城市農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的實(shí)踐及其分析

1、城市農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的實(shí)踐及其分析    摘要農(nóng)民工是我國制度變遷和社會轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的特殊群體,建立城市農(nóng)民工社會保障制度具 有重大的意義在建立城市農(nóng)民工社會保障制度時,我們應(yīng)借鑒上海廣東等地的成功經(jīng)驗(yàn) ,在制度設(shè)計(jì)方面堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合模式,實(shí)施土地?fù)Q保障,優(yōu)先建立農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌和工傷 保險(xiǎn)機(jī)制;要分類分層地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保 障體系,最終建立包括各類勞動者在內(nèi)的統(tǒng)一的社會保障制度 關(guān)鍵詞 城市農(nóng)民工,社會保障,實(shí)踐,思考 改革開放以來,我國離開農(nóng)村到城市尋找就業(yè)機(jī)會的農(nóng)民工隊(duì)伍非常巨大,據(jù)統(tǒng)計(jì),現(xiàn)在我 國常年外出務(wù)工經(jīng)商人數(shù)達(dá)8600萬人,全國

2、處于流動狀態(tài)的農(nóng)業(yè)人口已達(dá)1.3億人 這些城市農(nóng)民工,為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了財(cái)富和稅收,促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)和社會的 繁榮,然而,長期以來,這些人卻被社會保障拒之于門外因此,我們應(yīng)該建立城市農(nóng)民工 的社會保障制度,這樣不僅可以幫助城市農(nóng)民工抵御城市工作生活中的風(fēng)險(xiǎn),增加他們的安 全感和對城市的認(rèn)同感,解除他們的后顧之憂,也有利于社會的穩(wěn)定 一城市農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的實(shí)踐及其分析 (一)上海模式 上海市在分析外來從業(yè)人員職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,自200219月1日開始實(shí)施上海市外來從業(yè) 人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法,對外來從業(yè)人員(指符合該市就業(yè)條件,在上海務(wù)工經(jīng)商但不 具有上海市常住戶籍的外省自治區(qū)直轄市的人員,不包括

3、通過市人事局引進(jìn)的專業(yè)人才 以及從事家政服務(wù)農(nóng)業(yè)勞動的人員)實(shí)行綜合保險(xiǎn)綜合保險(xiǎn)由市勞動保障局主管,由勞 動保障行政部門的外來人員就業(yè)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)辦這種模式主要有以下特點(diǎn): 第一,一個保險(xiǎn)三項(xiàng)待遇對外來勞動力只實(shí)行一個保險(xiǎn)即綜合保險(xiǎn)三項(xiàng)待遇是指工 傷住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼,即單位使用的外來從業(yè)人員只享受工傷住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三 項(xiàng)待遇,無單位的外來從業(yè)人員享受意外傷害往院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)待遇 第二,費(fèi)率固定,費(fèi)基完全統(tǒng)一,繳費(fèi)周期為每3個月繳1次使用外來從業(yè)人員 的所有用人單位其綜合保險(xiǎn)費(fèi)率都是12.5%,其中養(yǎng)老補(bǔ)貼為7%,大病醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)為5.5 %外地施工企業(yè)由于只參加大病醫(yī)療和工傷保險(xiǎn),

4、繳費(fèi)比率為5.5%,繳費(fèi)基數(shù)為上年度社 會平均工資的60%企業(yè)給外來從業(yè)人員辦理綜合保險(xiǎn),一次必須繳納3個月的費(fèi)用 第三,待遇一次性發(fā)放這樣有利于解決長期困擾的農(nóng)民工頻繁流動問題一次性支付對工 傷保險(xiǎn)來說尤為有利,工傷人員可以領(lǐng)一筆錢回原籍養(yǎng)老,減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān),而且工傷待遇 標(biāo)準(zhǔn)相對較高,除了全額報(bào)銷住院費(fèi)用,其他的四項(xiàng)補(bǔ)貼最高的可達(dá)44萬,最低的10級工傷 也能享受一次性支付的工傷待遇1萬元外來從業(yè)人員不實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn),不設(shè)立個人賬戶, 只做養(yǎng)老補(bǔ)貼用人單位和無單位的外來從業(yè)人員連續(xù)繳費(fèi)滿1年可獲得1份老年補(bǔ)貼證,其 額度為本人實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)的7%;外來從業(yè)人員男滿60歲女滿50歲時,可憑老年補(bǔ)

5、貼證,身 份證明到戶籍所在地的商業(yè)保險(xiǎn)公司約定的機(jī)構(gòu)領(lǐng)取老年補(bǔ)貼 第四,委托商業(yè)保險(xiǎn)公司管理大病醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)委托平安保險(xiǎn)公司承辦,而養(yǎng)老補(bǔ)貼則 委托中國人壽保險(xiǎn)公司辦理 (二)廣東模式 即將農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險(xiǎn)制度廣東省頒布了廣東省社會養(yǎng)老保險(xiǎn)條例 和廣東省社會養(yǎng)老保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則,規(guī)定將城市農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工 社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,執(zhí)行完全統(tǒng)一的政策其主要有兩個特點(diǎn): 第一,不另設(shè)專門的制度,而是將農(nóng)民工直接納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險(xiǎn)體系,主要 參加養(yǎng)老醫(yī)療和工傷三項(xiàng)基本社會保險(xiǎn),不參加失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn) 第二,允許農(nóng)民工享受養(yǎng)老待遇,但其辭工返鄉(xiāng)時,其個人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金全

6、 部轉(zhuǎn)回其戶籍所在地的社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),當(dāng)?shù)貨]有社保機(jī)構(gòu)的,退給本人 (三)對城市農(nóng)民工社會保障制度現(xiàn)有模式的分析 隨著我國城市化進(jìn)程的加快和城市農(nóng)民工的不斷增加,各地都在探索城市農(nóng)民工社會保障制 度建設(shè)的新路徑,對現(xiàn)有的各種模式進(jìn)行分析可以把它們歸為三類:農(nóng)村模式獨(dú)立模式 和城鎮(zhèn)模式 農(nóng)村模式即把城市農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會保障制度,不建立城市農(nóng)民工社會保障制度這 種模式,既不符合農(nóng)民工的意愿也不符合實(shí)際首先,農(nóng)村社會保障制度本身就存在 很大的問題,不能對農(nóng)民工起到什么保障作用其次,在城市化的進(jìn)程中,相當(dāng)一部分農(nóng)民 工已經(jīng)在城市居住多年,他們也不愿意回到農(nóng)村,這時再將城市農(nóng)民工的社會保障問題納 入到

7、農(nóng)村社會保障體系顯然已不現(xiàn)實(shí) 獨(dú)立模式即將城市農(nóng)民工的社會保障獨(dú)立于農(nóng)村和城市社會保障之外,比如上海模式它具 有以下幾方面的優(yōu)點(diǎn):首先,有利于社會保障覆蓋面的擴(kuò)展因?yàn)檫@種模式的參保者無需承 擔(dān)額 外的“轉(zhuǎn)軌成本”,那就既可以滿足城市農(nóng)民工等靈活就業(yè) 群體的社會保障需求,又可以逐步建立起一個與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)與大多數(shù)企業(yè)及 社會群體承受力相匹配的社會保險(xiǎn)制度這也是擴(kuò)大社會保險(xiǎn)覆蓋面加快社會保障基金積 累完善社會保險(xiǎn)體系的一種選擇其次,有利于突破二元社會保障體系的固有框架, 為實(shí)現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)整合做好準(zhǔn)備從我國目前的實(shí)際來看,對城市農(nóng)民工一開始 即推出像城市企業(yè)職工那樣的比較完善的社會

8、保障制度,缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),企業(yè)承受不 了如此高的繳費(fèi),城市農(nóng)民工個人繳費(fèi)能力也達(dá)不到這個水平最后,具有更為廣泛的 適應(yīng)性因?yàn)檫@種模式可以根據(jù)實(shí)際需要對保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行組合,而且在繳費(fèi)方法受益標(biāo)準(zhǔn) 的確定上,能夠更多的考慮到農(nóng)民工的收入特點(diǎn) ,為農(nóng)民工提供更多的方便,降低農(nóng)民工進(jìn)入社會保障體系的門檻,更有利于社會保障制 度功能的正常發(fā)揮但是獨(dú)立模式也存在相應(yīng)的問題,如城市農(nóng)民工獨(dú)立保障體系的建立 與社會保障體制改革的方向統(tǒng)一的社會保障制度不相符,形成了社會保障的“三元 格局”,這可能會影響農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)而且由于各個地方自成一體,相關(guān)政策規(guī) 定的比較粗糙,容易出現(xiàn)侵害城市農(nóng)民工權(quán)益的事件

9、城鎮(zhèn)模式就是把城市農(nóng)民工完全納入城市職工的社會保障體系,享受與城鎮(zhèn)職工基本一致的 待遇這種模式具有以下優(yōu)點(diǎn):首先,它有利于緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老金發(fā)放的壓力我國 城市社會保障體系改革所面臨的一個重要問題,是不少企業(yè)因經(jīng)營虧損,難以按時足額向社 會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供保險(xiǎn)費(fèi)隨著我國老齡化社會的到來,城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老金支付困難的局面在較 長時期內(nèi)都將不可避免而城市農(nóng)民工都 普遍年輕,將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系,他們將有很長的繳納各種社會保險(xiǎn)金特別是養(yǎng)老 保險(xiǎn)金的時期,領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間普遍在30年40年之后,這一較長的緩沖期為解決城鎮(zhèn)社 保資金不足提供了可能其次,將城市農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障制度,節(jié)省了制度的

10、設(shè) 計(jì)成本最后,它減輕了制度之間的銜接壓力當(dāng)然,這種模式也存在一些問題,如城鎮(zhèn)社 會保障制度本身就存在不少問題,必須要加以改革,城市農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民社會保險(xiǎn)待遇不 平等的問題等等二建設(shè)城市農(nóng)民工社會保障制度的建議 (一)在制度設(shè)計(jì)方面應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合模式,實(shí)施土地?fù)Q保障,優(yōu)先建立農(nóng)民工的 大病統(tǒng)籌和工傷保險(xiǎn)機(jī)制 第一,堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合模式社會統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會共濟(jì)性以及國家的基本保障義務(wù),個人 賬戶體現(xiàn)效率和保障水平以及個人 的繳費(fèi)義務(wù)因此,必須適當(dāng)調(diào)整統(tǒng)賬結(jié)合方式,優(yōu)化制度組合 第二,實(shí)行完全積累的運(yùn)行模式農(nóng)民工社會保障實(shí)行完全積累的統(tǒng)賬結(jié)合模式,統(tǒng)籌賬戶 由雇主繳納,個人賬戶由雇主雇員共同繳費(fèi)

11、,其中,雇主繳費(fèi)小于雇員繳費(fèi),但不設(shè)上限 農(nóng)民工社會保障賬戶實(shí)行繳費(fèi)確定型的計(jì)算發(fā)放方法,即養(yǎng)老金=統(tǒng)籌賬戶或個人賬戶的 積累額/退休時的平均預(yù)期壽命實(shí)行繳費(fèi)確定型的社會保障,農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時,養(yǎng)老 金統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶可以隨時轉(zhuǎn)移,比較適合農(nóng)民工工作不穩(wěn)定的特點(diǎn),而且成本更低, 更易于被農(nóng)民工接受 第三,實(shí)施土地?fù)Q保障放棄農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工可以直接參加農(nóng)民工社會保障, 并以農(nóng)村土地使用權(quán)折算為一定年數(shù)的個人賬戶積累額,促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會保 障的平穩(wěn)過渡土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金,直接進(jìn)入農(nóng)民工的個人賬戶,既可 以增加農(nóng)民工社會保障個人賬戶的積累,又可以擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)

12、模 第四,優(yōu)先建立農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌和工傷保險(xiǎn)2003年全國共發(fā)生各類事1961976起,死亡 136340人,造成的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于GDP的2.5%而這些工業(yè)傷亡的受害者,基本上都是農(nóng)民 工而且,我國職業(yè)病的受害者基本上也都是農(nóng)民工對城市農(nóng)民工而言,一旦發(fā)生工 傷事故,如果沒有工傷保險(xiǎn),也沒有職業(yè)病救治措施,不但不能獲得勞動收入,而且使得整 個家庭陷入貧困狀態(tài),這很可能直接引發(fā)一系列的矛盾沖突,給社會穩(wěn)定造成不利影響 由此可見,建立農(nóng)民工社會保障制度,必須堅(jiān)持分階段逐步完善的原則,優(yōu)先解決突出 的基本保障問題,當(dāng)務(wù)之急是建立必要的工傷保險(xiǎn)及大病醫(yī)療等救助補(bǔ)貼制度,這才是當(dāng) 前農(nóng)民工最需要的社會保

13、障 (二)分類分層地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系 城市農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè),不應(yīng)采取一刀切的辦法在制度運(yùn)行初期,應(yīng)采取分類 分層的保障辦法,以確保在初始階段就將部分農(nóng)民工社會保障真正納入城鎮(zhèn)社會保障體系中 來隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和工業(yè)化城市化程度的不斷提高,最終消除社會保障的二元結(jié) 構(gòu),建立全國統(tǒng)一的基本社會保障制度 根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)的特點(diǎn)及流動程度不同,可將農(nóng)民工主要分為以下三類:第一類為 有雇主且職業(yè)穩(wěn)定有固定收入的農(nóng)民工此類農(nóng)民工絕大多數(shù)已在城市居住多年,與城市 居民已無二致;第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定也無固定收入的農(nóng)民工此類農(nóng)民工一般流 動性較強(qiáng);第三類為無雇主的農(nóng)民工對于

14、第一類農(nóng)民工其社會保障項(xiàng)目的設(shè)置及經(jīng)費(fèi)籌集 方式均可與城市職工相同;對于后兩類的農(nóng)民工,由于其流動性強(qiáng),因此,對他們應(yīng)采取比 較靈活的政策具體而言: 第一,就有雇主的農(nóng)民工而言,最迫切的是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度從層出不窮的 農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體,以及由此而導(dǎo)致的許多的勞資糾紛,都 決定了應(yīng)當(dāng)把針對農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度作為最基本的社會保障項(xiàng)目優(yōu)先得到確立 第二,關(guān)于農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度醫(yī)療保險(xiǎn)可分為大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)與一般醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng) 對于第一類農(nóng)民工,應(yīng)實(shí)行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度而對于 后二類的農(nóng)民工,由于其流動性較大,因而他們可以不參加一般醫(yī)療保險(xiǎn),但應(yīng)參加大病統(tǒng) 籌醫(yī)療保險(xiǎn),只建立統(tǒng)籌賬戶但如果他們愿意參加一般醫(yī)療保險(xiǎn),可為其建立個人賬戶, 并應(yīng)確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移第三,關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對于第一類農(nóng)民工而言,應(yīng)實(shí)行與城市職工相同的即社 會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度,并應(yīng)確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移對于后兩類的 農(nóng)民工,可實(shí)行按個人儲存額享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的個人儲存型保險(xiǎn)模式,只建立個人賬戶, 當(dāng)然,也應(yīng)保證其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移 農(nóng)民工如離開用人單位回居住地,可將其個人賬戶連同基金轉(zhuǎn)移到居住地縣級勞動保障部門 ,實(shí)行專戶管理如果他們到其