核算，按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單，如統(tǒng)發(fā)工資，集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一發(fā)放工資系統(tǒng)，將當(dāng)月