城中村改造中土地問題研究

1、城中村改造中土地問題研究    關(guān)鍵詞城中村;改造;土地引言 “城中村”是我國在工業(yè)化和城市化進程中的必然產(chǎn)物,但由“城中村”滋生出來的一系列土地問題嚴重困擾著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。消除“城中村”土地問題的制約,改造“城中村”已成為當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟,全面推進工業(yè)化和城市化健康發(fā)展的一項迫切要求。本文試圖綜合多方面的理論研究和實踐經(jīng)驗,以切實保護農(nóng)民權(quán)益、促進和諧社會的實現(xiàn)為根本出發(fā)點,以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),以期提出較為系統(tǒng)的協(xié)調(diào)土地問題的城中村綜合改造思路。 1“城中村”概念 目前,關(guān)于城中村的概念并沒有統(tǒng)一。杜君、韋小青(2009)從居住和社會形態(tài)以及發(fā)展的角度界

2、定:“城中村”是在快速推進城市化進程中原農(nóng)村居住區(qū)域、人員和社會關(guān)系等就地保留下來,原來沒機會參與而在城市化進程中逐步參與新的城市經(jīng)濟分工和產(chǎn)業(yè)布局,以土地、土地附著物以及城市工業(yè)化經(jīng)濟所帶來的利益為生活來源,由原初級關(guān)系(地緣關(guān)系和血緣關(guān)系)為急促逐步向以次級關(guān)系(業(yè)緣關(guān)系和契約關(guān)系)為基礎(chǔ)過渡中所形成的社區(qū)。而由于土地制度是城中村產(chǎn)生的根源,所以也有很多學者們在定義城中村時根據(jù)這一點從自己的研究角度進行。范瑞威(2003),“城中村”即城市中的村莊,是城市化發(fā)展過程中,由于城市建設(shè)急劇擴張與城市管理體制改革相對滯后的矛盾造成的特殊現(xiàn)象。城中村是指隨著城市的快速發(fā)展。在土地區(qū)位上與城市緊密聯(lián)

3、系,土地制度和土地利用上與城市不同,并具有一系列獨特特征的經(jīng)濟、社會、文化、景觀形態(tài),和具體的空間位置范圍的聚落。 “城中村”伴隨著我國城市化進程而生,除了少數(shù)城市由于其城市化水平尚停留在較低的階段、建成區(qū)范圍狹窄而尚未有城中村外,城中村幾乎遍布于我國大、中城市。在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達城市和全國各省會城市,堿中村現(xiàn)象尤為突顯。然而,在城中村高速發(fā)展的同時,由于城中村的土地使用存在著城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、土地總面積大幅度減少以及土地使用結(jié)構(gòu)傾斜的特征。導致城中村土地使用中存在著諸多問題。其中土地流轉(zhuǎn)混亂、土地使用無序、土地利用效率低下是最為突出的問題。 2城中村改造中存在的土地問題 2.1“城中村”

4、土地流轉(zhuǎn)混亂 土地流轉(zhuǎn)混亂是指“城中村”內(nèi)的土地和房屋不按或者沒有任何法律約束的情況下自發(fā)的流轉(zhuǎn)?！俺侵写濉钡耐恋乜傮w上缺乏有效管理,土地往往是在沒有任何合理規(guī)劃和專業(yè)指導的情況下流轉(zhuǎn)的,發(fā)展有很大的自發(fā)性和盲目性?！俺侵写濉贝迕癯榱藶樽分鹄孀畲蠡园l(fā)地低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地,自行改變“城中村”內(nèi)土地的用途。這類行為嚴重擾亂了土地流轉(zhuǎn)市場的秩序,也給“城中村”的改造制造了很多障礙。 2.2“城中村”土地使用無序“城中村”地理位置優(yōu)越,土地實際與潛在的含金量甚高。由于缺乏控制,農(nóng)民為滿足利益最大化需要,增加收益,大量違章建筑,極力搶建空間最大化的私宅,村內(nèi)建筑密度大,“水泥森

5、林”、“一線天”、“握手樓”這些“術(shù)語”已經(jīng)成為城中村的標志。同時,城中村土地利用無序混亂還表現(xiàn)在建筑布局上。城中村建筑布局最為明顯的特點是用地水平分異埠明顯,沒有功能分區(qū),住宅占絕大部分,單純的商業(yè)店鋪很少,單純的工廠、倉庫則相對較多,但往往被住宅包圍。而沿街地段用地的垂直分異則較為明顯,“下商上住”、“下商上廠”、“下廠上住”等混雜現(xiàn)象比較突出,有時甚至工廠、倉庫、商店、住宅可以同處于同一個建筑物內(nèi)。 2.3“城中村”土地利用效率低下 從利用功能上說,由于國家政策引導不當,規(guī)劃滯后,管理松懈,在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)為主向,以第二、三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)移的過程中,“城中村”內(nèi)用地功能混雜。大量的無序建

6、設(shè)擠占了村莊內(nèi)有限的綠地和道路空間,破壞了村莊內(nèi)的空間布局。從利用結(jié)構(gòu)上說,“城中村”村民由于受到經(jīng)濟利益的驅(qū)使,加上政府缺乏有力的監(jiān)控措施,致使村民違法建設(shè)和亂占亂建現(xiàn)象日益嚴重。城中村居民住宅設(shè)計標準低,缺乏規(guī)劃,村內(nèi)民居多是單家獨戶,且多為低層住宅,沒有高層公寓用地經(jīng)濟,建設(shè)用地綜合利用效率低。從利用空間來看,用地布局零亂分散,造成土地分割,影響城市開發(fā)和功能拓展,城市道路、公交、綠化等公用設(shè)施建設(shè)延伸受阻。形不成開發(fā)的規(guī)模效應,從而破壞了土地利用的整體性,造成了城市土地資源的嚴重浪費。 3解決城中村土地問息的路徑探討 3.1完善土地產(chǎn)權(quán)制度 土地使用權(quán)市場是一個極其復雜而又敏感的要素市

7、場,必須發(fā)展與規(guī)范并重,建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。 1)完善土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制 按照長遠發(fā)展和近期運轉(zhuǎn)相統(tǒng)一,“城中村”發(fā)展和保障農(nóng)民利益相統(tǒng)一的原則,進一步加強集體土地產(chǎn)權(quán)制度研究,培育地產(chǎn)市場,完善土地流轉(zhuǎn)機制。 首先,強化土地流轉(zhuǎn)的引導,建立規(guī)范有效的土地承包使用權(quán)管理體制。根據(jù)物權(quán)理論,農(nóng)民對其承包土地的使用權(quán)、宅基地等建設(shè)用地使用與城市居民對城鎮(zhèn)土地的使用權(quán)是相同的,應當享有包括轉(zhuǎn)讓權(quán)(含出售、交換和贈送)、出租權(quán)及用作抵押物在內(nèi)的各項權(quán)益。其次,健全集體土地登記制度。要完善土地登記發(fā)證制度,通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界

8、、面積、位置等基本情況。使權(quán)利的行使能夠?qū)囟ǖ奈?防止權(quán)利的虛化,使其不被他人侵害,從而使農(nóng)民真正享有土地使用權(quán)。要明確土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、程序,逐步建立規(guī)范有序的集體土地流轉(zhuǎn)市場秩序。最后,建立集體土地評估制度?？偨Y(jié)和借鑒國有土地基準地價標準實踐經(jīng)驗,完善農(nóng)村集體土地的分等定級、盡快建立集體土地基準地價標準體系。加強對集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為,切實保障土地交易各方面的利益,為“城中村”土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。        2)完善“土地股份制” 由于鄉(xiāng)、村、原村居民

9、小組在不同程度上都是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的代表,這樣必然導致上級集體隨意平調(diào)下級集體所有土地的現(xiàn)象發(fā)生,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體模糊。城中村土地股份制的完善就是在把原村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的前提下,對原村居民和村集體享有使用權(quán)或所有權(quán)的土地進行估價,折算成股份,組建股份公司。股份制改造同時兼顧政府的長遠利益、股份公司的健康發(fā)展、原村居民的社會保障。借鑒國際經(jīng)驗。把政府所持有的股份設(shè)為“黃金股”,這樣既保持了土地公有制的性質(zhì),同時又保證了股份公司的健康發(fā)展。“土地股份制” 在具體的執(zhí)行過程中還應特別注意以下配套措施的執(zhí)行:1)發(fā)揮股份制對資源配置的作用,實行政企分開;2)支付村民基本生活股利,保證

10、基本生活收入;3)建立良好的政策環(huán)境,保障土 地股份制改造的順利進行。從而,保證政府的土地收益,促進土地產(chǎn)權(quán)的管理。 3.2提高土地利用率 1)土地整理 土地整理是按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途,采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段,對土地利用狀況進行綜合整治、調(diào)整改造,以提高土地利用率,改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。 首先,確定“城中村”土地整理主體?！俺侵写濉蓖恋卣淼闹黧w即由誰來進行土地整理。在“城中村”居住的農(nóng)村居民,是原集體經(jīng)濟組織的基本成員“城中村”的土地整理應以其為主體進行,政府負責制定政策加以規(guī)范引導,不能越俎代庖取代居民的主體地位。 其次,設(shè)計土地整理方案。

11、對土地利用現(xiàn)狀分析和評價的基礎(chǔ)上,進行土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間配置、制定土地權(quán)屬調(diào)整初步方案、土地整理工程設(shè)計和經(jīng)費預算以及整理效益的評價,提供多方案的土地整理規(guī)劃,并進行方案的可行性分析。最后,調(diào)整整理后的土地權(quán)屬和居民利益。對于整理后的土地權(quán)屬和居民利益的重新調(diào)整問題,要以土地的市場價值為準,在原有土地價值和整理后土地市場價值之間尋求最佳比例的方式,明晰土地整理收益分配關(guān)系。同從多角度多層次上探索“城中村”土地整理與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境之間的相互作用過程,促進經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。 2)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu) 城市是一個三維空間,土地利用既要平面布局合理,也要考慮各類建筑垂直用地的要求,

12、充分發(fā)揮單位面積效能,合理確定不同的地段的建筑高度和容積率,努力提高城市建設(shè)用地的相對數(shù)量。根據(jù)土地利用“圈層”布局結(jié)構(gòu),改造城中村土地布局。在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上,根據(jù)各“城中村”不同的區(qū)位條件和實際情況,把村劃分為若干個圈層,在村核心區(qū)內(nèi)建立以商業(yè)零售為主的社會發(fā)展和文化游樂的綜合服務區(qū)和少數(shù)金融辦公為主的綜合區(qū)域,強化其土地區(qū)位價值,發(fā)揮其核心地區(qū)的作用;在核心區(qū)和居住區(qū)的中間地帶,作為文化、小綠地、休閑娛樂、幼兒園等公眾事業(yè)和生活服務設(shè)施的內(nèi)圍過渡區(qū);在內(nèi)圍過渡區(qū)和外圍過渡區(qū)之間是居住區(qū);在居住區(qū)的外圍是村與城市接壤的外圍過渡區(qū),集商貿(mào)、辦公、城市綠化帶和少量無污染工業(yè)于一體的混合過渡地帶,

13、起著與城市景觀協(xié)調(diào)的作用。 3)加強土地管理法律制度建設(shè) “城中村”土地管理工作的順利推進離不開土地整理法律、法規(guī)。要以法律為依據(jù)。進一步完善土地征收制度,保證農(nóng)民合法利益。 (1)加強土地征收范圍法律制度建設(shè) 改革現(xiàn)行的征地制度,給予農(nóng)地直接入市一個合法地位?，F(xiàn)行征地制度沒有被嚴格限定在“公共利益”上,存在著征地范圍過寬,助長了濫用征地權(quán)力。如城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求城區(qū)規(guī)模擴張,盲目征地成風。必須改革現(xiàn)行征地制度,縮小征地范圍,嚴格界定動用國家征地權(quán)力的公共利益類型,在公共利益之外的非公益性用地不再動用國家征地權(quán)力,而是在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計劃的控制下改為征購。 (2)加強土地征收補償

14、法律制度建設(shè) 現(xiàn)行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù),但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。土地征收補償法律制度建設(shè),首先,確定公平合理的補償原則。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素,也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值。因此,征地補償應該以土地交易流通價格作為計算土地財產(chǎn)權(quán)補償標準,體現(xiàn)補償?shù)墓?。其?細化補償項目,制定統(tǒng)一的拆遷補償計算標準?；诂F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償費嚴重偏低的實際,未來的補償標準應在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下幾方面的因素,即土地的潛在收益和利用價值;土地對農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況;置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度,而不能彌補由此損失;對房屋等私產(chǎn)的征用補償也應細化補償項目并確定補償計算標準。 4結(jié)論 總體而言,城中村改造的問題是我國目前的重要問題之一,在改造過程當中,妥善處理土地產(chǎn)權(quán)的變更,提高土地利用率。合理完善法律保障體制及加強政