平衡區(qū)域發(fā)展的三種路徑比較及其整合

1、平衡區(qū)域發(fā)展的三種路徑比較及其整合文獻標識碼：A改革開放以來，我國各地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展都取得顯著進步，人民生活水平實現(xiàn)較大提升。但由于歷史、地理及政策多種因素的綜合作用，在發(fā)展水平普遍提高的同時，中西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展差距不僅沒有縮小，反而呈持續(xù)擴大之勢。如果區(qū)域發(fā)展差距擴大的勢頭得不到有效遏制，不僅會嚴重遲滯中西部地區(qū)現(xiàn)代化進程，而且對我國未來可持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定均將構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。為使區(qū)域發(fā)展差距盡快回歸到合理的區(qū)間內(nèi)，必須找到一條能夠平衡區(qū)域發(fā)展的正確路徑。一、平衡區(qū)域發(fā)展的三種路徑改革開放以來，我國逐漸形成了東部地區(qū)工業(yè)集聚、中西部地區(qū)勞務(wù)輸出的區(qū)域分工與合作格局。由于東部地區(qū)對

2、跨省打工者實行“經(jīng)濟接納，社會拒絕”的歧視性政策，這一格局非但沒有縮小反而是全方位擴大了區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展差距。為平衡區(qū)域發(fā)展、調(diào)整資源的空間配置，我國平衡區(qū)域發(fā)展主要有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移和財政轉(zhuǎn)移三種路徑。（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑是由東部地區(qū)向中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促使生產(chǎn)要素與經(jīng)濟活動更多地向中西部地區(qū)配置。這樣，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度將逐步追趕東部地區(qū)，使區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展差距最終得以縮小甚至拉平。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑的實質(zhì)是中西部地區(qū)通過承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將從區(qū)域外引進的資本、技術(shù)與區(qū)域內(nèi)豐富的勞動力、自然資源結(jié)合起來，從而加快自身工業(yè)化進程，并借此融入到東部發(fā)達地區(qū)乃至全球產(chǎn)業(yè)分工體系中

3、，達到縮小與東部地區(qū)發(fā)展差距之目的。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑主要是基于以下特定背景而提出和實施的：其一，是對改革開放30多年來東部地區(qū)發(fā)展領(lǐng)先、中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后原因的總結(jié)。其二，是對東部地區(qū)資本轉(zhuǎn)移、中西部地區(qū)勞動力回流趨勢的樂觀預(yù)期。其三，是對二戰(zhàn)后三次國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移經(jīng)驗的借鑒。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑一經(jīng)提出，就成為促進區(qū)域平衡發(fā)展的主流路徑。事實上，早在上世紀90年代中期，我國就實施了以紡織業(yè)的“東錠西移”為標志的區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，鼓勵東部地區(qū)的一些制造業(yè)合理有序地向中西部地區(qū)的原材料基地轉(zhuǎn)移。上世紀末以來，我國又先后實施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地以及中部崛起等戰(zhàn)略，同時積極引導(dǎo)和扶持東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)西移

4、。2008年國際金融危機爆發(fā)后，無論是國際經(jīng)濟形勢還是國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，都發(fā)生了重大而深刻的變化。為有效應(yīng)對，國家密集出臺一系列政策措施，其中一個重要方面就是以更大的力度推進東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。在國家的政策鼓勵和支持下，中西部各省（區(qū)、市）對承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成了激烈競爭態(tài)勢。尤其是2010年之后，安徽皖江城市帶、廣西桂東、重慶沿江、湖南湘南、湖北荊州、晉陜豫黃河金三角、甘肅蘭白經(jīng)濟區(qū)、四川廣安、江西贛南、寧夏銀川一一石嘴山等10個國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)先后獲批，形成了中西部承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱潮。（二）人口轉(zhuǎn)移路徑人口轉(zhuǎn)移一方面可繼續(xù)推動?xùn)|部地區(qū)經(jīng)濟集聚，進一步做大全國經(jīng)濟總量；另一

5、方面可放松中兩部地區(qū)人口向東部地區(qū)遷移的限制，亦即允許其白由遷移，同時建立合理的區(qū)域間利益分享機制。這樣，不僅使東部經(jīng)濟集聚對勞動力的需求得以滿足，也能使中西部合理分享東部經(jīng)濟集聚的成果?？傊?，產(chǎn)業(yè)資本與人口在東部地區(qū)的持續(xù)集聚形成“做大蛋糕”效應(yīng)，中西部地區(qū)則借助人口遷移從中受益，從而實現(xiàn)區(qū)域間的平衡發(fā)展。推進人口遷移的具體措施包括：一方面，發(fā)揮東部地區(qū)的經(jīng)濟地理優(yōu)勢，使經(jīng)濟活動在東部地區(qū)進一步集聚，以便創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，擴大人口容量。另一方面，實施土地和戶籍制度聯(lián)動改革，亦即建立適當(dāng)?shù)氖袌鼋灰讬C制，使土地指標能跨地區(qū)再配置，入口能跨地區(qū)自由遷移。或者說，將一個地區(qū)建設(shè)用地指標與其新增就業(yè)、

6、移民相掛鉤。從而既有效突破了東部地區(qū)經(jīng)濟集聚的用地瓶頸制約，又成功消除了中西部人口遷移東部的制度障礙。（三）財政轉(zhuǎn)移財政轉(zhuǎn)移是中央政府財政資源分配向中西部地區(qū)傾斜，主要用于對中西部地區(qū)公共服務(wù)和生產(chǎn)性投資的補貼，從而改善其相對落后的民生和經(jīng)濟。這一路徑的實質(zhì)是運用行政方式將財政資源從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，即通過區(qū)域問的財政轉(zhuǎn)移來平衡區(qū)域發(fā)展，核心是縮小區(qū)域問基本公共服務(wù)差距，使各地區(qū)人民都能享受大體均等化的基本公共服務(wù)。我國特別重視通過轉(zhuǎn)移支付來促成區(qū)域平衡發(fā)展，如在西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興和中部崛起等戰(zhàn)略實施中，除積極引導(dǎo)東部產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、增加對中西部地區(qū)的重點項目投資外，

7、還在財政上加大對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，著力改善其基本公共服務(wù)。目前，我國的財政轉(zhuǎn)移支付主要有稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付及專項轉(zhuǎn)移支付三種。各項轉(zhuǎn)移支付資金在分配中都體現(xiàn)了向中西部地區(qū)傾斜的原則，且在實施轉(zhuǎn)移支付之后，區(qū)域間人均財力水平差距明顯縮小。二、平衡區(qū)域發(fā)展三種路徑的比較平衡區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑主張促進產(chǎn)業(yè)向經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，人口轉(zhuǎn)移路徑倡導(dǎo)促進人口向經(jīng)濟繁榮的東部地區(qū)遷移，財政轉(zhuǎn)移路徑則力推財政資源的分配向財力薄弱的中西部地區(qū)傾斜。前兩種路徑均強調(diào)要素流動，第三種路徑則著力于財力轉(zhuǎn)移。由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與人口轉(zhuǎn)移可以相互替代，而在財政分權(quán)的體制下，要素流動與財力轉(zhuǎn)移間也存在替代

8、性。因此，這三種平衡區(qū)域發(fā)展路徑雖存在一定聯(lián)系，但在理論基礎(chǔ)、中間目標與實現(xiàn)機制上又有差異。（一）理論基礎(chǔ)不同產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑的理論基礎(chǔ)源于產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移理論產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移理論認為，基于各地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)及發(fā)展階段的不同，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)梯度的差異。區(qū)域間存在的產(chǎn)業(yè)梯度差異及對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的追求，導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)從高梯度地區(qū)依次向低梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移。伴隨產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，低梯度地區(qū)經(jīng)濟增長速度將超過高梯度地區(qū)近年來由于市場供求條件的變化，我國東部高梯度地區(qū)的一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)將逐漸轉(zhuǎn)移至中西部低梯度地區(qū)，從而有助于縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距人口轉(zhuǎn)移路徑的理論基礎(chǔ)是新經(jīng)濟地理學(xué)這一理論通過引入運輸成本、外部經(jīng)濟、要素流動

9、和路徑依賴等因素，在規(guī)模報酬遞增與不完全競爭市場為特征的新貿(mào)易理論框架下，展開對產(chǎn)業(yè)集聚與擴散的深入研究。根據(jù)新經(jīng)濟地理學(xué)理論看，我國東部地區(qū)不僅人口密集，而且地理上相對比較靠近國外市場，因而相較于中西部地區(qū)有更大的市場容量。這種獨特優(yōu)勢使制造業(yè)更適合在東部地區(qū)發(fā)展。盡管2008年國際金融危機爆發(fā)后我國出口增長有所放緩，但基于資源稟賦和經(jīng)濟所處發(fā)展階段，以出口為導(dǎo)向的制造業(yè)仍有較大的增長潛力。這就決定了制造業(yè)還將持續(xù)在東部地區(qū)集聚，直到其“擁擠效應(yīng)”超過“規(guī)模效應(yīng)”。隨著產(chǎn)業(yè)持續(xù)向東部地區(qū)集聚，必然帶動中西部地區(qū)的人口向東部地區(qū)遷移。財政轉(zhuǎn)移路徑則奠基于公共產(chǎn)品理論與“以足投票”理論之上。公共

10、產(chǎn)品理論認為，公共產(chǎn)品有賴于政府提供。從受益范圍看，公共產(chǎn)品有全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品之分。如果各級政府間的支出責(zé)任和收入按照地方公共產(chǎn)品劃分，一般會導(dǎo)致縱向和橫向上的政府間財力不平衡，再考慮某些地方公共產(chǎn)品具有外溢性，因此有必要進行政府間的財政轉(zhuǎn)移?！耙宰阃镀薄崩碚撌怯擅绹?jīng)濟學(xué)家蒂鮑特(Tiebout)提出的。Tiebout模型指出，人們對公共服務(wù)偏好的顯示可通過“以腳投票”方式進行。在人口能自由遷移的社會，若居民不滿意當(dāng)?shù)卣峁┑亩愂张c公共服務(wù)組合，就會遷居到該種組合更好的其他地區(qū)，這種自由移民將導(dǎo)致地區(qū)間基本公共服務(wù)趨向均等化?？紤]到搬遷費用、就業(yè)約束、交通因素、氣候差異、文化

11、傳統(tǒng)及地區(qū)間信息的不對稱等都會對“以足投票”的實現(xiàn)產(chǎn)生影響，Tiebout模型的實現(xiàn)條件會受到諸多限制。因而，Tiebout模型與現(xiàn)實的差距大小正好說明了政府間財政轉(zhuǎn)移的必要性。(二)中間目標不同盡管產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑、人口轉(zhuǎn)移路徑和財政轉(zhuǎn)移路徑的最終目標一致，即追求區(qū)域平衡發(fā)展，但這三種路徑在中間目標的選擇上有差異。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑設(shè)想經(jīng)由區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其承接，促使產(chǎn)業(yè)在空間上的分布趨于均衡，從而逆轉(zhuǎn)中西部地區(qū)在經(jīng)濟增速上相對緩慢的劣勢，最終縮小區(qū)域間發(fā)展差距。很顯然，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑以追求平衡增長為中間目標，并借此來達到最終的平衡發(fā)展。人口轉(zhuǎn)移路徑期望東部地區(qū)能繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟地理優(yōu)勢，吸引要素和經(jīng)濟活

12、動在該地區(qū)的進一步集聚，從而做大全國的經(jīng)濟“蛋糕”。另一方面，可構(gòu)建中西部地區(qū)能充分分享“蛋糕”的區(qū)域間利益分享機制?？梢姡丝谵D(zhuǎn)移路徑的中間目標是對效率的追求。與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑不同，它允許甚至鼓勵區(qū)域間的不平衡增長，而不平衡增長與平衡發(fā)展可并行不悖。財政轉(zhuǎn)移路徑設(shè)想通過區(qū)域間財政資源的轉(zhuǎn)移來提升中西部地區(qū)的基本公共服務(wù)能力，同時增加對中西部地區(qū)建設(shè)的間接投資，以此來改善中西部地區(qū)的民生和發(fā)展中西部地區(qū)的經(jīng)濟。這一路徑實際上是以追求基本公共服務(wù)均等化為中間目標的，即通過區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化來促進平衡發(fā)展。（三）實現(xiàn)機制不同產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移依其主導(dǎo)力量的不同，可分為政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和市場主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)

13、轉(zhuǎn)移。前者是通過行政機制實現(xiàn)，后者則是經(jīng)由市場機制實現(xiàn)。就中國目前而言，離開了政府的行政力量，大規(guī)模的區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以實現(xiàn)，因為東部地區(qū)尚有進一步發(fā)揮集聚效應(yīng)的潛力。而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移倒逼機制的形成，正是由于政府實施嚴格的土地和戶籍制度，限制了要素流動，扭曲了要素價格。總之，當(dāng)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑的實現(xiàn)必須借助政府的主導(dǎo)作用，以行政機制作為其基本的實現(xiàn)機制。人口轉(zhuǎn)移可劃分為政府組織移民和民間自由移民兩大類。前者一般需要靠政府的行政力量和某種政策來推動，以群體的方式有組織、有計劃地進行；后者主要是受經(jīng)濟或非經(jīng)濟利益的驅(qū)動，以個體的方式自發(fā)地進行。人口轉(zhuǎn)移路徑的“人口轉(zhuǎn)移”，是在市場力量的主導(dǎo)下，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)地區(qū)集

14、聚所發(fā)生的人口在區(qū)域間的自由遷移。在此過程中，政府則要盡可能克制對市場進行干預(yù)，放寬對人口轉(zhuǎn)移的諸多限制，讓人口順應(yīng)市場規(guī)律流動起來。由此可見，人口轉(zhuǎn)移路徑的基本實現(xiàn)機制是市場機制，它的實現(xiàn)仰賴市場作用的充分發(fā)揮。任何形式的區(qū)域間財政轉(zhuǎn)移，其實質(zhì)都是“抽肥補瘦”，即將相對發(fā)達地區(qū)的財政資金轉(zhuǎn)移給欠發(fā)達地區(qū)。如果沒有政府尤其是中央政府的行政力量推動，區(qū)域間的財政轉(zhuǎn)移是不可能發(fā)生的。岡此，政府是實施財政轉(zhuǎn)移的主體，行政機制是實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移路徑的基本機制。三、平衡區(qū)域發(fā)展三種路徑的整合盡管平衡區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑、人口轉(zhuǎn)移路徑和財政轉(zhuǎn)移路徑有不同的理論基礎(chǔ)、中間曰標和實現(xiàn)機制，但它們在重塑中國未來經(jīng)

15、濟地理的進程中不是非此即彼和互相對立的，而應(yīng)形成相瓦并存與彼此支持的局面。基于這三種路徑互有優(yōu)劣，并考慮到我國區(qū)域發(fā)展差距的現(xiàn)狀，需要對這二種路徑加以適當(dāng)整合，從而構(gòu)建以人口轉(zhuǎn)移為主、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為輔、財政轉(zhuǎn)移為補充的平衡區(qū)域發(fā)展路徑。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑的優(yōu)點在于，通過將更多的產(chǎn)業(yè)布局到中西部地區(qū)，能較快增強中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)實力，提高其經(jīng)濟增速。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有兩種，一種是市場力量使然，一種是用行政手段人為推進的結(jié)果。若是市場力量作用下自然發(fā)生的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅對轉(zhuǎn)移方與承接方都是有利的，也有利于促進區(qū)域平衡發(fā)展。但如果為提高中西部地區(qū)經(jīng)濟增速，運用行政手段倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，則會損失現(xiàn)有的東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚，放慢東部

16、地區(qū)發(fā)展，還會導(dǎo)致國內(nèi)市場分割，制約中國作為大國優(yōu)勢的發(fā)揮。總之，如果不依靠行政力量的強力推動，當(dāng)下不可能發(fā)生大規(guī)模的區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而真的動用行政手段推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又將付出整體經(jīng)濟效率降低的代價。人口轉(zhuǎn)移路徑的實施必須消除人口自由遷移的制度障礙，為此需要土地與戶籍制度的聯(lián)動改革，使建設(shè)用地指標與戶籍的跨地區(qū)交換成為可能。同時，還要在區(qū)域間構(gòu)建合理的利益分享機制。由于牽扯到多方面的利益博弈，這一制度設(shè)計將極其復(fù)雜。此外，人口轉(zhuǎn)移路徑實施后，將不可避免地放慢中西部地區(qū)經(jīng)濟增速，但對地方官員的政績考核正是基于轄區(qū)的經(jīng)濟總量增長，因而這一路徑在中西部地區(qū)將遭遇比較大的阻力。如何改革和創(chuàng)新地方官員政績的考核體制，尤其足對中西部欠發(fā)達地區(qū)官員政績的考評，是人口轉(zhuǎn)移路徑需要直面和破解的難題。盡管如此，相較于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，人口轉(zhuǎn)移仍是達到效率與平衡兼得最具潛力的機制。人口轉(zhuǎn)移不僅是一種合乎經(jīng)濟規(guī)律的選擇，可提升整體經(jīng)濟效率，而且在構(gòu)建合理的區(qū)域間利益分享機制后，町起到平衡區(qū)域發(fā)展的功效。因此，在重塑未來中國經(jīng)濟地理中，人口轉(zhuǎn)移應(yīng)發(fā)揮更大作用。即從長期看，平衡區(qū)域發(fā)展的路徑選擇應(yīng)以人口轉(zhuǎn)移為主、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為輔。平衡區(qū)域發(fā)展不僅要順應(yīng)市場