應(yīng)當(dāng)重視中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題

1、應(yīng)當(dāng)重視中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；技術(shù)創(chuàng)新；政策體系；結(jié)構(gòu)文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-7685(2010)04-0036-041997年的亞洲金融危機(jī)，讓人們看到了中小企業(yè)創(chuàng)新和由創(chuàng)新支撐的中小企業(yè)活力對防范經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要性。我國由此出臺了第一個(gè)專門支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的基金科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金。時(shí)隔11年后的2008年，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)再次使中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新問題成為焦點(diǎn)，從中央到地方都對此高度重視，并出臺了一系列促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的扶持政策。從上世紀(jì)90年代末的創(chuàng)新基金到今天的多角度、多層次的鼓勵(lì)政策，我國已基本建立起了扶持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策體系。同時(shí)

2、，各地也積極立足本地實(shí)際，研究、制定適應(yīng)本地中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需求的各項(xiàng)政策，形成了不同的地方性政策體系。但由于我們更多關(guān)注中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新單項(xiàng)政策的制定和實(shí)施，而對關(guān)于政策的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題沒有給以足夠重視，致使有關(guān)政策之間缺乏配套，沒能發(fā)揮整體政策效果。本文以吉林省為例，對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策存在的結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行剖析，揭示現(xiàn)有技術(shù)創(chuàng)新政策體系服務(wù)低效的原因，并提出優(yōu)化對策，以期為全國中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的優(yōu)化提供參考。一、吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策體系的形成與特征從經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國家（或地區(qū)）中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的類型與當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)所處的地位、作用和發(fā)展階段密切相關(guān)。20世紀(jì)80年代，我國在“科技

3、面向經(jīng)濟(jì)”的方針指引下，制定了面向農(nóng)村中小企業(yè)的“星火計(jì)劃”，重點(diǎn)支持具有“短、平、快”特點(diǎn)的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。此后，為進(jìn)一步發(fā)揮科技優(yōu)勢，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家又先后出臺了面向高新技術(shù)企業(yè)的“火炬計(jì)劃”和關(guān)于建立生產(chǎn)力促進(jìn)中心的若干意見。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，美國、我國臺灣、新加坡等國家和地區(qū)借助中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新上的優(yōu)勢有效緩解了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保持了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。借鑒這些國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國出臺了關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的暫行規(guī)定，該項(xiàng)規(guī)定是我國將中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新列入重要議事日程的標(biāo)志。之后，我國中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策出臺的頻率明顯加快，如關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意

4、見、中小企業(yè)促進(jìn)法和關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見、關(guān)于支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的若干政策等陸續(xù)出臺。其中中小企業(yè)促進(jìn)法的正式實(shí)施標(biāo)志著我國對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的扶持進(jìn)入到規(guī)范化、法制化的階段，而2005年國務(wù)院“非公有經(jīng)濟(jì)36條”的出臺則標(biāo)志著我國中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策扶持體系的基本建立。與此同時(shí)，各地也圍繞落實(shí)“科教興國”戰(zhàn)略，結(jié)合本地特點(diǎn)，制定了一系列促進(jìn)本地中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的地方性法規(guī)。以浙江省為例，浙江省政府對中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新扶持經(jīng)歷了上世紀(jì)90年代初的“扶優(yōu)政策”階段和90年代末的“重點(diǎn)扶持政策”階段到如今的“全面鼓勵(lì)政策”階段，并在創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)上，注重結(jié)

5、合當(dāng)?shù)亍皦K狀經(jīng)濟(jì)”對科技要素集聚影響大的特點(diǎn)，對建立和完善中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的中介服務(wù)體系給予了高度重視，這有力促進(jìn)了浙江省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位的確立和創(chuàng)新能力的提高。與之相比，吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策還相對滯后。在2005年之前，關(guān)于中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新問題并沒有納入重要議事日程。這期間出臺的地方性政策主要是為與國家中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新專項(xiàng)基金相銜接而出臺的相關(guān)規(guī)定。如，2000年吉林省設(shè)立的“吉林省科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金”，規(guī)定省財(cái)政每年撥款2500萬元作為省級匹配資金，重點(diǎn)支持已列入國家創(chuàng)新基金計(jì)劃的項(xiàng)目。直到2005年國務(wù)院出臺“非公有經(jīng)濟(jì)36條”后，吉林省才陸續(xù)出臺了一些推動(dòng)中小企業(yè)

6、技術(shù)創(chuàng)新的相關(guān)政策。從2005年到2007年的3年時(shí)間里，吉林省共有8項(xiàng)與中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)新政策出臺，其中涉及了中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收支持、財(cái)政支持、金融支持和社會服務(wù)等內(nèi)容。從形式上看，中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策體系已基本形成，但該政策體系的階段化特征還十分明顯。其一，政策對象單一，覆蓋面窄。目前，吉林省中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新上能享受到的扶持政策有兩類，一類是明確指向特定中小企業(yè)的政策?，F(xiàn)階段，這類政策往往屬于選擇性政策，只針對特定中小企業(yè)。如“關(guān)于十一五期間做強(qiáng)、做大1000戶成長型中小企業(yè)實(shí)施意見”等。由于政策對服務(wù)對象的資質(zhì)有嚴(yán)格要求，使多數(shù)中小企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新時(shí)難以享受到政策優(yōu)惠。第二類政

7、策是覆蓋所有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新政策。嚴(yán)格地講，這些政策并不應(yīng)列入中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策體系中，因?yàn)樵谶@些政策設(shè)計(jì)之初便沒有考慮到中小企業(yè)的實(shí)際狀況，加之沒有給出相關(guān)細(xì)則，在執(zhí)行中常常出現(xiàn)操作難的現(xiàn)象，因此對中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新幫助有限。如，吉林省技術(shù)創(chuàng)新工程、金融信貸政策和科技成果推廣計(jì)劃等，在執(zhí)行中都習(xí)慣性地傾斜于大企業(yè)。其二，中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策以跟進(jìn)型政策為主，體現(xiàn)本地化特色的創(chuàng)新型政策不多。近幾年，吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策雖然較多，但從政策制定的背景看，多數(shù)政策的出臺是以落實(shí)國家政策為出發(fā)點(diǎn)，以爭取國家財(cái)政撥款為目標(biāo)，體現(xiàn)出政策設(shè)計(jì)中的跟進(jìn)型策略。如，吉林省目前執(zhí)行的稅收優(yōu)惠政策和各類專項(xiàng)發(fā)

8、展基金基本都屬于此種情況。從吉林省的省情看，這種跟進(jìn)型政策最大的優(yōu)勢是降低了政策設(shè)計(jì)和運(yùn)行成本，緩解財(cái)政壓力，但過多的跟進(jìn)型政策也在一定程度上反映出吉林省在扶持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新上的過度謹(jǐn)慎。二、吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策存在的結(jié)構(gòu)性問題中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新在政策應(yīng)突出系統(tǒng)性和政策間的協(xié)同性。如果沒有一個(gè)明確的單項(xiàng)政策定位和一個(gè)具有協(xié)同性的政策結(jié)構(gòu)，就容易導(dǎo)致政策體系的“形存神散”，影響政策的效應(yīng)?，F(xiàn)在，吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策仍處于“重點(diǎn)扶持”階段，對比浙江等地的扶持政策，吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新扶持政策的系統(tǒng)性仍然不足，結(jié)構(gòu)性問題比較突出，政策間的協(xié)調(diào)性較差。主要表現(xiàn)為以下幾方面：（一）主導(dǎo)性政

9、策的選擇存在偏差長期以來，資金不足一直是制約吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的最大難題。因此，獲取資金支持是中小企業(yè)最突出的政策需要。而從2006年吉林省中小企業(yè)創(chuàng)新資金來源看，87來源于自有資金，其他依次來自政府資金、金融機(jī)構(gòu)、減免稅等渠道，從風(fēng)險(xiǎn)基金和國外等方式獲取創(chuàng)新資金的比重很低，這一年全省只有0.019的規(guī)模以上的小型工業(yè)企業(yè)吸收了風(fēng)險(xiǎn)資金。在吉林省已出臺的各類扶持政策中，數(shù)量相對較多、規(guī)定比較具體的政策是稅收優(yōu)惠政策，而各類金融扶持政策最弱，主要表現(xiàn)為數(shù)量少、過于原則化且缺少具體操作細(xì)則。以主導(dǎo)政策的類型來劃分，吉林省執(zhí)行的是以稅收優(yōu)惠政策為主導(dǎo)的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策。從各地經(jīng)驗(yàn)看，對于剛剛

10、發(fā)展起來且處于成長期的中小企業(yè)來講，政府施以誘導(dǎo)型資金政策能更有效地提高中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的意愿，比如各種類型的創(chuàng)新基金、科技計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)投資等都是比較適宜的選擇。而對于已有一定實(shí)力和技術(shù)創(chuàng)新能力的中小企業(yè)而言，各種金融信貸政策則對企業(yè)確立和鞏固其技術(shù)創(chuàng)新的主體地位往往起到?jīng)Q定性作用。因此，各省通常會依據(jù)中小企業(yè)在不同時(shí)期所處的不同發(fā)展階段，選擇財(cái)政政策或金融政策作為主導(dǎo)性政策來構(gòu)建和完善技術(shù)創(chuàng)新政策體系。從這個(gè)意義上看，吉林省以稅收優(yōu)惠政策為主導(dǎo)的政策結(jié)構(gòu)不符合中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力提高的一般規(guī)律。（二）技術(shù)創(chuàng)新政策體系不完善技術(shù)創(chuàng)新政策從過程角度劃分應(yīng)包括研發(fā)投入的創(chuàng)新要素供給類政策和研發(fā)產(chǎn)出的

11、市場需求類政策。從政策數(shù)量上看，吉林省對資金投入、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面的政策規(guī)定要明顯多于技術(shù)創(chuàng)新的需求類政策。如，面向中小企業(yè)的專利政策、技術(shù)轉(zhuǎn)移政策和政府采購政策等。這體現(xiàn)了吉林省在中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的路徑選擇上偏向于創(chuàng)新“要素推動(dòng)”，而非市場“需求拉動(dòng)”。吉林省中小企業(yè)中屬于改制企業(yè)的比重較大，處于穩(wěn)定成長期的企業(yè)較少，相當(dāng)部分企業(yè)管理者缺乏創(chuàng)新意識和創(chuàng)新需求，這使吉林省中小企業(yè)很少能成為真正意義上的技術(shù)創(chuàng)新主體。吉林省中小企業(yè)在稟賦條件上限制了以市場化為導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新的判斷應(yīng)該是比較客觀的。因此，吉林省更需要研究和制定旨在“創(chuàng)造有效需要”為目標(biāo)的政策工具。此外，與其他省份相比

12、，吉林省在供給類政策的制定上也存在一定的差距。如，在風(fēng)險(xiǎn)投資政策、人才政策、信息政策內(nèi)容設(shè)計(jì)上還不夠完備，存在可操作性較差和缺乏吸引力等問題。（三）技術(shù)創(chuàng)新政策存在“重外輕內(nèi)”的問題從政策的著力點(diǎn)看，吉林省比較重視中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的環(huán)境建設(shè)，特別是物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)與完善。目前，吉林省共有各類科技中介機(jī)構(gòu)100余家。其中，生產(chǎn)力促進(jìn)中心33家，科技企業(yè)孵化器8家，民營科技園區(qū)4家，各類科技咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)50多家，常設(shè)技術(shù)市場6家。為中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的開展創(chuàng)造了比較好外部環(huán)境。這種政策定位體現(xiàn)了吉林省選擇跟進(jìn)型策略來構(gòu)建政策體系的基本思路，雖然與中央的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策步調(diào)相一致，但與吉林省中小

13、企業(yè)所處發(fā)展階段對創(chuàng)新扶持政策的需求并不協(xié)調(diào)。自20世紀(jì)90年代起，中央出臺的各項(xiàng)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策，明顯經(jīng)歷了從“創(chuàng)新引導(dǎo)”到“創(chuàng)新支持”再到“創(chuàng)新服務(wù)”的演進(jìn)過程。近年來，中央在創(chuàng)新政策選擇上大多傾向于完善社會化服務(wù)，對于各類技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)注較多。吉林省作為老工業(yè)基地，中小企業(yè)發(fā)展比較滯后，多數(shù)中小企業(yè)仍處于“哺乳期”，企業(yè)在規(guī)模和技術(shù)裝備水平等方面存在明顯弱勢。處于這一發(fā)展階段的中小企業(yè)更多需要的是哺育而不是社會化的服務(wù)。因此，服務(wù)型政策對促進(jìn)吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新難以發(fā)揮預(yù)期政策效用。此外，吉林省中小企業(yè)在全省整體經(jīng)濟(jì)中的分布也比較分散，無法像我國南方等省的中小企業(yè)那樣能夠

14、通過產(chǎn)業(yè)集群實(shí)現(xiàn)區(qū)域科技要素需求的集聚，這就使得同樣的社會化服務(wù)政策在實(shí)際效果上存在巨大的差異。這幾年，吉林省也通過舉辦“中小企業(yè)技術(shù)需求洽談會”、編寫中小企業(yè)技術(shù)需求項(xiàng)目目錄等方式引導(dǎo)區(qū)域科技資源面向中小企業(yè)，但由于政策與企業(yè)發(fā)展階段不協(xié)調(diào)和缺乏長效機(jī)制等原因，中小企業(yè)從中獲得的有效技術(shù)扶持和信息服務(wù)還比較有限。目前，吉林省中小企業(yè)的主要技術(shù)來源是購買專利技術(shù)，而其他渠道，如合作開發(fā)、人才引進(jìn)、先進(jìn)設(shè)備引進(jìn)再創(chuàng)新、利用咨詢服務(wù)實(shí)現(xiàn)技術(shù)改造、兼并和收購企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部技術(shù)轉(zhuǎn)移等方式較少。因此，吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策體系的建構(gòu)應(yīng)全力解決“重外輕內(nèi)”問題，著力點(diǎn)要從重“外”轉(zhuǎn)向重“內(nèi)”。三、吉林省

15、中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策結(jié)構(gòu)優(yōu)化的對策（一）加大金融支持力度，逐步形成以金融扶持政策為主導(dǎo)的政策結(jié)構(gòu)近年來，吉林省在中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)上做了許多工作，初步形成了中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的信用擔(dān)保體系。但在實(shí)際運(yùn)行中，整個(gè)信用擔(dān)保體系所發(fā)揮的功效還比較差，主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)數(shù)量少、業(yè)務(wù)范圍窄、條件要求高、資金使用成本較高等。這與政府對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金支持不足、中小企業(yè)信用擔(dān)保缺乏適宜的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度有一定關(guān)系。為此，吉林省應(yīng)安排專項(xiàng)基金用于補(bǔ)貼、貼息和損失補(bǔ)償，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)間的信用擔(dān)保。此外，還應(yīng)進(jìn)一步搭建和完善“銀企對接平臺”，并通過財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)給予信貸支

16、持，充分發(fā)揮財(cái)政優(yōu)扶的放大效應(yīng)。（二）加大需求類創(chuàng)新政策的支持力度，提升中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新意愿面對日益激烈的市場競爭，中小企業(yè)的管理者往往不是主觀上對技術(shù)創(chuàng)新的重要性認(rèn)識不清，而是主觀意愿不足。主觀意愿不足與技術(shù)創(chuàng)新的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、明顯的外部性與中小企業(yè)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等有關(guān)。為此，政府應(yīng)通過聯(lián)合研發(fā)的形式引導(dǎo)中小企業(yè)走聯(lián)合創(chuàng)新之路?？梢詫δ壳耙延械倪^于分散、管理低效的創(chuàng)新計(jì)劃進(jìn)行整合，設(shè)立重點(diǎn)行業(yè)的創(chuàng)新支持計(jì)劃、技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃、創(chuàng)新基金等專項(xiàng)計(jì)劃?？紤]到多數(shù)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新多以模仿創(chuàng)新、改良性創(chuàng)新為主，政府項(xiàng)目資金投放要突出階段性目標(biāo)，增加資金計(jì)劃和項(xiàng)目計(jì)劃的針對性。同時(shí)，在由政府資助的技術(shù)合

17、作研發(fā)項(xiàng)目中，可以吸納中小企業(yè)參與。在由政府資助項(xiàng)目中，創(chuàng)新成果的優(yōu)先使用權(quán)要向中小企業(yè)傾斜。（三）優(yōu)化社會化服務(wù)的軟環(huán)境，建立和完善市場主導(dǎo)型的技術(shù)服務(wù)體系中小企業(yè)的技術(shù)水平參差不齊，對技術(shù)信息的需求差異性大，同時(shí)中小企業(yè)的資金、專業(yè)人員、設(shè)備等資源不足。因此，面向中小企業(yè)的技術(shù)服務(wù)體系不僅要服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)質(zhì)量專業(yè)化、服務(wù)項(xiàng)目系統(tǒng)化，還要成本低廉。這些要求在市場機(jī)制下是難以得到滿足的，需要政府主導(dǎo)和施以適度干預(yù)。而在市場主導(dǎo)型的技術(shù)服務(wù)體系中，政府也可以通過構(gòu)建合作關(guān)系而迂回介入，政府一方面可以通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化中介組織的專業(yè)性，提升中介組織的社會服務(wù)能力。另一方面也可以通過項(xiàng)目委托、服

18、務(wù)外包、稅收優(yōu)惠等方式引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)選擇、技術(shù)評估、技術(shù)咨詢、成果轉(zhuǎn)化、科技要素配置提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。與大企業(yè)不同，多數(shù)中小企業(yè)因資金、專業(yè)知識、管理水平的限制而難以具備自行招標(biāo)的資質(zhì)和能力。因此，吉林省還應(yīng)進(jìn)一步完善中小企業(yè)技術(shù)需求與科技成果的對接機(jī)制，推進(jìn)和完善中小企業(yè)科技項(xiàng)目的招投標(biāo)制度，以更好發(fā)揮市場機(jī)制在科技資源配置中的作用。（四）強(qiáng)化供給性政策向中小企業(yè)的產(chǎn)學(xué)研合作傾斜目前，雖然已有一部分中小企業(yè)與科研院所、大專院校建立了技術(shù)合作關(guān)系，但其中大多缺少長期合作機(jī)制。吉林省科技資源的23集中在高校與科研院所，這使中小企業(yè)產(chǎn)學(xué)研合作成為典型的“弱強(qiáng)”合作，中小企業(yè)在產(chǎn)學(xué)研合作模式的選擇、過程控制、成果保護(hù)等方面都處于弱勢。因此，政府需要為中小企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)發(fā)揮各自優(yōu)勢、公平合作、機(jī)會均等的產(chǎn)學(xué)研合作環(huán)境。如，設(shè)計(jì)吸納中小企業(yè)參加產(chǎn)學(xué)研合作的專