中美預(yù)算編制的比較：差異與借鑒

1、中美預(yù)算編制的比較：差異與借鑒         提要：美國(guó)擁有世界上比較先進(jìn)的預(yù)算編制制度。本文通過(guò)比較中美預(yù)算編制制度的主要差異，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算編制存在著諸多缺陷與不足。因而，我們要借鑒和美國(guó)先進(jìn)的編制經(jīng)驗(yàn)，改革和完善我國(guó)的預(yù)算編制制度，以促進(jìn)主義公共財(cái)政基本框架的早日建立。 關(guān)鍵詞：預(yù)算編制         提要：美國(guó)擁有世界上比較先進(jìn)的預(yù)算編制制度。本文通過(guò)比較中美預(yù)算編制制度的主要差異，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算編制存在著諸多缺陷與不足

2、。因而，我們要借鑒和美國(guó)先進(jìn)的編制經(jīng)驗(yàn)，改革和完善我國(guó)的預(yù)算編制制度，以促進(jìn)主義公共財(cái)政基本框架的早日建立。 關(guān)鍵詞：預(yù)算編制；中美差異；借鑒 預(yù)算編制是整個(gè)政府預(yù)算體制最基本、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。構(gòu)建一個(gè)合理、規(guī)范透明、嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)密、公平公正的預(yù)算編制制度對(duì)推動(dòng)整個(gè)政府預(yù)算的改革至關(guān)重要。美國(guó)是當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家，它在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)中積累了較多的經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成了一套比較先進(jìn)、完整的預(yù)算編制制度。將我國(guó)預(yù)算編制制度與美國(guó)相比較，我們不難發(fā)現(xiàn)兩者間存在著巨大的差異與不同。具體中美預(yù)算編制的差異，借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)先進(jìn)的編制經(jīng)驗(yàn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)預(yù)算編制制度的改革和完善、促進(jìn)社會(huì)主義公共財(cái)政基本框架的建立有著很重要的現(xiàn)

3、實(shí)意義。 一、中美預(yù)算編制的差異 （一）預(yù)算編制參與主體的差異 美國(guó)預(yù)算編制參與主體呈多元化。以美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算為例，聯(lián)邦預(yù)算的編制由總統(tǒng)負(fù)全責(zé)，白宮所屬的管理與預(yù)算辦公室（OMB）負(fù)責(zé)具體編制工作。除此以外，還有許多機(jī)構(gòu)參與聯(lián)邦預(yù)算的編制策劃，如：美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，財(cái)政部參與收入概算和稅收政策的策劃，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行則負(fù)責(zé)提供相關(guān)的貨幣資料等等。而我國(guó)的預(yù)算編制主體則比較單一，預(yù)算編制由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，而且政府僅僅依賴財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)預(yù)算收支的編制。因而， 相比較美國(guó)的預(yù)算編制而言，我國(guó)政府預(yù)算編制效率是偏低的。 另外，我國(guó)的預(yù)算編制主體和執(zhí)行主體之間界限模糊。財(cái)政部門既

4、肩負(fù)組織支出預(yù)算執(zhí)行的重任，又負(fù)責(zé)政府預(yù)算編制的具體工作。這種“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的角色設(shè)置顯然是不合理的。而美國(guó)聯(lián)邦政府重視預(yù)算編制與執(zhí)行的分離。在美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算中，OMB主要負(fù)責(zé)編制工作，具體的預(yù)算執(zhí)行由財(cái)政部負(fù)責(zé)。而且值得一提的是，OMB是直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的，并非財(cái)政部下屬機(jī)構(gòu)。這種預(yù)算編制主體和執(zhí)行主體的分離，有利于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束及合理配置預(yù)算管理權(quán)，增強(qiáng)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的相互制約。 （二）預(yù)算編制范圍及收支科目的差異 1.預(yù)算編制范圍。西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視預(yù)算編制范圍的完整性。完整性原則要求政府預(yù)算所列示的各項(xiàng)收入和支出必須覆蓋政府收支的全部方面，不允許有預(yù)算外的資金活動(dòng)。美國(guó)聯(lián)邦

5、預(yù)算包括聯(lián)邦基金預(yù)算（預(yù)算內(nèi)）和信托基金預(yù)算（預(yù)算外）。聯(lián)邦基金包括普通基金和特殊基金。其中，普通基金收入幾乎含蓋了所有的所得稅、特種稅和借債，約占總收入的1/2；普通基金支出主要用于聯(lián)邦政府的日常開支，約占總支出的3/4.信托基金則是依法設(shè)計(jì)的特殊項(xiàng)目基金，其主要資金來(lái)源是各種專項(xiàng)稅收，支出包括社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、職員退休等方面?？梢姡绹?guó)聯(lián)邦預(yù)算具有很強(qiáng)的完整性，與政府活動(dòng)相關(guān)的收入和支出都在聯(lián)邦預(yù)算中得以反映，都受到聯(lián)邦預(yù)算的約束。相比較而言，我國(guó)的預(yù)算編制則是不完整的，公共收支被人為地分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外及制度外收支，其中，只有預(yù)算內(nèi)收支真正受到預(yù)算的約束和監(jiān)督，大量的預(yù)算外和制度外資金

6、游離于政府預(yù)算范圍之外。我國(guó)預(yù)算編制的不完整，不僅造成了財(cái)政資金管理的混亂，而且大大削弱了國(guó)家的宏觀調(diào)控能力。 2.預(yù)算收支科目。美國(guó)預(yù)算收支科目比較精細(xì)，包括類、款、項(xiàng)、目等方面，預(yù)算編制精確到具體的人和物。如：美國(guó)聯(lián)邦每年提交國(guó)會(huì)審議的年度預(yù)算及相關(guān)資料多達(dá)8000頁(yè)，十分詳實(shí)。我國(guó)的預(yù)算收支科目相對(duì)簡(jiǎn)單、粗糙，許多地區(qū)編制的預(yù)算草案只列到類級(jí)科目，沒(méi)有具體的款、項(xiàng)、目，甚至一些地方存在資金不作預(yù)算、隨用隨批、暗箱操作的現(xiàn)象。我國(guó)預(yù)算收支科目的簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，不利于增強(qiáng)預(yù)算的透明度，不利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，從而軟化了預(yù)算約束。 （三）預(yù)算編制程序的差異 我國(guó)預(yù)算編制程序與美國(guó)比較，簡(jiǎn)單、隨意且不

7、規(guī)范。具體差異表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 1.預(yù)算編制時(shí)間。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算編制時(shí)間從10月1日到下一年的9月30日，長(zhǎng)達(dá)12個(gè)月之久，預(yù)算編制審批時(shí)間充足。我國(guó)預(yù)算編制時(shí)間則過(guò)于倉(cāng)促，時(shí)間較短，實(shí)際上只有34個(gè)月，僅為美國(guó)的1/4左右。由于預(yù)算編制倉(cāng)促，留有缺口，在執(zhí)行中頻繁調(diào)整預(yù)算，出現(xiàn)了“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的狀況，嚴(yán)重削弱了我國(guó)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。 2.預(yù)算編制過(guò)程。美國(guó)預(yù)算編制過(guò)程基本上是一個(gè)立法過(guò)程，程序相當(dāng)嚴(yán)格，這主要表現(xiàn)為預(yù)算審批過(guò)程會(huì)與總統(tǒng)的分權(quán)與制衡。美國(guó)總統(tǒng)將預(yù)算草案提交國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)審批后，總統(tǒng)仍有權(quán)對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行部分否決。若國(guó)會(huì)仍堅(jiān)持自己的審議方案，就必須重新審批預(yù)算草案。我國(guó)預(yù)算編

8、制則缺乏法治性。我國(guó)預(yù)算法雖然明文規(guī)定預(yù)算編制必須按“兩上兩下”的程序進(jìn)行，但實(shí)際上，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算是由財(cái)政部門直接編制的， 預(yù)算編制程序被隨意簡(jiǎn)化，變“兩上兩下”為“一上一下”，甚至“只上不下”，從而客觀上造成了我國(guó)預(yù)算編制質(zhì)量不高的事實(shí)。 （四）預(yù)算編制技術(shù)的差異 美國(guó)預(yù)算編制技術(shù)比較細(xì)致復(fù)雜。在預(yù)算編制上采用零基預(yù)算法（Zero-baseBudgeting），以零為基數(shù)，對(duì)各個(gè)部門的收支項(xiàng)目進(jìn)行重新審核，并確定其收支數(shù)額；在預(yù)算編制形式上，美國(guó)主要采用復(fù)式預(yù)算，對(duì)預(yù)算收支進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)行分類管理；美國(guó)十幾年來(lái)還通過(guò)績(jī)效預(yù)算（PerformanceBudgeting）的方法對(duì)財(cái)政資金的使

9、用進(jìn)行控制管理，以防止財(cái)政資金的浪費(fèi)和提高政府理財(cái)效率。我國(guó)預(yù)算編制則相對(duì)簡(jiǎn)單粗糙。首先，我國(guó)多年來(lái)一直采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方法，預(yù)算支出“只上不下、只增不減”，從而導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政資源配置“剛性”和公共資金使用效率的低下；其次，我國(guó)雖從1992年就開始實(shí)施了復(fù)式預(yù)算，但該復(fù)式預(yù)算實(shí)際上還只是在原來(lái)收支規(guī)?；A(chǔ)上對(duì)預(yù)算收支科目按用途和性質(zhì)進(jìn)行簡(jiǎn)單的調(diào)整和歸并，預(yù)算收支分類并不科學(xué)，無(wú)法全面反映政府的收支活動(dòng)；最后，我國(guó)在支出控制方面主要是投入預(yù)算，重投入、輕效益，與美國(guó)的績(jī)效預(yù)算相比具有不合理性。 （五）預(yù)算編制主動(dòng)與被動(dòng)的差異 我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算是被動(dòng)編制的預(yù)算，而美國(guó)預(yù)算編制卻是主動(dòng)的。我國(guó)政府預(yù)算實(shí)際上是依靠部門來(lái)編制的，財(cái)政部門中的預(yù)算司、處、科、股等只是在對(duì)部門預(yù)算草案砍砍壓壓的基礎(chǔ)上編制財(cái)政總預(yù)算，財(cái)政部門根本無(wú)法全面掌握各部門的預(yù)算編制情況，客觀上造成了以部門意見為主的被動(dòng)局面。而美國(guó)政府預(yù)算并非各部門支出要求的簡(jiǎn)單加加減減，如：OMB在收到部門提交的部門預(yù)算后