關于公共事業(yè)范圍與類別的界定問題

1、關于公共事業(yè)范圍與類別的界定問題    孫學玉/周義程    【專題名稱】公共行政 【論文網絡來源】 【論文期刊期數(shù)】2008年04期 【論文期刊來源】南京社會科學2008年1期第7986頁 【作者簡介】孫學玉，中共江蘇省委黨校特崗教授；周義程，中共江蘇省委黨校講師。（南京 210004）    一、公共事業(yè)的范圍：一個初步設定 究竟哪些事業(yè)屬于公共事業(yè)，哪些屬于非公共事業(yè)，人們的認識并不完全一致：（1）公共事業(yè)的范圍是氣象、基礎科學研究、農業(yè)技術的研究和推廣、大型水利設施、

2、社會科學研究等純公共事業(yè)和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、動植物檢疫、出版、廣播、影視、文化等準公共事業(yè)。與眾不同之處是，作者將大型水利設施等基礎設施、氣象和動植物檢疫事業(yè)看成公共事業(yè)。（2）公共事業(yè)的范圍包括教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、社會保障、計劃生育和人口等社會活動領域。值得注意的是，作者將計劃生育和人口也列入公共事業(yè)之中，這在其他學者的研究中很少涉及。（3）公共事業(yè)主要包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、基礎設施、公共住房、社會保障、環(huán)境保護等事業(yè)。作者將基礎設施和公共住房事業(yè)作為公共事業(yè)。（4）公共事業(yè)的基本內容主要是指教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護，以及通訊、

3、郵電、公共交通、水、電和煤氣組成的活動及其結果。作者將通訊、郵電、公共交通、水、電和煤氣事業(yè)統(tǒng)稱為公共事業(yè)。（5）公共事業(yè)領域除傳統(tǒng)事業(yè)領域外，還包括公共工程、基礎設施、社會保障、城市公用事業(yè)等。作者將公共工程、基礎設施、社會保障、城市公用事業(yè)都列入公共事業(yè)。（6）我國公益事業(yè)捐贈法第三條規(guī)定，公益事業(yè)是指非營利的社會事業(yè)。公益事業(yè)包括“救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；環(huán)境保護、社會公共基礎設施建設；促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)?！痹谶@里，公益事業(yè)與公共事業(yè)是同一的概念。而在我國政府官方文件中，常用社會事業(yè)指稱公共事業(yè)

4、，并將其概括為教育、衛(wèi)生、文化、體育、旅游、勞動及社會保障、民政、人口和計劃生育、特殊群體權益保護等領域。 二、公共事業(yè)的類別：基于產品屬性維度的分析 1.科技事業(yè)類。中華人民共和國科學技術部網站所描述的我國科技活動包括研究與發(fā)展、研究與發(fā)展成果應用及與R&D活動相關的技術推廣與科技服務活動。由于事業(yè)簡單地說就是活動，故而我國的科技事業(yè)就包括研究與發(fā)展、研究與發(fā)展成果應用及與R&D活動相關的技術推廣與科技服務活動。研究與發(fā)展主要包括基礎研究和應用研究，基礎研究又可分為純基礎研究和定向基礎研究，技術推廣與科技服務活動是指與R&D活動相關并有助于科學技術知識的產生、傳播和應

5、用的活動。在1985年頒布的中共中央關于科學技術體制改革的決定和1986年公布的國務院關于科學技術撥款管理的暫行規(guī)定中，傾向于將科技事業(yè)分為3類：（1）技術開發(fā)工作和近期可望取得實用價值的應用研究工作；（2）基礎研究和近期尚不能取得實用價值的應用研究工作；（3）醫(yī)藥衛(wèi)生、勞動保護、計劃生育、災害防治、環(huán)境科學等社會公益事業(yè)研究工作以及情報、標準、計量、觀測等技術基礎工作和農業(yè)科學研究工作。 2.教育事業(yè)類。聯(lián)合國教科文組織1997年8月第29屆大會批準的國際教育標準分類法以教育級別為標準將教育劃分為七級：學前教育（0）初等教育，或基礎教育第一階段（1）；初級中學教育，或基礎教育第二階段（2）；

6、高級中學教育（高中）（3）；非高等的中學后教育（4）；高等教育第一階段（不可直接獲得高級研究資格）（5）；高等教育第二階段（可獲得高級研究資格）（6）。中華人民共和國教育部的主要職責描述中將初等教育、中等教育、普通高等教育、研究生教育以及高等職業(yè)教育、成人高等教育、社會力量舉辦的高等教育、成人高等教育自學考試和繼續(xù)教育等并列提出。需要說明的是，從字面上推敲，這里的不少名稱是有問題的，因為其不符合概念是成對出現(xiàn)的這一規(guī)律。例如，僅從字面上看，可以發(fā)現(xiàn)：普通高等教育中的“普通”一詞是相對于“高等職業(yè)教育”中的“職業(yè)”一詞而言的；成人高等教育似乎應該對應于未成年人高等教育（實際上在我國大多數(shù)大學生年

7、齡都在18周歲以上，所以成人高等教育找不到對應的概念）；成人高等教育自學考試似乎只是成人高等教育的一種類型（實際上二者在我國是并列的不同的高等教育類型）社會力量舉辦的高等教育實際上對應于國家力量舉辦的高等教育（公辦高等教育）。這體現(xiàn)了我們在給各類教育進行命名時的隨意性和主觀性。當然，教育部的這種分類在一定程度上體現(xiàn)的是習慣用法。 在我國，如果以消費的非競爭性和非排他性為標準，那么，從學前教育到高等教育，消費的非競爭性和非排他性程度都是呈遞減趨勢的（只有個別例外，在后文將詳述）。首先來分析消費的非競爭性問題。學前教育是每個孩子必須接受的，具有法定性，因為沒有該方面的教育是不允許直接接受九年義務教

8、育的。初等教育和中等教育中的初級中學教育是我國法定的九年義務教育，因而也是每個少年兒童必須接受的教育。這樣一來，在我國，從學前教育到初級中學教育階段的教育消費都是不具有競爭性的。但是，對高級中學教育、普通高等教育、研究生教育和成人高等教育而言，只有在競爭性入學考試中勝出的那些人才有機會接受該方面教育，因而具有一定程度的消費競爭性。高等教育自學考試是對自學者進行以學歷考試為主的高等教育國家考試，是個人自學、社會助學和國家考試相結合的高等教育形式。它大多無需經過競爭性入學考試（某些大學開辦的特色自考是要通過競爭性入學考試的，但其競爭性程度很低），而且不受性別、年齡、民族、種族和已受教育程度的限制，

9、因而具有消費的非排他性。繼續(xù)教育通常是指對已經脫離正規(guī)教育、獲得一定學歷教育和專業(yè)技術職稱的在職人員不斷進行的旨在更新知識和提高職業(yè)能力，以適應社會發(fā)展和科技進步的教育。繼續(xù)教育機會無需通過競爭性考試的方式獲得，而且該類教育并不授予文憑，所以接受教育過程中也不存在競爭?？偟膩碚f，繼續(xù)教育具有消費的非競爭性。 接著來看消費的非排他性問題。在我國，學前教育、初等教育和初級中學教育都具有法定性，因而很顯然是不具有消費的排他性的，而是帶有消費的強制性。這種做法很顯然是完全正確的。同時，我們想深入論證的是，這種消費的非排他性主要體現(xiàn)在不應當通過收費的方式實現(xiàn)排他。理由有二：（1）這些教育具有很強的正外部

10、性，只要個體接受這些教育，就自然而然地使整個社會受益，而接受教育的個體的受益程度則相當有限。簡言之，這些教育首先滿足的是社會的共同需要，整個社會才是最大的消費者。（2）從投資收益角度分析，這些教育的收益更主要地為整個社會所擁有，因而也不應當或至少不應當完全將接受教育的個體當作消費者來進行收費，而應當或至少主要應當向整個社會這個最大的消費者收費，即應當或主要應當通過公共財政支出所需費用。實際上，高級中學教育也是如此。隨著我國公共財政收入的增長，應當逐步從九年義務教育延長到十二年義務教育。高等教育的情況則很不相同。高等教育主要是用來滿足個人需要的教育。其中層次越高的教育滿足個人需要的程度也越高。對

11、個人來說，他們可以從較高層次的教育中獲得更多的回報，如更多的就業(yè)或擇業(yè)機會、更高的收入等等，因而可以按照“誰受益誰負擔”原則，根據(jù)其中的不同層次教育給個人帶來收益的程度進行收費以實現(xiàn)排他。例如，在收費金額上，碩士研究生教育應高于大學本科教育，博士研究生教育又應高于碩士研究生教育。但是，它們也會因其具有一定的正外部性而使整個社會受益，譬如，高素質的人才能給整個社會創(chuàng)造更多的財富。這樣一來，對這些教育又不應當完全通過收費的方式實現(xiàn)排他。 3.文化事業(yè)類。2001年3月的“國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要”首次在中央文件中使用了“文化產業(yè)”的概念?！笆蟆眻蟾嬷械谝淮伟盐幕I域明確區(qū)分為文化事

12、業(yè)和文化產業(yè)。一般來說，在我國通常將文化業(yè)劃分為經營性文化業(yè)和公益性文化業(yè)。經營性文化業(yè)包括演出業(yè)（體現(xiàn)民族特色和國家水準的藝術院團除外）、影視業(yè)、出版業(yè)（少數(shù)承擔政治性、公益性出版任務的出版單位除外）、報業(yè)、網絡業(yè)、旅游業(yè)、娛樂業(yè)、廣告業(yè)、咨詢業(yè)、策劃業(yè)等。其所提供的文化產品之基本特征是消遣性、娛樂性、益智性及經營性。由于該類文化產品具有消費的競爭性，并且可以通過收費的方式將不付費者排除在外，即這些文化產品屬于私人產品，因而該類文化業(yè)是非公共事業(yè)，即私人事業(yè)，從而可以作為文化產業(yè)來運作。 公益性文化業(yè)主要包括博物館、圖書館、科技館、文化館、革命歷史紀念館、群眾藝術館、美術館以及其他反映國家和

13、民族學術、藝術水平的文化業(yè)。該類文化業(yè)所提供的公益性文化產品之本質特征在于它的創(chuàng)造性和公益性。從消費是否具有競爭性角度來看，該類文化產品在擁擠點到來前是不具有消費的競爭性的，但達到了擁擠點之后則具有消費的競爭性。從是否具有消費的排他性角度來看，由于公益性文化業(yè)的根本目標是滿足社會的共同需要、提高全民族的思想道德和科學文化素質，因而該類文化產品雖然在技術上能夠實現(xiàn)排他，卻不應該排他，而應以低費或免費提供。 4.衛(wèi)生事業(yè)類。衛(wèi)生事業(yè)所提供的產品即衛(wèi)生產品。根據(jù)健康需要的對象之差異，可以將衛(wèi)生產品劃分為公共衛(wèi)生（產品）和個人衛(wèi)生（產品）。 公共衛(wèi)生產品可以劃分為兩大類型：一是純公共衛(wèi)生產品，即同時具

14、有消費的非競爭性和非排他性的產品，如衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、疾病控制與疫情監(jiān)測、食品安全、煙草的控制、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育與促進、計劃生育等。該類公共衛(wèi)生事業(yè)屬于純公共事業(yè)。二是共用資源，即具有消費的競爭性和非排他性的產品，如婦幼保健和計劃免疫、藥品和疫苗的可得性、食品保障與營養(yǎng)和衛(wèi)生服務等。該類公共衛(wèi)生事業(yè)屬于共用資源性事業(yè)。基本醫(yī)療產品就其定義來看，很顯然同時具有消費的非競爭性和非排他性，因而屬于純公共產品，基本醫(yī)療事業(yè)也就屬于純公共事業(yè)。雖然個人衛(wèi)生產品是同時具有消費的競爭性和排他性的產品即私人產品，比如保健服務、康復服務和醫(yī)療服務等大都屬于此類產品，但1996年底，中共中央、國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)

15、展的決定（討論稿）中指出：“我國衛(wèi)生事業(yè)是政府實行一定福利政策的社會公益事業(yè)”。這一界定科學地闡明了衛(wèi)生事業(yè)的性質。由此可見，無論是公共衛(wèi)生事業(yè)還是個人衛(wèi)生事業(yè)，都具有“人人需要，共同受益”的特點，因而不能以（對公共衛(wèi)生事業(yè)而言）或完全以（對個人衛(wèi)生事業(yè)而言）營利為目的，而是要注意保證其社會效益?？紤]到這一點，我們傾向于將個人衛(wèi)生事業(yè)看成是接近私人事業(yè)，同時在消費上應具有一定程度的非排他性，因而又帶有共用資源性事業(yè)的色彩。 5.體育事業(yè)類。根據(jù)中華人民共和國體育法，體育事業(yè)大致劃分為社會體育、學校體育、競技體育三大類。社會體育又稱為群眾體育，有的國家稱大眾體育或國民體育，是指廠礦、企業(yè)、事業(yè)、

16、機關的職工，城鎮(zhèn)居民和農村農民，以及部隊的官兵，為了達到健身、健美、娛樂、醫(yī)療的目的，而進行的內容豐富、形式多樣的體育活動。從理論上說，社會體育產品完全能夠在消費上實現(xiàn)排他，同時具有消費的非競爭性，因而社會體育事業(yè)屬于俱樂部事業(yè)。學校體育是以身體練習為基本手段，通過體育課和課外活動等多種途徑，鍛煉學生身體，增強學生體質，培養(yǎng)體育能力和思想品德，促進學生身心全面發(fā)展的有目的、有計劃、有組織的教育活動。學校體育事業(yè)的性質與教育事業(yè)的性質明顯地存在著一一對應關系。就競技體育而言，中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見中指出，競技體育以重大國際比賽，特別是奧運會取得優(yōu)異成績?yōu)槟繕耍渲?/p>

17、接為一個國家的經濟建設和社會發(fā)展服務。由此可見，競技體育所帶來的益處為社會全體成員或最大多數(shù)成員所共同消費，并不會因為一個或部分成員的消費而減少或排除其他成員消費的可能性，而且排除某個或某些社會成員獲得這種益處要么存在技術上的困難，要么是不值得的，所以該類產品同時具有消費的非競爭性和非排他性，即屬于純公共產品。這樣一來，競技體育事業(yè)就屬于純公共事業(yè)。 6、環(huán)境保護事業(yè)類。環(huán)境保護所出現(xiàn)的結果諸如潔凈的空氣、干凈的河流、更少的輻射等能夠給人們帶來很多好處。這些好處不因某個人的享有而導致其他人不能享有，也不應當或無法通過收費的方式排除搭便車者，即該類產品同時具有消費的非競爭性和非排他性，因而環(huán)境保

18、護事業(yè)屬于純公共事業(yè)。 7.計劃生育和人口事業(yè)類。計劃生育和人口事業(yè)所提供的計劃生育政策等產品不但不具有消費的排他性，而且具有消費的強制性，同時該類事業(yè)所提供的產品不會因為某人或某些人的消費而減少或不能夠讓其他人消費，從而具有消費的非競爭性。因此，計劃生育和人口事業(yè)所提供的產品屬于純公共產品，該類事業(yè)則屬于純公共事業(yè)。 8.氣象事業(yè)類。氣象事業(yè)所提供的天氣預報等產品很顯然具有消費的非競爭性，而且該類產品排他是不值得的，從而具有非排他性。由此可見，氣象產品是純公共產品，氣象事業(yè)則是純公共事業(yè)。 9.動植物檢疫事業(yè)類。動植物檢疫是以公共政策制定與執(zhí)行的形式體現(xiàn)出來的，其所帶來的好處是為社會全體或最

19、大多數(shù)成員所共享的，不會因為某個人或某些人消費而導致別人無法消費，也無法并不應當通過收費的方式將不付費者排除在外，因此，其具有消費上的非競爭性和非排他性，即提供該類產品的事業(yè)屬于純公共事業(yè)。10.公共住房事業(yè)類。公共住房在消費上具有競爭性，因為其如同一塊面包一樣，當為某個人或家庭所享用時，就排除了別人或家庭享用的可能性。同時，公共住房又具有消費的非排他性，因為雖然說公共住房在技術上完全能夠排除不付費者，但提供該類產品的目的就是讓符合相應條件的人或家庭來享有它。由上觀之，公共住房屬于共用資源，所以該類事業(yè)就是共用資源性事業(yè)。 11.社會保障事業(yè)類。社會保障是各種具有經濟福利性的、社會化的國民生活

20、保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱。它包括社會保險、社會救助、社會福利等社會性保障措施。社會保險產品需要受益者和雇傭單位共同支付費用，否則就不能消費，所以具有消費的排他性，與此同時，社會保險產品在消費上又不存在競爭性。這樣看來，社會保險產品屬于俱樂部產品，因而社會保險事業(yè)就屬于俱樂部事業(yè)。社會救助是指國家與社會面向由貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策。它不會因為某個或某些弱勢者的消費而使其他弱勢者無法消費，從而具有消費的非競爭性。它在消費上采用了非供款制與無償援助的方式，即具有消費上的非排他性。綜合地看，社會救助產品屬于純公共產品，社會救助事業(yè)屬于純公共事業(yè)。社會福利是由政府（主要是各級政府中的民政部門）舉辦的各種福利院、福利工廠等，它面向的是一些無依無靠的孤老殘幼。不過，中國的社會福利其實是專指國家和社會通過社會化的福利設施和有關福利津貼，以滿足社會成員的生活服務需要并促使其生活質量不斷得到改善的一種社會政策。與社會救助產品類似，社會福利產品亦同時具有消費的非競爭性和非排他性，故而屬于純公共產品，社會福利事業(yè)也就屬于純公共事業(yè)。 12.民政事業(yè)的類別。如前所述，民政包括民間組織管理、優(yōu)撫安置、救災救濟、最低生活保障、基層政權和社區(qū)建設、婚姻管理、區(qū)劃地名、社會福利和社會事務（含特殊困難群體權益保護）以及與民政有關