當(dāng)前我國(guó)部門預(yù)算改革中存在的問(wèn)題及建議

1、當(dāng)前我國(guó)部門預(yù)算改革中存在的問(wèn)題及建議         06-02-06 15:34:00     作者： 崔運(yùn)政    編輯：studa9ngns部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國(guó)部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對(duì)當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問(wèn)題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。  一、部門預(yù)算改革中存在的問(wèn)題

2、0; （一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來(lái)按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒(méi)有很好的理順。  1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動(dòng)”預(yù)算。我國(guó)目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來(lái)編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財(cái)政部門騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無(wú)法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見(jiàn)為轉(zhuǎn)移的

3、局面。從西方部分國(guó)家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動(dòng)”預(yù)算編制，法國(guó)預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見(jiàn)面商討。  2、財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢(shì)。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會(huì)通過(guò)抬高預(yù)算額度來(lái)欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對(duì)政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種

4、共識(shí)的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過(guò)程中仍處于劣勢(shì)。  3、財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識(shí)。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對(duì)各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對(duì)應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭(zhēng)資金，爭(zhēng)項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對(duì)部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚

5、至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長(zhǎng)后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。  4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過(guò)程中的交易成本。對(duì)事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問(wèn)題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒(méi)有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說(shuō)是“因

6、費(fèi)而生”。隨著國(guó)家對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來(lái)源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。  （二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制。  1、人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會(huì)的發(fā)展史可以看出，近代議會(huì)是在爭(zhēng)取財(cái)政權(quán)的過(guò)程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說(shuō)，議會(huì)的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)人大對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒(méi)有

7、從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對(duì)部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場(chǎng)改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。  2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國(guó)一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批（全國(guó)人代會(huì)一般在3月份召開(kāi)，近幾年來(lái)地方人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間有前移至1-2月份召開(kāi)的趨勢(shì)），致使預(yù)算年度的起始日先于人代會(huì)審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開(kāi)始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒(méi)有預(yù)算，或者說(shuō)執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且

8、使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。  3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對(duì)預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過(guò)程對(duì)普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇。這與西方一些國(guó)家可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書店里購(gòu)買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對(duì)比。預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算收支的多與少、預(yù)算來(lái)源的變化、預(yù)算資源投入的范圍，都對(duì)公眾和企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對(duì)自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過(guò)后的有效執(zhí)行

9、和政策的順利推進(jìn)。  4、沒(méi)有建立對(duì)部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國(guó)各級(jí)廣泛推開(kāi)，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)考究。從這個(gè)角度看，部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒(méi)有建立起有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問(wèn)效機(jī)制，在具體編制過(guò)程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對(duì)于財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程及其完成結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核盡管也是大勢(shì)所趨，但各級(jí)財(cái)政部門對(duì)此普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，而事實(shí)上也存在較大難度。  （三）

10、科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。  1、現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系。現(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財(cái)力的可能計(jì)算出來(lái)的，而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來(lái)的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂(lè)不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無(wú)法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。  2、確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。在實(shí)踐過(guò)程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個(gè)兩難悖論。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實(shí)際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細(xì)越

11、好，從理論上講，應(yīng)該一個(gè)部門單位一個(gè)定額方能最大限度地貼近單位的實(shí)際需要。但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過(guò)窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，抑制個(gè)性突出共性，類檔線條粗獷，對(duì)部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開(kāi)展和積極性的發(fā)揮。  3、從部門預(yù)算的實(shí)踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個(gè)重要問(wèn)題就是定額的調(diào)整問(wèn)題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財(cái)力狀況按“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式調(diào)整，還是個(gè)別部門、個(gè)別項(xiàng)目微調(diào)，是定額相對(duì)穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問(wèn)題不解決，都會(huì)對(duì)部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。  （四）

12、以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。目前人們對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)改革與國(guó)庫(kù)集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識(shí)，但對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)改革對(duì)部門預(yù)算的影響卻沒(méi)有給予應(yīng)有的關(guān)注。  1、現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無(wú)法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對(duì)預(yù)算決策時(shí)不需要過(guò)多的部門會(huì)計(jì)信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財(cái)力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個(gè)適當(dāng)?shù)脑鲩L(zhǎng)比例即可，傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開(kāi)始來(lái)確定部門的資金使用額度。由于我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支核算，對(duì)各單位占用的大量長(zhǎng)期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗(yàn)收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時(shí)，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計(jì)提折舊，從而無(wú)法真實(shí)反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價(jià)值。行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實(shí)、價(jià)值虛增等問(wèn)題，不能真實(shí)、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，無(wú)法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。  2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國(guó)家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績(jī)效管理”為框架，細(xì)化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過(guò)去