論農(nóng)村最低生活保障制度的缺陷與完善_僅以沈陽(yáng)市XX區(qū)為例

1、 ·2農(nóng)村最低生活保障制度 (簡(jiǎn)稱 “ 農(nóng)村低保 ” 是對(duì)家庭人 均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民由國(guó)家和地方給 予一定補(bǔ)助的社會(huì)救助制度 。 它對(duì)生活處于困難并且自己 無(wú)法解決的貧困人群起到了非常重要的救助制度,它是社 會(huì)保障體系中的最后一道“ 安全網(wǎng) ” , 是社會(huì)的穩(wěn)定器 、 減震 器 。 按照中央政府 “ 在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制 度 ” 的精神, 2005年, 沈陽(yáng)市全面建立和實(shí)施了農(nóng)村低保制 度, 2007年逐步推進(jìn)和完善 。 一 、 沈陽(yáng)市 XX 區(qū)農(nóng)村 “ 低保 ” 實(shí)施現(xiàn)狀沈陽(yáng)市 XX 區(qū)是沈陽(yáng)市九個(gè)市轄區(qū)之一,地處市區(qū)北 郊, 位于大連 、 沈陽(yáng) 、

2、 長(zhǎng)春 、 哈爾濱 “ 東北城市走廊 ” 中部, 是 連接吉林 、 黑龍江和內(nèi)蒙古三省區(qū)的黃金通道和 “ 東北城市 走廊 ” 的樞紐重地 。 坐標(biāo)介于東經(jīng) 123°16' 至 48' ,北緯 41°54' 至 42°11' 之間 。 XX 區(qū)總面積 879平方千米, 總?cè)?口 282600人,其中農(nóng)業(yè)人口 192000人,占總?cè)丝诘?67.94%。 2005年 7月, 沈陽(yáng)市全面啟動(dòng)并實(shí)施了農(nóng)村最低生活 保障制度, 各區(qū)成立了工作管理小組, “ 低保 ” 工作開展得井 然有序, 目前基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保 。 2009年, 全區(qū)累計(jì)共發(fā)

3、 放 “ 低保 ” 資金 404萬(wàn)元 。 2010年, XX 區(qū)農(nóng)村低保戶 1184戶, 2616人, 占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的 1.45%, 目前, 該區(qū)農(nóng)村 “ 低保 ” 標(biāo)準(zhǔn)為 2300元, 月人均救助額為 70元 。 為了更好地發(fā)現(xiàn)和研究問(wèn)題,根據(jù)該區(qū)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì) 狀況和交通情況的差異,調(diào)查組于 2010年 6月在該區(qū)兩 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 通過(guò)當(dāng)?shù)?“ 低保 ” 工作人員的座談與結(jié)構(gòu)式訪談, 開 展了對(duì) XX 區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的調(diào)查研究,本報(bào)告 基于對(duì)該區(qū)“ 低保 ” 情況的訪談?wù){(diào)查的研究分析 。 二 、 XX 區(qū)農(nóng)村 “ 低保 ” 存在的問(wèn)題 自 2005年正式實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái),

4、沈陽(yáng) 市 XX 區(qū)的農(nóng)村 “ 低保 ” 工作全面展開并取得了一定的成 果, 積累了一些經(jīng)驗(yàn), 通過(guò)這次座談與調(diào)研, 我們也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題:(一 保障標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),XX 區(qū)的月人均救助水平偏低, 為 70元 。 雖然幾年來(lái)該區(qū)農(nóng)村 “ 低保 ” 標(biāo)準(zhǔn)也逐年提高, 但就 目前來(lái)說(shuō), 仍舊很低 。XX 區(qū)距離沈陽(yáng)市區(qū)較近, 受城市經(jīng)濟(jì) 發(fā)展的影響,農(nóng)村生活必需品價(jià)格也很高,所以以目前的“ 低保 ” 金維持農(nóng)民的基本生活很困難 。 再者, XX 區(qū)城鄉(xiāng) “ 低保 ” 水平差距過(guò)大, 2010年該區(qū)城市 “ 低保 ” 人均救助額為 205元,是農(nóng)村 “ 低保 ” 人均救助額的 3倍 。 今

5、年 1月 1日, 沈陽(yáng)取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分,統(tǒng)稱為 “ 居民 ” , 但 “ 低保 ”標(biāo)準(zhǔn)仍有區(qū)別, 且差距懸殊 。 (二 “ 低保 ” 對(duì)象難確定 在依據(jù) XX 區(qū)農(nóng)村家庭收入核實(shí)辦法 來(lái)確定 “ 低保 ” 對(duì)象面臨著許多現(xiàn)實(shí)的難題 。 通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn), 農(nóng)村中真 正困難的 “ 低保 ” 家庭, 多是家庭成員重殘 、 重病 、 喪失勞動(dòng)能力與醫(yī)藥費(fèi)用開支巨大等造成的, 僅憑家庭收入核實(shí) “ 低 保 ” 對(duì)象, 不很合理 。 另外, 經(jīng)過(guò)調(diào)查我們還發(fā)現(xiàn), 在 “ 低保 ”對(duì)象資格的確認(rèn)過(guò)程中,最大的問(wèn)題是收入缺乏有效的審 核手段 。 當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部也談到, 農(nóng)作物收成受季節(jié)性和自然災(zāi)

6、害等影響較大, 收入難以貨幣化, 而且也存在一些隱性收 入, 工作人員在核實(shí)過(guò)程中也難以取得最真實(shí)的依據(jù) 。 該區(qū)還存在特殊的地方, 失地農(nóng)民很多, 他們沒有了地, 收入更 難確定 。 調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn), 有些 “ 低保 ” 家庭是因子女教育致 貧的, 這些家庭的變化是顯著的, 當(dāng)子女就業(yè)后這些家庭的情況就會(huì)好轉(zhuǎn), 這時(shí)就應(yīng)該退出低保救助體系, 以達(dá)到應(yīng)保 盡保 。 但是, 在該鄉(xiāng)我們就發(fā)現(xiàn)有個(gè)別 “ 低保 ” 戶的子女已經(jīng) 就業(yè), 卻仍然領(lǐng)取 “ 低保金 ” 。 (三 農(nóng)村 “ 低保 ” 工作缺乏基本條件論農(nóng)村最低生活保障制度的缺陷與完善 僅以沈陽(yáng)市 XX 區(qū)為例王瑾瑜(沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院

7、, 遼寧省沈陽(yáng)市 110045摘要:農(nóng)村最低生活保障制度是保障農(nóng)村貧困人口基本生活權(quán)益的一種社會(huì)救助制度, 我國(guó)已經(jīng)初步建立并取得了一定的成效, 但是在實(shí)施過(guò)程中仍然面臨著許多問(wèn)題 。本文以沈陽(yáng)市 XX 區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀為調(diào)查基礎(chǔ), 提出 制度實(shí)施過(guò)程中所暴露出的困難以及解決的對(duì)策 。關(guān)鍵字:農(nóng)村最低生活保障制度; 保障標(biāo)準(zhǔn); 對(duì)策中圖分類號(hào):C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1007-7243(201011-050-2.5工 作 研 究50·· ·2當(dāng)前, 農(nóng)村 “ 低保 ” 工作主要由市 、 縣民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 、 村來(lái)承擔(dān) 。 民政工作繁雜 、

8、 涉及面廣, 尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政干部工作更為繁重 、 辛苦 。 根據(jù)調(diào)查了解,XX 區(qū)在各個(gè)村里沒 有專職的 “ 低保 ” 干事, 僅是在鄉(xiāng)里有 3個(gè)負(fù)責(zé) “ 低保 ” 的工作人員 (其中一個(gè)為公務(wù)員編制, 2個(gè)為 “ 低保 ” 專管員 , 這幾個(gè)工作人員除了負(fù)責(zé)農(nóng)村 “ 低保 ” 工作, 還要負(fù)責(zé)自然災(zāi) 害救助, “ 五保 ” 幫困以及農(nóng)村敬老院建設(shè)和管理等許多工 作 。 在該區(qū)新城子鄉(xiāng), 該鄉(xiāng) “ 低保 ” 工作人員介紹, 村級(jí)的 “ 低 保 ” 工作更是艱難, 無(wú)專人負(fù)責(zé), 是由村里的干部和會(huì)計(jì)兼管, 一個(gè)人根本忙不過(guò)來(lái) 。 眾所周知,農(nóng)村 “ 低保 ” 工作工作 量大, 涉及面廣, “

9、低保 ” 對(duì)象多且居住分散, 村與村之間距 離較遠(yuǎn), 一些地方交通更是不便, 給 “ 低保 ” 工作中入戶調(diào) 查 、 審查復(fù)合等工作帶來(lái)了很現(xiàn)實(shí)的困難 。 工作人員不足身兼數(shù)職, 在一定程度上導(dǎo)致了“ 低保 ” 對(duì)象認(rèn)定工作缺乏規(guī) 范性 。調(diào)查中我們還了解到, “ 低保 ” 工作人員辦公條件簡(jiǎn)陋 。 一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一臺(tái)電腦, 一個(gè)打印機(jī)和一個(gè)掃描儀, 這些設(shè) 備還是 2005年市民政部門統(tǒng)一發(fā)放給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 。 而農(nóng) 村 “ 低保 ” 工作中許多具體事項(xiàng), 如打印 “ 低保 ” 對(duì)象審批表 、 檔案等等, 都需要大量的計(jì)算機(jī)錄入工作和一定的經(jīng)費(fèi) 。 這 些問(wèn)題在一定程度上影響了 “ 低保 ” 工

10、作的正常展開 。(四 農(nóng)村 “ 低保 ” 制度與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)缺少鏈接調(diào)查中發(fā)現(xiàn),XX 區(qū)農(nóng)村 “ 低保 ” 對(duì)象中老年人為 969人, 占全區(qū)總 “ 低保 ” 人口的 33.22%, 他們由于沒有養(yǎng)老保障而被列入“ 低保 ” 范圍 。 這些老年人基本上靠 “ 低保 ” 金維 持生活, 并沒有參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 。 而且沈北新區(qū)失地農(nóng)民 較多, 這些人沒有了穩(wěn)定的收入, 也沒有被納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)行列里 。究其原因, 一是我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí) 行的自愿參保的原則,完全是個(gè)人積累 。 作為生活困難的 “ 低保 ” 群體, 由于收入水平低, 沒有能力支付保險(xiǎn)費(fèi)用 。 二 是農(nóng)民自身的參保意識(shí)

11、不強(qiáng)烈,擔(dān)心未來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金是否 合算 。 他們認(rèn)為錢交上去了, 不如放在自己手里更安心 。 同 時(shí),他們認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)村的養(yǎng)老防老和家庭養(yǎng)老比社會(huì)化養(yǎng) 老更可靠 。 政府政策宣傳力度的不到位和農(nóng)村傳統(tǒng)的保守 思想禁錮了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展,更使農(nóng)村低保制度 與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度很難達(dá)到良好的銜接 。(五 “ 低保 ” 制度受道德機(jī)制約束最低生活保障制度從運(yùn)行之初就面臨著一個(gè)難題 如何既能保障貧困群體的基本生活又能避免養(yǎng)懶漢 。 調(diào)查 中我們看到, 由于實(shí)踐中缺乏相應(yīng)的制度, 仍有一些懶漢存 在 。 一些人針對(duì) “ 低保 ” 制度中實(shí)施細(xì)則的不足, 千方百計(jì)的鉆空子 。該區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹, 一些 “ 低保

12、 ” 對(duì)象為了能夠參加 “ 低保 ” , 采取種種辦法 。 如少報(bào)收入 、 隱瞞財(cái)產(chǎn), 更有甚者為 了獲取 “ 低保金 ” 而假離婚 。 同時(shí), 在申請(qǐng)過(guò)程中 “ 關(guān)系保 ” 、 “ 人情保 ” 現(xiàn)象普遍存在 。 這既有社會(huì)誠(chéng)信缺失的原因, 也有 低保制度本身的設(shè)計(jì)的不足, 使一些人為了拿到 “ 低保金 ” 來(lái)采取欺騙行為 。(六 現(xiàn)行 “ 低保 ” 制度負(fù)擔(dān)過(guò)重調(diào)查發(fā)現(xiàn),許多農(nóng)民當(dāng)生活遇到困難時(shí)往往第一個(gè)找“ 低保 ” 工作部門 。 “ 低保 ” 制度成了社會(huì)救助的落腳點(diǎn), 往往 政府也把 “ 低保 ” 制度看作是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基石 。 該鄉(xiāng)鄉(xiāng) 干部介紹, 有些村民遇到困難, 首先會(huì)想到要取

13、得 “ 低保 ” 救 助 。 比如一些殘疾人, 當(dāng)他們生活發(fā)生困難時(shí)不會(huì)去找殘聯(lián) 反而把一切希望都寄托給 “ 低保 ” 制度; 一些村民生病了并 且參加了 “ 新農(nóng)合 ” , 但他們還會(huì)先去向 “ 低保 ” 部門求助 。 農(nóng) 村的社會(huì)救助 、 農(nóng)民生活的穩(wěn)定不能僅僅依靠最低生活保 障制度, 還要有其他的社會(huì)制度來(lái)共同解決和完善 。三 、 政策建議 通過(guò)調(diào)查訪談, 面對(duì)著 XX 區(qū)農(nóng)村 “ 低保 ” 制度運(yùn)行中所 遇到的各種情況和問(wèn)題, 借鑒其他地區(qū)農(nóng)村 “ 低保 ” 的經(jīng)驗(yàn), 我們給出如下建議:(一 科學(xué)界定保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平合理厘定并適當(dāng)提高保障標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)農(nóng)民生活水平和市 、縣財(cái)政能

14、力來(lái)確定 “ 低保 ” 標(biāo)準(zhǔn), 不 應(yīng)該幾個(gè)地區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn), 一刀切 。 農(nóng)村 “ 低保 ” 的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地 制宜, 應(yīng)該按居住區(qū)域來(lái)劃分 。XX 區(qū)地域遼闊, 農(nóng)業(yè)人口眾多, 其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn) 、 農(nóng)民生活方式和城市有著一定的差別, 故在確定 “ 低保 ” 線 時(shí)不能照搬城市標(biāo)準(zhǔn), 應(yīng)根據(jù)自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來(lái)定 。 但目前該區(qū)的農(nóng)村“ 低保 ” 線與市區(qū)的農(nóng)村執(zhí)行一個(gè)標(biāo)準(zhǔn), 顯 然有些不合理 。制定合理的 “ 低保 ” 標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立健全調(diào)整機(jī)制, 一是要統(tǒng)籌兼顧, 考慮到城鄉(xiāng)“ 低保 ” 的聯(lián)動(dòng)機(jī)制, 縮小城鄉(xiāng)間 “ 低 保 ” 的差距, 以免造成城鄉(xiāng)居民生活差距過(guò)大 。 二是要建立物價(jià)上漲動(dòng)態(tài)

15、補(bǔ)貼制度 。“ 低保 ” 標(biāo)準(zhǔn)要衡量基本生活必需 品的價(jià)格波動(dòng), 當(dāng)物價(jià)上漲時(shí)要給予 “ 低保 ” 對(duì)象一定的補(bǔ) 貼 。(二 以科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)界定法來(lái)界定保障對(duì)象 農(nóng)村 “ 低保 ” 對(duì)象中具有勞動(dòng)及部分具有勞動(dòng)能力的 人員, 經(jīng)統(tǒng)計(jì)約在統(tǒng)計(jì)人數(shù)的三分之一, 而且致貧原因也不 相同 。 如因病 、 因?yàn)?zāi) 、 因殘疾或突發(fā)性自然災(zāi)害等造成生活 困難的 。 因此, 界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象要在全面了解掌 握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu) 、 收入狀況 、 生活費(fèi)支出 、 致貧原因等基礎(chǔ)上, 結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定, 分類別 、分情 況制定動(dòng)態(tài)的 “ 低保 ” 對(duì)象的條件和范圍 。 通過(guò)入戶調(diào)查 、 召

16、開座談會(huì) 、 請(qǐng)專家評(píng)估核算等方法 。 測(cè)算出農(nóng)村年人均最低 消費(fèi)支出水平, 確定出科學(xué)的保障標(biāo)準(zhǔn), 并逐漸提高保障標(biāo) 準(zhǔn) 。(三 提高 “ 低保 ” 工作基本條件和人員水平, 加強(qiáng)基層 “ 低保 ” 工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)XX 區(qū)基層 “ 低保 ” 工作編制 、 機(jī)構(gòu)不完善, 工作力量薄 弱, 是影響 “ 低保 ” 工作順利開展的重要問(wèn)題 。 建議在鄉(xiāng) (鎮(zhèn) 、 村 (居 委兩級(jí)設(shè)置專職的民政 “ 低保 ” 信息員, 鄉(xiāng) (鎮(zhèn) 做到有 機(jī)構(gòu) 、 有人員 、 有編制 。 根據(jù)工作量的大小, 確定村級(jí) “ 低保 ” 信息員和人數(shù), 由縣級(jí)財(cái)政部門每年給予一定的勞動(dòng)報(bào)酬 。 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村 “ 低保 ” 工作人

17、員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度, 提高 “ 低保 ”工 作 研 究51·· ·2工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平 。 加強(qiáng) “ 低保 ” 工作網(wǎng)絡(luò)化建設(shè), 實(shí)現(xiàn)信息共享 。“ 低保 ” 工作量大且繁瑣, 普及電腦 、 完善 軟件 、 實(shí)行聯(lián)網(wǎng), 是今后鄉(xiāng)鎮(zhèn) “ 低保 ” 管理體系的一個(gè)重要任務(wù) 。 通過(guò)計(jì)算機(jī)的錄入, 并實(shí)行省 、 市 、 區(qū) 、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)網(wǎng), 有利 于 “ 低保 ” 工作高效順利的開展 。(四 做好 “ 低保 ” 工作和其他社會(huì)保障體系的銜接 “ 低保 ” 是一項(xiàng)兜底的社會(huì)救助政策, 應(yīng)和其他保障方 式有效結(jié)合起來(lái), 才能更好地發(fā)揮作用 。 實(shí)行與養(yǎng)老 、 醫(yī)療 、

18、 教育等方面的有效銜接, 形成農(nóng)村社會(huì)救助體系, 更好地為 貧困居民服務(wù) 。2009年, 國(guó)務(wù)院開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn) (以下 簡(jiǎn)稱“ 新農(nóng)保 ” 。 “ 新農(nóng)保 ” 實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合 的模式, 采取個(gè)人繳費(fèi) 、 集體補(bǔ)助 、 政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資 方式 。 據(jù)了解, 當(dāng)前 XX 區(qū) “ 低保 ” 對(duì)象中 60歲以上的老人 參加 “ 新農(nóng)保 ” 的人很少, 政府應(yīng)適當(dāng)宣傳, 積極探索和推進(jìn) “ 新農(nóng)保 ” 的繳費(fèi)模式 。 農(nóng)村 “ 低保 ” 制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制 度并不矛盾, 是可以適當(dāng)銜接的, 有利于農(nóng)村社會(huì)保障體系 的改革與完善 。醫(yī)療方面 “ 低保 ” 與 “ 新農(nóng)合 ”

19、 的銜接已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí) 間, “ 低保 ” 對(duì)象可以免費(fèi)的參加 “ 新農(nóng)合 ” 。 “ 低保 ” 群體中相 當(dāng)一部分是因病造成貧困的,如果能在醫(yī)療保險(xiǎn)方向讓農(nóng) 村居民享受更大的優(yōu)惠比例,農(nóng)村的貧困問(wèn)題也能有所緩 解 。一定程度上看,文化程度偏低也是農(nóng)村居民造成貧困 的原因 。 賦予 “ 低保 ” 家庭中的孩子接受教育的權(quán)利, 才可以 有機(jī)會(huì)改變他們的貧困現(xiàn)狀 。 同時(shí), 政府相關(guān)部門也應(yīng)給予 “ 低保 ” 家庭中有勞動(dòng)能力的對(duì)象一些就業(yè)培訓(xùn), 通過(guò)自己 的努力改變貧困 。(五 建立健全 “ 低保 ” 退出機(jī)制農(nóng)村最低生活保障制度這樣的制度是為了保障陷入貧困窘境的農(nóng)村居民的, 他們的生存權(quán)利,

20、 為他們提供最低生活需求的資金或?qū)嵨锒?。 而任何“ 福利依賴 ” 或 “ 非常進(jìn)入 ” 都將破壞這一制度的公正性, 所以健全 “ 低保 ” 退出機(jī)制已 迫在眉睫 。健全 “ 低保 ” 退出機(jī)制的重點(diǎn)在于兩個(gè)方面, 一是客觀 、 科學(xué) 、 及時(shí)地監(jiān)測(cè)農(nóng)村貧困人群家庭收入的變化情況, 一旦 受助家庭人均收入超過(guò) “ 低保 ” 線或超過(guò) “ 低保 ” 線的 20%,則自動(dòng)取消其享受 “ 低保 ” 的資格 。 二是實(shí)行人性化管理, 讓 農(nóng)村貧困人口感受到進(jìn)入 “ 低保 ” 不受歧視, 退出 “ 低保 ” 光榮 。 尤其是對(duì)于那些有勞動(dòng)能力的“ 低保 ” 對(duì)象進(jìn)行必要的 心理援助, 讓他們懂得“ 低保 ” 是公民陷入貧困時(shí)的保障, 并 非致富門路或永久性福利, 勞動(dòng)就業(yè)才能脫貧致富 。 對(duì)此, 民政部門還要在勞動(dòng) 、 計(jì)劃 、 工商 、 稅務(wù) 、 社區(qū)等部門的配合 下, 鼓勵(lì)無(wú)業(yè) 、 失業(yè)群體去自謀職業(yè), 自己創(chuàng)造適合自己并 且可以長(zhǎng)期或者較為長(zhǎng)期維持