鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管探索與思考

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管探索與思考沐川縣茨竹鄉(xiāng)安辦主任胡泰華隨著社會經濟的迅速發(fā)展、各類事故信息的公開，安全生產問題越來越吸引人們的眼球。安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。近年來，國家從立法、單獨設置監(jiān)管機構到加大打擊安全生產領域違法犯罪活動力度，無不顯示了國家對此項工作的重視程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構處于安全監(jiān)管的前沿陣地，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級安全監(jiān)管工作顯得尤為重要。但是由于各地安全生產基礎不一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管執(zhí)法權的弱小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管還是存在一定的問題：一、存在的主要問題：1、安全監(jiān)管存在“政府熱、企業(yè)冷”的現象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把安全生產擺在相當重要的地位，健全安全生產監(jiān)管網絡，組建安全生產監(jiān)督管理

2、委員會專門協調安全生產事項，政府主要負責人擔任安委會主任，層層落實安全生產責任制，每逢重大活動、節(jié)假日期間都要督查安全生產落實情況。一旦發(fā)生事故，政府部門立即組織搶險、處理后事。但不少企業(yè)難以將安全生產工作真正落到實處。安全生產法施行有近7年的時間了，不少企業(yè)主尚不了解這部安全生產的基本法，不明白自己的安全生產主體地位，安全投入不足，安全基礎薄弱。村社建有安全網絡，有的不能真正發(fā)揮作用，對非法生產經營及安全生產違法行為不能及時制止和舉報。2、責與權不對稱，監(jiān)管效果不佳。 說鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員“責任重于泰山”，并不過分。區(qū)域內日常的安全監(jiān)督管理工作，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員的工作，經常在節(jié)假日也得不到休息。但

3、負有管理責任卻處罰權限的制約，往往導致面臨隱患卻治不了的尷尬局面。雖然工作忙忙碌碌，效果卻不是很好。書面整改指令沒有強制措施作后盾，往往會成為空紙一張。3、安全生產監(jiān)管人員素質參差不一。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)員有不少是半路出家的，專職人員少，編制達不到落實，有的業(yè)務不精，有的兼職太多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“無所不為、無所不包”，在工作上個個是多面手，除了負責繁重的安全監(jiān)管任務外，還有所在單位的中心任務、駐村工作，平時有大量事務要處理，難免精力不能到位，很難抽出時間學習、鉆研相關安全生產知識和法律法規(guī)，安全工作往往抓不到點子上，對于綜合監(jiān)管、專項監(jiān)管業(yè)務知識及安全生產法律法規(guī)不能全面了解和掌握，在安全生產監(jiān)管過程中存在

4、不會管和管不好的現象，在執(zhí)法過程中存在適用法律和執(zhí)法程序出現錯誤的現象。4、沒有具體措施排除隱患。由于安全生產法有些規(guī)定過于原則，配套法規(guī)不健全，有的規(guī)定操作性不強，政府職責定位交叉，對違法行為制裁力度不夠，導致安全生產法律法規(guī)在實踐中貫徹落實得并不是很好，安全生產領域有法不依、執(zhí)法不嚴的問題仍然普遍存在，法律實施效果與立法目標還有較大的距離。 如安全生產法第八十條至八十八條第八十四條除外規(guī)定，對生產經營單位不具備安全生產條件的等幾種情形，要責令限期改正；逾期未改正的，責令生產經營單位停產停業(yè)整頓。因為沒有相關的配套法規(guī)或司法解釋對“停產停業(yè)整頓”規(guī)定具體的執(zhí)行措施，在基層實際執(zhí)法工作中，如何

5、去操作，感到法律依據不足。安監(jiān)執(zhí)法人員對嚴重隱患依法發(fā)出整改指令書、并在規(guī)定的時間內進行復查，對于不按要求整改的生產經營單位就可以依法責令“停產停業(yè)整頓”了。但生產經營單位如果不主動“停產停業(yè)整頓”，安監(jiān)部門怎么辦呢？有的地方采取對企業(yè)貼封條的方法，也有的采取邀請電力部門停電的方法。但對這兩個措施，一些生產經營單位也有應對方法：撕開封條、自己發(fā)電繼續(xù)生產，況且法律法規(guī)也未規(guī)定這兩個措施。2008年1月1日起施行的國家安監(jiān)總局第15號令，即新修訂的安全生產違法行為行政處罰方法第四十二條規(guī)定了“停產停業(yè)整頓”的幾種情形，但仍未規(guī)定具體的執(zhí)行措施，只是在第五十八條規(guī)定了對當事人逾期不履行行政處罰時，

6、可“申請人民法院強制執(zhí)行”。但這一條規(guī)定還是過于原則，畢竟申請人民法院強制執(zhí)行是一個時間上比較長、程序上比較復雜的過程。刑法學理上有一個規(guī)定：法無明文規(guī)定不為罪、法無明文規(guī)定不處罰。在安全生產執(zhí)法實踐中，法律沒有明文規(guī)定的處罰措施能不能實行呢，我想答案當然是否認的。 5.各部門多頭監(jiān)管。有關法律法規(guī)規(guī)定：安監(jiān)、質監(jiān)、消防、公安、工商、教育、交通、建設等部門都有職權去抓各自分管領域的安全工作，看上去各司其責，實際是部門多頭管理，造成職責不清。各部門在監(jiān)管中自行操作，職能交叉，有利的誰都想管，沒有好處的往往踢皮球，目前體制仍然很難從根本上解決這個問題。如有關特種作業(yè)培訓發(fā)證工作，多個部門

7、都在管。多個部門負責使得工作上的扯皮和監(jiān)管空檔在所難免，有的工作要么無人過問、要么越位爭權的現象，降低了監(jiān)管治理力度，增加了執(zhí)法成本，削弱了執(zhí)法效率，難以形成高效、統(tǒng)一的工作機制。有時企業(yè)很反感，這邊安監(jiān)部門的檢查剛過去，那邊衛(wèi)生、質監(jiān)、消防等部門又來了。二、建議對策:1.加強安全生產政策法規(guī)宣傳，加強企業(yè)安全生產主體責任的落實，要靠執(zhí)法，也要靠宣傳。政府主管部門、電視、廣播、報紙等媒體要加強對安全生產法律法規(guī)、政策的宣傳教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員也要當好一個宣傳員的角色。安監(jiān)、公安、交通等部門應多在當地電視臺做公益廣告、宣傳安全知識；印發(fā)安全生產內容的各種宣傳圖片、小冊子送到每家企業(yè)，利用流動宣傳車

8、放廣播，在各集鎮(zhèn)、主要道口懸掛安全宣傳橫幅，向企業(yè)發(fā)放“安全生產公開信”，向企事業(yè)單位負責人和安全員發(fā)送安全警句短信等各種形式；并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部都要成為安全員，做好所駐村居安全知識宣傳，做到安全生產工作家喻戶曉、人人皆知，以此到達全民自覺參與安全生產的大格局。2.理順監(jiān)管體制，實行垂直管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全管理機構在各地設置和稱謂不一，但都沐川而言屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會事務辦公室下屬的一個工作部門安監(jiān)辦。要盡快理順安全生產監(jiān)督管理體制，進一步明確監(jiān)管職責，使安全監(jiān)管真正形成齊抓共管的工作格局，可以借鑒工商所、派出所、稅務所的體制和機制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)辦改制為安監(jiān)所或站，實行垂直管理，條件不成熟可以實行省、市或

9、者縣垂直，或者通過立法、制定標準性文件的形式出臺硬性規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)辦的機構相對獨立、人員專職專用作為考核指標，建立督查考評制度，通過定期不定期的督查考核，催促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成一個綜合性的公共安全管理機構，稱謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站所或安監(jiān)中隊，解決安全監(jiān)管工作中多頭監(jiān)管、職能交叉問題，人數在3-5人之間，綜合管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)安全、消防安全、道路水上交通安全、危險化學品安全、建筑安全、衛(wèi)生安全、公共場所安全等職能。配備必要的安監(jiān)設備，并賦予一定的行政處罰權。3.完善安全生產法律體系，強化執(zhí)法職能。安全生產法頌布實施后，有關部門相繼頌發(fā)了安全生產方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，我國已經形成以

10、安全生產法為核心的安全生產法律體系，安全生產領域基本上已經實現了有法可依。責權統(tǒng)一是提高行政效率的一個基本規(guī)則，加強安全生產領域依法行政工作，做到“依法治安”，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實安全生產責任，提高安全生產監(jiān)管的運作效能，必須賦予其一定的行政處罰權，使一線安監(jiān)機構責與權相對稱。雖然處罰只是一種完成整改目標的手段，但如果沒有這種手段，安全監(jiān)管效果將大打折扣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構責權對稱，一線安監(jiān)員能及時消除看得見的安全隱患，有效提高工作效率。但現行法律在這方面是空白，在安全生產監(jiān)督檢查方面有的規(guī)定不明確、操作性不強。有關部門要針對實際中存在的一些問題，從加強經營者權益保障、義務落實、強化制裁違法行為、科學定

11、位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和完善配套法規(guī)等方面，加速立法調研，制定與修改安全生產責任追究制度、安全生產許可制度、安全生產國家標準、從業(yè)人員緊急避險制度、安全事故損害賠償制度等一系列制度，以適應安全生產監(jiān)管實踐的需要，不斷完善我國的安全生產法律體系，把安全生產監(jiān)管工作逐步納入制度化、標準化、法制化的軌道。 一些重大隱患要克服部門利益與地方保護主義，可以采取各部門聯合執(zhí)法的方法消除，如明確停產停業(yè)整頓的措施，要求供水、電力部門配合做好工作。探索如何建立和完善與電力、工商、稅務和法院、檢察、公安等司法機關的聯合執(zhí)法機制，建立事故責任追究協作機制，進一步加大安全生產領域違法犯罪行為的查處力度，讓責任人感覺違法生產

12、無利可圖，甚至傾家蕩產，從而使人們普遍樹立安全生產不盡責就要承擔嚴重后果的意識。在當前情況下，嚴格執(zhí)法顯得尤其重要。對安全生產條件不達標或者發(fā)生生產安全事故的企業(yè)，強制提取一定的安全經費，用于改善企業(yè)安全生產條件。對干擾安全生產執(zhí)法、包庇、縱容不法廠商的行政官員，一經發(fā)現，就地免職。     4.加強安全培訓，夯實安全基礎。培訓工作包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員、企業(yè)安全員和職工的培訓。     培養(yǎng)一支堅強的安全生產監(jiān)管執(zhí)法隊伍，上級安監(jiān)部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員培訓工作，加強安全生產業(yè)務指導，催促鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員尤其是新進人員積極參加各類安全生產知

13、識培訓，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員持證上崗；加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管工作的幫助，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)工作存在的困難，建立整套安全監(jiān)管工作制度、標準和程序，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管隊伍的整體素質，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管的工作水平，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員一要懂、二要會管。要想從根本上遏制安全事故的發(fā)生，讓職工真正掌握崗位安全規(guī)章制度，只有腳踏實地對管理人員和一線職工做好有針對性的安全培訓。私營企業(yè)是很難自覺做好安全培訓的，因此政府主管部門在這方面就要有所作為。    一要加大宣傳教育力度，使企業(yè)負責人和職工、特種作業(yè)人員意識到不參加安全培訓、無證上崗的危害性,增強自我保護意識和培訓意識。二要組建專門的安全培訓機構。打鐵先要自身硬，先做好師資培訓，讓師資自身強起來。三要針對不同行業(yè)、崗位特點做好有針對性的培訓，開設不同的班級，分門別類做好安全培訓。目前私營企業(yè)的職工大多來自農村，文化程度不高，要有適合職工特點的教材和教學方法，真正做到因崗施教，學以致用。四要改良培訓方式方法。如可以在晚上業(yè)余時間將私營企業(yè)的職工組織起來開展“送教上門”活動，開展安全培訓服務，基本上不影響企業(yè)生產。五是培訓不光只停