論公共行政責(zé)任存在的邏輯前提

1、論公共行政責(zé)任存在的邏輯前提【作 者】劉祖云 【作者簡介】劉祖云，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，公共管理在站博士后。（江蘇南京210095） 【摘 要 題】行政文化與倫理 迄今為止，“責(zé)任行政”或“責(zé)任政府”，作為一種理念，從理論層面上看，它在我國的學(xué)術(shù)界已達(dá)成了廣泛的共識；同時，“責(zé)任行政”或“責(zé)任政府”，作為一種價值目標(biāo)，在實踐的層面上，它已成為我國行政體制改革的基本取向。鑒于此，本文試圖從理論上進(jìn)一步挖掘公共行政責(zé)任存在的邏輯前提，以深化對“責(zé)任行政”或“責(zé)任政府”的理解。 一、前提之一社會契約 社會契約指政府及其行政行為存在于社會公眾的期望中，它就必須遵守一定的權(quán)利與義務(wù)，這些權(quán)利與義

2、務(wù)是政府與社會之間契約的結(jié)果。因此，政府在行使權(quán)力時，不要忘記自己對社會應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。社會契約論是把政府權(quán)力的正當(dāng)性建立在公民與公民、或公民與政府之間簽訂政治契約的基礎(chǔ)上，并以契約的內(nèi)容來約束國家與政府行為的學(xué)說。社會契約論認(rèn)為：國家與政府的一切權(quán)力來源于公民與公民之間的契約，或公民與政府之間的委托。公民之間、公民與政府之間之所以需要這樣的契約方式，主要的目的是為了全體社會成員的公共利益。政府行為若超出了公民之間或公民與政府之間的社會契約所規(guī)范的宗旨與范圍，則將威脅到人類正義的生活秩序和公共利益，這樣的政府沒有完成和承擔(dān)起自己的社會責(zé)任，因此，其權(quán)力的正義性與合法性基礎(chǔ)就會喪失，也就是說，政府

3、責(zé)任的缺失就意味著權(quán)力合法性的喪失。政府源于社會契約的思想雖然早已由古希臘哲學(xué)家伊璧鳩魯和古羅馬的塞涅卡提出，然而，比較系統(tǒng)集中地論述社會契約論的是近代英國的霍布斯、洛克和法國的盧梭。 霍布斯認(rèn)為，自然狀態(tài)下人與人處在戰(zhàn)爭狀態(tài)中，和平與安寧沒有保障。于是人類渴望和平與安寧的理性，就要求人們自愿地?zé)o條件地放棄自己的“自然權(quán)利”，簽訂契約，把一切權(quán)利交給某個個人或會議，即主權(quán)者。由主權(quán)者代表人民和國家，行使普遍意志的權(quán)利，這個主權(quán)者就是專制君主及其政府。由于主權(quán)者不是契約的一方，于是，它不受契約內(nèi)容的限制，受限制的只是契約的簽訂者們，即臣民們。洛克則認(rèn)為，為走出自然狀態(tài)而簽訂契約的雙方是公民和政府

4、。公民在與政府簽訂契約時并沒有放棄全部自然權(quán)利，并且，政府經(jīng)契約而獲得的權(quán)力不能超越公民生命和社會公共幸福，特別體現(xiàn)在不能侵犯公民保持生命和公共幸福的必要保障私有財產(chǎn)權(quán)上。實際上，洛克是把政府權(quán)力嚴(yán)格地限制在公民與政府契約的目標(biāo)規(guī)范內(nèi)。盧梭的政府權(quán)力理論是以自然人與自然人、公民與政府的兩次契約程序為基礎(chǔ)的。首先，自然人與自然人之間通過相互簽訂契約以結(jié)成社會共同體，社會共同體的意志就是“公意”，“公意”是自然人與自然人簽訂契約的結(jié)果。為了使“公意”得以進(jìn)入實施狀態(tài)，需要有一個執(zhí)行公意的組織機(jī)構(gòu)，于是，人們又同政府簽訂了契約，由政府來掌握管理社會的治權(quán)。第一次契約是主權(quán)者之間的行為，是主權(quán)的最高體

5、現(xiàn)，第二次契約是主權(quán)者與治權(quán)者之間的行為，它是以政府履行保護(hù)公民的政治自由和對公民生命財產(chǎn)負(fù)責(zé)為條件的。所以，當(dāng)政府行為違背了“公意”時，政府的權(quán)力就是“非正義”的。 英國的法律史學(xué)家梅因在其古代法中說了一段著名的話：“進(jìn)步社會的運(yùn)動，到此處為止，是一個從身份到契約的運(yùn)動?！?（P.97）“契約”這一概念在西方經(jīng)歷了一系列的發(fā)展演變過程，從古希臘到20世紀(jì)末，契約概念在經(jīng)濟(jì)法律、宗教神學(xué)、政治學(xué)和道德哲學(xué)四種意義上得到了廣泛的運(yùn)用。無論哪種類型的契約概念，都包含著以下幾點共同因素：其一，它意味著契約主體之間要達(dá)到某種目的，這些目的是契約主體簽訂契約的直接動因。政府權(quán)力的產(chǎn)生不管是公民與公民之間

6、，還是公民與政府之間相互契約的結(jié)果，其目的就是維護(hù)全體公民的公共利益，這是公民進(jìn)行社會契約的直接動力。其二，它意味著契約主體在某種程度上的一致意見。不管是對于公民還是對于政府，契約都是“合意”的結(jié)果。其三，它意味著某種形式的許諾。社會契約就意味著全體公民承諾必須放棄自己部分的“自然權(quán)利”，而同時也意味著政府承諾要維護(hù)社會的公共利益。其四，它意味著契約的主體由同意和允諾而產(chǎn)生的某種義務(wù)、責(zé)任和權(quán)利。社會契約意味著政府在承諾維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，它擁有了公共權(quán)力，即管理社會的權(quán)利、服務(wù)社會的義務(wù)、滿足公眾需求的責(zé)任。社會契約還意味著公民有服從公共權(quán)力管理的義務(wù)、監(jiān)督與制約公共權(quán)力的權(quán)利。2（P.1

7、0）因此，社會契約是近代民主政治與責(zé)任行政首要的邏輯前提。 二、前提之二人民主權(quán) 無論從哪個角度上看主權(quán)，人們對主權(quán)含義的理解都是十分一致的。主權(quán)，“一個國家的最高權(quán)力的概念，據(jù)此，某些個人、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體在政治社會中享有最高地位，并可以作為最終手段把他的或它的愿望強(qiáng)加給這一社會內(nèi)的其他機(jī)關(guān)或個人。很明顯，在每一政治社會里，必然有一些人、機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)作為主權(quán)者，否則就無法解決糾紛?！?（P.842）盡管在理論上可以爭論，但“人民主權(quán)”的政治信念在現(xiàn)代民主國家是難以動搖的。在法律上“人民主權(quán)”也許被認(rèn)為只是名義上的，但畢竟它是近現(xiàn)代憲法建立的基本原則。第二次世界大戰(zhàn)后，西方各國所制訂的憲法絕大部分明文

8、規(guī)定了這一原則。例如：1946年制定的法國第四共和國憲法第3條第1款：“國家主權(quán)屬于法國國民全體”；第五共和國憲法第3條第1款：“國家主權(quán)屬于人民”；前聯(lián)邦德國基本法第20條第2款：“主權(quán)屬于人民”；日本1946年制定的憲法第1條：“天皇為日本國的象征及日本國民總體的象征，其地位基于主權(quán)所在的日本國民的總意。”盡管學(xué)術(shù)界、理論界對“人民主權(quán)”理論提出眾多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，但無論如何也難改“人民主權(quán)”這一法律事實。 人民主權(quán)論主張，國家最高權(quán)力由人民自己掌握并直接行使。最早比較全面地提出這種政府權(quán)力理論的是法國啟蒙思想家盧梭。盧梭以社會契約論作為理論基礎(chǔ)，進(jìn)而提出由社會契約建立起來的政治國家，就是全體

9、人民構(gòu)成的共同體，人民把自己的一切權(quán)利交給這個共同體，然后又從這個共同體收回他們所交出的全部權(quán)利。他認(rèn)為，人們在從自然狀態(tài)向政治社會過渡的過程中互相簽訂了轉(zhuǎn)讓權(quán)利的契約，為了保持平等的自由，人們在簽訂契約時無一例外地把自己的一切自然權(quán)利全部轉(zhuǎn)讓給了共同體。這樣，服從共同體全體一致的“公意”就是服從公民自己。由于“公意”是共同體全體人民的意志，因此，由“公意”所體現(xiàn)的主權(quán)所保護(hù)的是全體人民的“公共福利”。盧梭進(jìn)一步認(rèn)為，主權(quán)意志只是一個總的最高意志，要使之作用于國家生活和社會生活的各個方面，還必須建立一個中間體即政府，由政府這個仆從來執(zhí)行“公意”。所以，政府掌握的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等只是主權(quán)

10、意志的派生物和從屬體，政府的任何權(quán)力均不得違反主權(quán)意志，并必須接受公民的監(jiān)督和控制。所以，主權(quán)始終是屬于全體人民的，至于政府的權(quán)力，則是來源于表現(xiàn)全體人民共同意志的法律，人民制定法律決定政體并賦予政府以權(quán)力，政府只是人民的仆從。可知，盧梭的“人民主權(quán)論”所表達(dá)的基本含義有以下幾點：其一，人民主權(quán)是政府權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)，如果沒有人民主權(quán)，也就不可能有政府權(quán)力；其二，政府權(quán)力是有限制的權(quán)力，它必然要受人民主權(quán)的制約；其三，政府權(quán)力是有責(zé)任的權(quán)力，它必然要對“公意”負(fù)責(zé)。盧梭的“人民主權(quán)論”在經(jīng)過歷代思想家和政治家的技術(shù)性修補(bǔ)后，在現(xiàn)實的政治實踐中得以貫徹，并成為一切憲政的理論前提。政府對人民負(fù)責(zé)或?qū)?/p>

11、議會負(fù)責(zé)的政治或法律制度，也正是“人民主權(quán)”這一思想的產(chǎn)物。離開“人民主權(quán)”這一理論基石，公共行政的責(zé)任也就無從談起。 縱觀一部中國封建社會的歷史，政府是沒有任何責(zé)任形式的，即使有責(zé)任，也只是對君主負(fù)責(zé)，而不是對人民負(fù)責(zé)。統(tǒng)治者倡言的“水能載舟，亦能覆舟”和“體察民情”的民本思想，也只不過是從自身政權(quán)能否鞏固這個基點出發(fā)的，而不是以“人民主權(quán)”作為其理論基礎(chǔ)的。近代，孫中山在“三民主義”中把“民權(quán)主義”解釋為“非少數(shù)人所得私也”，已含有“人民主權(quán)”的基本意思了。然而，真正使“人民主權(quán)”理論變成現(xiàn)實卻是新中國的建立。新中國在政治上承認(rèn)“一切國家權(quán)力屬于人民”，并以此作為重要的憲法原則。我國憲法規(guī)

12、定：國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中央政府和地方各級政府只是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。這就明確了中央政府和地方各級人民政府對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的從屬地位?？梢?，人民代表大會制度是實現(xiàn)權(quán)力屬于人民、政府向人民負(fù)責(zé)的制度保證。4（P.81-84） 三、前提之三道德施動 所謂道德施動是指政府及其行政人員在實現(xiàn)自身價值的同時，有義務(wù)引導(dǎo)社會道德向健康的方向發(fā)展，做社會道德的引導(dǎo)者，這是政府及其行政人員重要的責(zé)任之一。道德是一定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的產(chǎn)物，它是調(diào)整人與人之間、個人與社會、集體之間關(guān)系的行為規(guī)范的總和，是

13、人們在社會生產(chǎn)和社會生活中相互關(guān)系的直接反映。在階級社會里，道德觀作為一種道德意識現(xiàn)象，是由人們所處的社會物質(zhì)生活條件和在社會生活中的地位決定的。由于社會物質(zhì)生活條件的差異和不同階層的人們在社會生活中的地位不同，因而其道德觀也就不相同。政府及其行政人員作為社會階級中的一個階層，其道德觀既具有共性，又具有個性。一方面，從根本上看，政府及其行政人員的道德（以下簡稱“行政道德”）觀念及其規(guī)范體系只能來源于社會的物質(zhì)生活條件和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也就是說，行政道德離不開整個社會道德環(huán)境的支持。實際上，行政道德是行政自身的環(huán)境與其外部的社會環(huán)境相互交流而形成的產(chǎn)物，其過程表現(xiàn)為：（1）行政主體通過感官獲得社會道德

14、生活的所有信息，它包括對道德理論、原則、規(guī)范的學(xué)習(xí)認(rèn)知，對社會群體和個體道德行為的了解以及信息的吸納等。（2）行政主體對這些已獲的信息，通過自己的內(nèi)環(huán)境，經(jīng)消化、篩選轉(zhuǎn)化為行政主體的道德意識、情感、信念，并形成行政主體的道德品質(zhì)。（3）在社會生活實踐中，行政主體又將其道德品質(zhì)與人格轉(zhuǎn)化為具體的道德行為，并形成新的道德信息來源而對社會道德系統(tǒng)起著這樣或那樣的作用與影響。5 另一方面，行政道德的個性表現(xiàn)為：行政組織作為一個擁有公共權(quán)力的社會組織，其道德狀況對于整個社會的道德具有重要的引導(dǎo)功能與示范效用。行政道德是指行政主體在行政管理活動中的道德觀念和行為規(guī)范的總和，作為統(tǒng)治階級道德對行政管理活動的

15、特殊要求，它是直接從屬于政治道德體系的。所以，行政道德的狀況會直接影響整個社會的道德水平，甚至直接影響政治與國家的安定。因為，官吏與行政主體無論在人數(shù)上是多么少的一部分，但他們卻直接掌握著國家的公共權(quán)力，處在直接支配社會資源配置的位置上，并且他們還是眾多政策、法令、規(guī)章制度的制定者與執(zhí)行者，他們的道德行為與道德風(fēng)尚不僅為社會大眾所關(guān)注，而且其道德行為與實踐會成為制定與推行政策、規(guī)章的道德基礎(chǔ)。所以，行政道德會直接影響民德與民風(fēng)。正如孔子所言：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃?！?孔子把掌權(quán)者的道德狀況比作風(fēng)，把老百姓的道德狀況比作草，認(rèn)為風(fēng)往哪邊吹，草就往哪邊倒。所以，孔子希望掌權(quán)者應(yīng)

16、當(dāng)重視德政，愛好禮義，清正廉潔。一旦掌權(quán)者做到了這一點，就能夠促使普通百姓講道德、美風(fēng)俗，即“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從。”7因此，公共權(quán)力是一種義務(wù)，更是一種責(zé)任，權(quán)力主體的職位越高、權(quán)力越大，其義務(wù)與責(zé)任就越大，對社會的道德示范與引導(dǎo)的效用就越強(qiáng)。正如愛因斯坦所言：“第一流的人物對于時代與歷史進(jìn)程的意義，在道德品質(zhì)方面，也許比在單純的才智、成就方面還要大?！? 當(dāng)前，在對我國行政道德與社會道德施動的理論研究中，應(yīng)該重視以下兩個問題：（1）不能把行政道德等同于一般的職業(yè)道德。這是因為行政管理不同于一般的職業(yè)活動，行政主體是代表執(zhí)政的階級來管理、控制整個社會的，它所涉及的利益往往帶有根本性，因此，對行政道德在層次上的要求理應(yīng)高于對其它職業(yè)道德的要求。這是行政道德的特殊性。（2）要重視行政道德對社會道德兩種性質(zhì)不同的正負(fù)效用的分析。正是由于行政道德的特殊性，行政道德對社會道德巨大的負(fù)效用是不容忽視的。特別是在我國的社會轉(zhuǎn)型時期，權(quán)力主體運(yùn)用權(quán)力謀取私利，甚至道德敗壞、腐化墮落，直接誘發(fā)和刺激了不良社會風(fēng)氣的產(chǎn)生，使社會公共道德嚴(yán)重滑坡。所以，行政主體作為公共權(quán)力的行使主體，