分析、規(guī)制與救濟(jì)——論行政規(guī)劃的法治化

1、分析、規(guī)制與救濟(jì)論行政規(guī)劃的法治化         內(nèi)容提要：過程與結(jié)果的雙重性以及階段性是行政規(guī)劃作為一個(gè)學(xué)理概念的兩大特點(diǎn)，這決定了理論研究必須立足于動(dòng)態(tài)的行為與靜態(tài)的結(jié)果兩個(gè)方面進(jìn)行分析，從而對(duì)其性質(zhì)給予界定與歸類。同時(shí)，規(guī)劃的特性使得有關(guān)行政規(guī)劃的規(guī)制應(yīng)當(dāng)以動(dòng)態(tài)的行為和過程為對(duì)象，因此，程序法治化成為規(guī)劃法治化的核心，這也決定了有關(guān)規(guī)劃的行政訴訟中應(yīng)當(dāng)以利害關(guān)系人的程序權(quán)利救濟(jì)為核心，以平衡規(guī)劃裁量與規(guī)劃合法為裁判的基點(diǎn)。關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃 定性 程序法治 規(guī)劃裁量社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜以及社會(huì)公共資源

2、的有限性，使得政府在維護(hù)公共秩序的同時(shí)，扮演著公共服務(wù)的提供者、社會(huì)資源的分配者與社會(huì)的引導(dǎo)者的角色。“為達(dá)成前述任務(wù)，政府必須就有限之資源做合理有效之分配運(yùn)用、擬定規(guī)劃，就達(dá)成該目的有關(guān)之方法、步驟或措施，預(yù)為設(shè)計(jì)與規(guī)劃。”1即針對(duì)具體問題，明確提出未來的構(gòu)想，并以此作為行政奮斗的目標(biāo)，引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，綜合推進(jìn)為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)所必須的各種行政政策及公共事業(yè)，由此產(chǎn)生了規(guī)劃這種特殊的行政方式。作為一種的行政方式，行政規(guī)劃的存在反映了社會(huì)發(fā)展的自由與行政干預(yù)之間的沖突與協(xié)調(diào)。其適用范圍和強(qiáng)度取決于國家活動(dòng)的范圍和強(qiáng)度。規(guī)劃手段的作用主要在于合理地分配可以利用的一切人力、物力資源，科學(xué)地選擇，并設(shè)定在一

3、定的時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的行政目標(biāo)，通過相應(yīng)的協(xié)商程序，調(diào)整、綜合不同領(lǐng)域、不同部門的行政政策，以達(dá)到協(xié)調(diào)一致。在現(xiàn)代行政中，這種新興的行政手段被廣泛地應(yīng)用，具有極其重要的地位，成為行政法上的重要研究課題。一、行政規(guī)劃之概念分析行政規(guī)劃作為一種新興的行政手段，以其適用范圍的廣泛性、功能的綜合性引起理論界的關(guān)注。目前，各國行政法學(xué)界有關(guān)行政規(guī)劃的概念主要有：“行政規(guī)劃是指行政權(quán)為了一定的公共目的而設(shè)定目標(biāo)，綜合地提出實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的手段的活動(dòng)?！?“行政規(guī)劃，是指行政廳在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動(dòng)之前，首先要綜合地提示有關(guān)行政目標(biāo)，事前制定出規(guī)劃藍(lán)圖作為具體的行政目標(biāo)，并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所必須的各

4、項(xiàng)政策性大綱的活動(dòng)。”3“所謂行政規(guī)劃，是指為謀求行政規(guī)劃化，規(guī)定應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的順序以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所表示的必要手段的行政方針行為的總稱。”4行政規(guī)劃是“行政機(jī)關(guān)為了在未來一定期間內(nèi)達(dá)到特定行政目的，或?qū)崿F(xiàn)某種行政理想，就采行之步驟與方法所為規(guī)劃與設(shè)計(jì)之行為”5根據(jù)上述界定，行政規(guī)劃這一概念具有以下特征：（一）過程與結(jié)果的雙重性從語言學(xué)的角度而言，規(guī)劃行為與規(guī)劃是不同的，規(guī)劃行為以制定規(guī)劃為目標(biāo)的行為，而規(guī)劃則是這種行為的結(jié)果。但在行政法學(xué)中行政規(guī)劃一詞具有過程與結(jié)果的雙重性。雖然，上述概念對(duì)行政規(guī)劃的界定立足于動(dòng)態(tài)的行為，但從行政法的角度而言，對(duì)該概念的使用仍具有過程與結(jié)果的雙重意義，

5、如，有關(guān)行政規(guī)劃的分類均是立足于結(jié)果，而非過程。這一特征直接影響著理論研究與相應(yīng)的法律規(guī)制。因而，理論研究必須立足于行政規(guī)劃的這一特性，從動(dòng)態(tài)的行為與靜態(tài)的結(jié)果兩個(gè)方面進(jìn)行分析研究，從而對(duì)其性質(zhì)給予科學(xué)界定與歸類。（二）階段性同一般的具體行政行為不同的是，行政規(guī)劃“不是將普遍抽象的法律規(guī)范涵攝到具體的要件事實(shí)，而是利益權(quán)衡、信息處理、方向確定、手段選擇的綜合過程”6這一過程由不同的階段構(gòu)成，因此，法律對(duì)行政規(guī)劃的規(guī)制主要體現(xiàn)，將該過程劃分為不同的階段，并進(jìn)行相應(yīng)的程序規(guī)制。如德國行政程序法將行政規(guī)劃的確定程序主要分為五個(gè)步驟：擬定規(guī)劃的提出；擬定規(guī)劃的公開與異議的提出；預(yù)告聽證期日；聽證的進(jìn)行

6、；確定規(guī)劃的裁決，并對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的程序性義務(wù)。二、行政規(guī)劃的分類與定性（一）行政規(guī)劃法律性質(zhì)的非確定性非確定性是行政規(guī)劃法律性質(zhì)的特別之處，表現(xiàn)為不同形式、不同效力的行政規(guī)劃具有不同的法律性質(zhì)。這種法律性質(zhì)的復(fù)雜化與非確定性，增加了將行政規(guī)劃作為一類行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制的難度。1、行政規(guī)劃具有規(guī)制、引導(dǎo)其他行政行為的準(zhǔn)立法屬性從法律效果而言，行政規(guī)劃不同于其他行政行為。表現(xiàn)為“行政規(guī)劃，雖然也有和行政手段相提并論的，但是，和這些手段是不同層次的觀念。行政規(guī)劃是先行于這些手段的適用、實(shí)施而規(guī)定的，使該適用、實(shí)施成為有規(guī)劃的適用、實(shí)施的手段?！?這意味著行政規(guī)劃具有先行性與引導(dǎo)性，即具有引導(dǎo)

7、其他行政行為，甚至在一定程度上，具有引導(dǎo)立法行為的功能。這使得行政規(guī)劃在一定程度上具有了類似于立法的規(guī)制與引導(dǎo)功能，具備了準(zhǔn)立法的屬性。當(dāng)一個(gè)行政規(guī)劃對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果時(shí)，便產(chǎn)生將其視為行政立法還是行政處分的定性問題。2、行政規(guī)劃具有抽象與具體相結(jié)合的的雙重屬性行政規(guī)劃作為一種特殊的行政行為，發(fā)揮著統(tǒng)一各項(xiàng)行政政策，并確定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的作用。從這一意義上講，行政規(guī)劃具有與行政立法或準(zhǔn)立法相通的一面。但是，與立法規(guī)范所采用的一般性假設(shè)命題式的抽象規(guī)定不同，行政規(guī)劃并非使用“要件+法律效果”，即設(shè)定一定的事實(shí)要件，并規(guī)定相應(yīng)法律效果的行為方式。而是基于現(xiàn)實(shí)情況，針對(duì)具體事宜所作的目標(biāo)，以及具體實(shí)施手

8、段、步驟的設(shè)計(jì)。因而具有抽象與具體相結(jié)合的雙重屬性。3、行政規(guī)劃表現(xiàn)形式的多樣化實(shí)踐中，行政規(guī)劃的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化。有的表現(xiàn)為規(guī)范性文件；有的表現(xiàn)為行政處分；有的則表現(xiàn)為內(nèi)部行政規(guī)則。不同形式的行政規(guī)劃具有不同的法律效力，從而造成法律性質(zhì)的復(fù)雜性。（二）建立于類型化基礎(chǔ)上的定性分析隨著社會(huì)的發(fā)展，“行政規(guī)劃已成為行政機(jī)關(guān)達(dá)成行政任務(wù)所常見的一種行政行為之類型，由于行政規(guī)劃之種類功能繁多，之涉及人民權(quán)義者亦所在多有，什么樣內(nèi)容的行政規(guī)劃屬于何種類型行政行為以及其所生法律效果，行政規(guī)劃之結(jié)構(gòu)及其法制化之建立已成為近代行政法學(xué)研究重要之課題?！?如前所述，表現(xiàn)形式的多樣化是造成行政規(guī)劃法律性質(zhì)非確

9、定、不統(tǒng)一的原因之一。因此，在對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行類型化的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行定性分析具有重要意義。雖然，立足于不同的角度可以對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行不同的分類，但眾多分類中最具有法律意義的是依照行政規(guī)劃的效力所作的類型化。比如，德國行政法依此標(biāo)準(zhǔn)將行政規(guī)劃分為指導(dǎo)性規(guī)劃、調(diào)控性規(guī)劃和命令性規(guī)劃；日本行政法則分為：拘束性規(guī)劃與非拘束性規(guī)劃；我國行政法則歸納為資訊性規(guī)劃（或稱建議性規(guī)劃）、影響性規(guī)劃和強(qiáng)制性規(guī)劃。筆者認(rèn)為第三種分類更為適當(dāng)。1、資訊性規(guī)劃的性質(zhì)分析資訊性規(guī)劃又稱建議性規(guī)劃或指導(dǎo)性規(guī)劃，這是一種提供資訊、判斷、預(yù)測(cè)等訊息，以供公眾的規(guī)劃。這種規(guī)劃僅僅是一種資訊或消息的供給，并不具有法律約束力。如：20

10、10年遠(yuǎn)景目標(biāo)及實(shí)施綱要、西部開發(fā)戰(zhàn)略、國民與社會(huì)發(fā)展五年綱要等等。這種不具有法律約束力的規(guī)劃被視為事實(shí)行為，它與日本行政法上的行政指導(dǎo)在效力上有某種程度的類似性。2、影響性規(guī)劃的性質(zhì)分析影響性規(guī)劃在德國被稱為“調(diào)控性規(guī)劃”，這種規(guī)劃雖然不具有法律上的約束力，但一經(jīng)對(duì)外宣示公開以后，即具有一定事實(shí)上的影響?！靶姓C(jī)關(guān)藉著規(guī)劃之頒訂，期翼能影響人民自行采行符合規(guī)劃目的之行為。故是一種誘導(dǎo)性之規(guī)劃。”9這種類型的規(guī)劃并不通過命令和強(qiáng)制的手段，而是通過對(duì)符合規(guī)劃行為的刺激（如補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、改善道路等基本設(shè)施、劃定區(qū)），或者通告違反規(guī)劃行為的不利后果（如稅收負(fù)擔(dān)）來實(shí)施。這種規(guī)劃與資訊性規(guī)劃的界限并

11、非涇渭分明，某些情況下，一個(gè)資訊性規(guī)劃成熟后，可以轉(zhuǎn)化為影響性規(guī)劃，因此，其法律性質(zhì)難以界定.界定影響性規(guī)劃的性質(zhì)首先應(yīng)當(dāng)考慮的因素是該規(guī)劃是否作出具有約束力的意思表示（即是否表意）。如果是單純的目的宣示，則為事實(shí)行為；如果是具有約束力的意思表示（如稅收優(yōu)惠的承諾），則應(yīng)當(dāng)是法律行為，對(duì)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人產(chǎn)生一定的約束力。3、約束性規(guī)劃的性質(zhì)分析約束性規(guī)劃又稱強(qiáng)制性規(guī)劃或指令性規(guī)劃。這種規(guī)劃對(duì)其所涉及的對(duì)象具有約束力，并以強(qiáng)制力為后盾（如城市總體規(guī)劃）。這種規(guī)劃始終是法律研究關(guān)注的重點(diǎn)，確定這種規(guī)劃的性質(zhì)必須作如下考量：其一、是否具有外部效果，如果規(guī)劃的約束力對(duì)象只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，應(yīng)當(dāng)視為具

12、有內(nèi)部效果的規(guī)劃；如果規(guī)劃對(duì)外部相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，則是具有外部約束力的規(guī)劃。其二、是否具有直接法律效果，即規(guī)劃是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接的法律效果。根據(jù)上述分析可見，不同類型的行政規(guī)劃具有不同的法律性質(zhì)，具體圖示如下：行政規(guī)范性文件約束性規(guī)劃 無法歸類的約束性規(guī)劃具體行政行為（確定規(guī)劃裁決行為）沒有約束力目標(biāo)宣示（事實(shí)行為）中間類型影響性規(guī)劃有自我約束意愿的宣示（公法上的承諾）資訊性規(guī)劃 事實(shí)行為三、行政規(guī)劃的法律規(guī)制行政規(guī)劃在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮著越來越大的作用，同時(shí)，規(guī)劃的規(guī)范與引導(dǎo)功能使得諸多行政手段必須服從于規(guī)劃的規(guī)制，因此，就存在著依規(guī)劃行政與依法行政的關(guān)系問題?！罢缛藗円话闼f的根

13、據(jù)規(guī)劃的行政、冠以規(guī)劃之名的法律、（對(duì)法律的）規(guī)劃的優(yōu)越等，有可能使法治主義徒具形式?！?0因此，行政規(guī)劃的法治化是行政法治不可或缺的內(nèi)容。結(jié)合行政規(guī)劃的特殊性，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)劃法治化必須關(guān)注法律規(guī)范的確定性與行政規(guī)劃的靈活性之間的沖突與協(xié)調(diào)問題，因此，在行政規(guī)劃的法律規(guī)制上，凸現(xiàn)出如下特點(diǎn)：（一）以組織法上的規(guī)制作為行為依據(jù)為防止行政規(guī)劃制定的任意，法治原則首先要求任何規(guī)劃的制定必須具有組織法上的根據(jù)，符合有關(guān)規(guī)劃的一般授權(quán)性規(guī)定?！坝捎谛姓?guī)劃不是單純的客觀預(yù)測(cè)性的提示，而是對(duì)應(yīng)該怎樣的政策希望的提示，所以，大多是基于行政廳的預(yù)測(cè)未來的政策性裁量而制定的。在這種意義上，行政規(guī)劃制定機(jī)能，是一種

14、基于行政廳的廣泛的規(guī)劃裁量權(quán)的強(qiáng)力權(quán)能，常常被稱為第二立法權(quán)或第四種權(quán)力。行政規(guī)劃的盛行，具有破壞依法行政原理，將現(xiàn)代行政的性質(zhì)變?yōu)橐酪?guī)劃行政，促成行政權(quán)強(qiáng)化的危險(xiǎn)傾向。使行政規(guī)劃與法治行政原則相協(xié)調(diào)的首要辦法，是要求行政規(guī)劃的制定有法律根據(jù)。”11至于規(guī)劃的具體內(nèi)容，則應(yīng)當(dāng)依照各個(gè)行政規(guī)劃的目的與性質(zhì)，由作用法設(shè)置疏密程度不同的規(guī)制。（二）規(guī)劃裁量權(quán)導(dǎo)致實(shí)體規(guī)制的原則性由于行政規(guī)劃大都涉及特定的專業(yè)領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的專業(yè)性與政策性，這使得規(guī)劃行為需要更多的靈活，而這種靈活恰恰與法律規(guī)范的確定性之間存在一定的矛盾，因此，德國行政法學(xué)將行政規(guī)劃的實(shí)體規(guī)制限定于相對(duì)原則的范圍，并提出四個(gè)層面的理論，

15、即規(guī)劃的法律正當(dāng)性、遵守前置的程序和規(guī)劃、遵守法律的強(qiáng)制性規(guī)定或者指導(dǎo)利益權(quán)衡的法律規(guī)定。12這種原則性的規(guī)定并未對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的形成作出實(shí)質(zhì)要件規(guī)定，以保障規(guī)劃裁量權(quán)，反映了規(guī)劃行為與其他行政行為在實(shí)體規(guī)制方面的不同之處。（三）以程序法治化作為行政規(guī)劃法治化的核心對(duì)于規(guī)劃行為而言，即使法律就目標(biāo)、根據(jù)、規(guī)劃制定應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素均作出較為嚴(yán)格的規(guī)定，依然應(yīng)承認(rèn)規(guī)劃的制定者對(duì)具體內(nèi)容的形成擁有廣泛的裁量權(quán)，嚴(yán)格意義上的實(shí)體規(guī)制將制約必要的規(guī)劃裁量權(quán)的合理存在，不利于規(guī)劃的形成，鑒于規(guī)劃行為的這一特點(diǎn)，同時(shí)，基于程序公正是實(shí)體公正的前提與保障，因此，從程序限制的角度出發(fā)，通過公開、民主等程序規(guī)范，保

16、障各利害關(guān)系人平等的參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)劃內(nèi)容的公正化，提高規(guī)劃的穩(wěn)定性、安定性成為規(guī)劃法治化的核心.具體到行政程序法對(duì)規(guī)劃行為的規(guī)制而言，應(yīng)當(dāng)處理好行政規(guī)劃的普遍性與特殊性之間的關(guān)系，明確以下內(nèi)容：1、以動(dòng)態(tài)的行為和過程作為規(guī)制的對(duì)象從概念分析的角度可以看出，行政規(guī)劃這一概念具有過程與結(jié)果的雙重意義。一方面，作為結(jié)果的行政規(guī)劃，因其性質(zhì)的復(fù)雜化（如，根據(jù)相對(duì)人的范圍不同，既有抽象的行政規(guī)劃，又有相對(duì)具體的行政規(guī)劃），無法給予統(tǒng)一定性和法律規(guī)制。而作為過程與行為的行政規(guī)劃，具有諸多共性，可劃分出統(tǒng)一的階段與步驟，因而能夠作為一種獨(dú)立的行為方式進(jìn)行法律規(guī)制。這使得行政程序法將行政規(guī)劃作為一類行政行

17、為（即確定規(guī)劃行為）加以規(guī)制成為可能，也決定了行政規(guī)劃法律規(guī)制的核心應(yīng)當(dāng)在于動(dòng)態(tài)的行為和過程。1              2、以“最低標(biāo)準(zhǔn)”作為程序規(guī)制的原則由于行政規(guī)劃適用范圍的廣泛以及類型的多樣，不同的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在程序的選擇適用上有所不同，其程序的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所偏重，但其核心程序主要應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃的擬定（選定）、規(guī)劃的公開（發(fā)布）、規(guī)劃的確定（核定）以及規(guī)劃的實(shí)施與變更幾個(gè)方面。行政程序法對(duì)確定規(guī)劃的程序性規(guī)定應(yīng)當(dāng)以上述核心程序?yàn)榛A(chǔ)，“符合行政程序法系以最低限度

18、之程序保障規(guī)范為原則”13，因此，屬于行政程序法所調(diào)整的規(guī)劃行為，在其他未作出與該法不同規(guī)定的情況下，均應(yīng)適用該法的程序規(guī)則。3、明確行政程序法的普通法與補(bǔ)充法地位鑒于行政規(guī)劃適用范圍與類型的復(fù)雜性，行政程序法對(duì)規(guī)劃行為的程序規(guī)制只能作一般性規(guī)范，這意味著行政程序法具有普通法與補(bǔ)充法的性質(zhì)和功能。當(dāng)其他法律對(duì)特定的行政規(guī)劃程序作出不同于行政程序法規(guī)定的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先適用的效力。在立法中明確這點(diǎn)，是對(duì)規(guī)劃行為特殊性的保障，以適應(yīng)不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)、不同類型的行政規(guī)劃對(duì)程序規(guī)范的特定需要，從而更加充分地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容的、合理。四、有關(guān)行政規(guī)劃的司法救濟(jì)法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵在于立法的事先規(guī)范，司法的事

19、后救濟(jì)。因此，行政規(guī)劃行為能否實(shí)現(xiàn)法治化，應(yīng)當(dāng)結(jié)合規(guī)劃行為的自身特點(diǎn)，從立法規(guī)制與司法監(jiān)督兩個(gè)方面來考量，其中立法規(guī)制是司法監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。就規(guī)劃的確定行為而言，行政程序法的規(guī)制與司法救濟(jì)之間具有密切關(guān)系，因此，立足于程序法治，分析有關(guān)確定規(guī)劃行為的司法救濟(jì)，無論對(duì)行政程序法，還是行政訴訟法都具有十分重要的意義。（一）確定規(guī)劃行為的定性及程序明確化司法救濟(jì)的前提從訴訟理論而言，法院對(duì)具體個(gè)案的介入，是通過合法性審查來控制行政權(quán)的行使。在行政規(guī)劃法制十分不完整的我國，立法的空白與漏洞使得這種控制幾乎難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，規(guī)劃的自身特點(diǎn)決定了規(guī)劃裁量在規(guī)劃內(nèi)容的形成中具有十分重要的地位，司法權(quán)必須尊重

20、行政權(quán)的專業(yè)判斷和屬于規(guī)劃裁量范圍的決定。但隨著規(guī)劃行為的廣泛適用以及實(shí)際影響力的日益提高，法律控制成為的必然趨勢(shì)。因此，結(jié)合我國目前行政訴訟的相關(guān)理論，要實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)規(guī)劃行為的法律監(jiān)督，首先必須解決以下問題。1、確定規(guī)劃行為的定性可訴性的需要（1）有關(guān)規(guī)劃行為可訴性的爭(zhēng)議行為的可訴性是是否能夠提起行政訴訟的前提條件。就廣義的規(guī)劃行為而言，可訴性一直是行政法學(xué)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一，也是規(guī)劃行為能否法治化的重要體現(xiàn)。在德國行政法學(xué)中，曾有過關(guān)于行政規(guī)劃究竟是行政處分還是行政立法的論爭(zhēng)。在日本，法院的判例長期以來一直認(rèn)為，“規(guī)劃不過是事業(yè)的一種藍(lán)圖，以公告事業(yè)規(guī)劃對(duì)國民加以限制，僅停留在法律賦予規(guī)劃的一

21、種附帶性效果，而不是對(duì)特定個(gè)人的具體處分。因此，爭(zhēng)訟該規(guī)劃自體，缺乏爭(zhēng)訟的成熟性乃至具體的案件性?！?4這些爭(zhēng)論的主要分歧在于：規(guī)劃對(duì)利害關(guān)系人所形成的拘束的性質(zhì)認(rèn)定，即這種拘束是一種法律效果還是附隨效果；規(guī)劃行為效力范圍是否特定，即是否屬于針對(duì)特定相對(duì)人的具體行為。毫無疑問，根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，針對(duì)特定相對(duì)人所為的具體行政行為方才具有行政訴訟的可訴性，因此，通過理論研究與立法實(shí)踐賦予某一類型、某一階段的規(guī)劃行為可訴性是規(guī)劃法治化的重要前提。（2）確定規(guī)劃行為的定性規(guī)劃行為可訴性的理論突破規(guī)劃行為的定性關(guān)系到利害關(guān)系人能否對(duì)違法的行政規(guī)劃提起撤消之訴的問題。在日本，最高法院以缺乏爭(zhēng)訟

22、的成熟性與具體的案件性為由，對(duì)此持否定態(tài)度。但是，考慮到規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)影響，下級(jí)法院的判決中出現(xiàn)過許多與最高法院相對(duì)立的意見?！爸劣陧n國1998年1月1日施行之行政程序法中基于顧及行政效率之問題亦無行政規(guī)劃之專章規(guī)定，原則上適用個(gè)別法，然而與日本不同，和類似的是，韓國之大法院亦曾將城市規(guī)劃變更告示判示為處分（即行政處分），得以提起行政爭(zhēng)訟?！?5德國與我國臺(tái)灣行政法學(xué)則是通過行政程序法將特定規(guī)劃的形成過程明確化、法治化，并將該過程中的某一決定點(diǎn)，即確定規(guī)劃裁決，視為行政處分，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃行為可訴性的理論突破。由此可見，在行政程序立法中，引入德國的“確定規(guī)劃裁決程序”，制定我國的“規(guī)劃確定程

23、序”，將確定規(guī)劃行為定性為一類特殊的具體行政行為，是實(shí)現(xiàn)其可訴性的關(guān)鍵。2、確定規(guī)劃程序的法治化合法性審查的依據(jù)在我國，基于行政權(quán)與司法權(quán)的界限，行政訴訟中法院司法審查的范圍主要限定為合法性審查，目的在于明確司法與行政的界限，以避免司法對(duì)行政自由度的不適當(dāng)干涉。因此，行政訴訟中，法院對(duì)具體行政行為的審查必須依賴于立法對(duì)該行為的規(guī)范與制約。這種合法性審查的性質(zhì)決定了只有在法律規(guī)制成熟的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)司法的有效監(jiān)控。因此，實(shí)現(xiàn)法院對(duì)規(guī)劃行為的合法性審查，一個(gè)重要的前提條件是法律對(duì)規(guī)劃行為作出疏密得當(dāng)?shù)暮侠硪?guī)制。（二）利害關(guān)系人權(quán)利的明確化法律救濟(jì)的基礎(chǔ)利害關(guān)系人權(quán)利的明確化是有關(guān)確定規(guī)劃行為的行

24、政訴訟程序得以啟動(dòng)的關(guān)鍵。它所解決的是何種條件下利害關(guān)系人有權(quán)提請(qǐng)法院介入規(guī)劃的合法性審查。1、規(guī)劃撤消請(qǐng)求權(quán)確定規(guī)劃程序參與權(quán)的轉(zhuǎn)換在肯定確定規(guī)劃行為的可訴性的前提下，明確行使撤消請(qǐng)求權(quán)的主體范圍成為行政程序法與訴訟法共同關(guān)注的一個(gè)問題。就確定規(guī)劃行為而言，利害關(guān)系人所擁有的程序權(quán)利與起訴資格之間具有密切關(guān)聯(lián)性，甚至可以說程序參與人資格和起訴人資格在實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)一的，區(qū)別僅在于前者體現(xiàn)出行政法所確定的保護(hù)范圍，后者則是實(shí)現(xiàn)這種法律保護(hù)的訴權(quán)保障。一方面，規(guī)劃的特性決定了與規(guī)劃有關(guān)的利害關(guān)系人的權(quán)益保障主要借助于程序的公正得以實(shí)現(xiàn)，因此，程序權(quán)利構(gòu)成規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)利的核心。另一方面，起訴權(quán)是利

25、害關(guān)系人程序權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障。因此，利害關(guān)系人參與規(guī)劃權(quán)，享有“排除違法規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)”，以及由此產(chǎn)生的起訴權(quán)，雖然性質(zhì)有所不同，但其實(shí)質(zhì)是相同的。其中，起訴權(quán)屬于“排除違法請(qǐng)求權(quán)”的一種行使方式，它與參與規(guī)劃權(quán)一樣都是程序權(quán)利，不同之處在于參與規(guī)劃權(quán)源自行政程序法的規(guī)范，而起訴權(quán)則源自訴訟法的規(guī)范。作為一種程序法意義上的權(quán)利，利害關(guān)系人所取得的是一種參與資格，而原告所取得的是起訴資格，兩者的共性在于都是程序的參與資格，前者是行政程序的參與資格，后者是訴訟程序的參與資格。兩者都是基于與特定規(guī)劃有著法律上的利害關(guān)系，即規(guī)劃影響到利害關(guān)系人的權(quán)利或特定利益（包括利益和非經(jīng)濟(jì)利益）。正如施瓦茨所言：“

26、誰有權(quán)利到行政機(jī)關(guān)受審訊的問題與誰有資格請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法復(fù)審的問題密切相關(guān)。作為一般原則，誰有權(quán)利到行政機(jī)關(guān)受審訊，誰就應(yīng)當(dāng)有資格訴諸司法復(fù)審，反之亦然”16從90年代末開始，公眾對(duì)規(guī)劃的關(guān)注熱情前所未有地高漲。在蘭州，62名法官狀告規(guī)劃局；在武漢，鸚鵡花園154戶業(yè)主訴該市城市規(guī)劃管理局；在南京，兩名市民因紫金山違規(guī)建設(shè)起訴規(guī)劃局等等，這些案件中起訴的緣由也是五花八門，有的是為了爭(zhēng)取“采光權(quán)”，有的是為了爭(zhēng)取“隱私權(quán)”，還有的是為了保護(hù)“文物景觀權(quán)”，從而引發(fā)了理論界、司法界對(duì)行政訴訟起訴資格的法律思考，即與被訴行政行為處于何種利害關(guān)系方能具有提起行政訴訟的原告資格。如前所述，程序參與

27、權(quán)與起訴權(quán)的關(guān)聯(lián)性使得行政程序法在確定何種利害關(guān)系人具有提出異議，參與規(guī)劃確定的權(quán)利時(shí)，同時(shí)，附帶地對(duì)起訴資格作出限定。因此，行政程序立法時(shí)必須對(duì)這一具有關(guān)聯(lián)后果的問題給予妥善處理，一方面，盡可能地賦予相關(guān)利害關(guān)系人平等參與規(guī)劃確定程序的權(quán)利，以保障規(guī)劃對(duì)相關(guān)利益作出合理的權(quán)衡；另一方面，為保障規(guī)劃的效率，對(duì)于具體性的規(guī)劃行為而言，應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃參與人的范圍給予相對(duì)的確定，以防止因參與人利益的分散帶來規(guī)劃效率低下等弊端。2、規(guī)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)規(guī)劃形成效果的體現(xiàn)德國行政法認(rèn)為：“規(guī)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)的目的是規(guī)劃的遵守和執(zhí)行，反對(duì)行政機(jī)關(guān)采取違反規(guī)劃的行為。該權(quán)利也需要具體認(rèn)定。首先，應(yīng)當(dāng)審查規(guī)劃是否具有法律約

28、束力，是否僅約束作出機(jī)關(guān)及其所屬的行政主體。其次，應(yīng)當(dāng)區(qū)分遵守和執(zhí)行。具體建設(shè)規(guī)劃對(duì)所有的行政機(jī)關(guān)都具有法律約束力的規(guī)劃，任何行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)遵守，不得采取違反該規(guī)劃的措施。只有在執(zhí)行義務(wù)為本人的利益存在時(shí)，公民才享有規(guī)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)?！?7由此可見，規(guī)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)的行使具備以下要件：（1）執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)的客體是經(jīng)法定程序得以確定的規(guī)劃 從法律性質(zhì)而言，確定規(guī)劃行為屬于權(quán)利形成性行政行為，規(guī)劃一經(jīng)法定程序得以確定，則具有權(quán)利形成的法律效果，即確定規(guī)劃法律關(guān)系主體之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的效果。其中，義務(wù)的履行是規(guī)劃目標(biāo)與內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的保障。具體而言，規(guī)劃所確定的義務(wù)包含兩種，即積極的作為義務(wù)與消極的不作為

29、義務(wù)。消極不作為的義務(wù)具有對(duì)世性，它要求任何人不得采取妨礙規(guī)劃執(zhí)行的行為；積極作為的義務(wù)具有特定性，它要求相關(guān)義務(wù)人必須以積極作為的方式履行義務(wù)。權(quán)利人可根據(jù)具體情形要求義務(wù)人履行義務(wù)，以    （2）以程序規(guī)制的方式協(xié)調(diào)規(guī)劃穩(wěn)定性與變動(dòng)性之間的沖突規(guī)劃的技術(shù)性、靈活性決定了規(guī)劃無法一成不變，甚至可以說，對(duì)于規(guī)劃而言，穩(wěn)定是相對(duì)的，變動(dòng)是絕對(duì)的。但這種靈活與變動(dòng)并不等于朝令夕改。規(guī)劃的制定是出于公共利益需要的利益權(quán)衡，同樣，規(guī)劃的變更與廢止也必須出于公益需求，必須建立于各種利益、矛盾合理權(quán)衡的基礎(chǔ)上。因此，對(duì)于規(guī)劃的變更與廢止，需要與規(guī)劃確定同樣的程序規(guī)

30、制，即要求規(guī)劃的變更與廢止必須依照法定程序，以法定形式作出，從而以程序規(guī)制的方式協(xié)調(diào)規(guī)劃穩(wěn)定性與變動(dòng)性之間的沖突。因此，為維護(hù)規(guī)劃的穩(wěn)定性，利害關(guān)系人更多行使的是“排除違法變更、廢止請(qǐng)求權(quán)”，而非存續(xù)請(qǐng)求權(quán)。4、過渡與補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)信賴保護(hù)的體現(xiàn)規(guī)劃作為政府干預(yù)的一種方式，體現(xiàn)了公共利益與公共秩序的需求，是諸多利益權(quán)衡、選擇的結(jié)果，既然是權(quán)衡和選擇，必然存在著重大利益與微小利益的沖突，必然存在著一種利益的維護(hù)和另一種利益的犧牲。過渡與補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)存在的目的在于平衡、消除因規(guī)劃的確定、實(shí)施以及變更、廢止所帶來的不利影響。該項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)要求行政機(jī)關(guān)決定廢止或者變更行政規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的過渡措施；

31、因規(guī)劃變更或者廢止發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取必要的臨時(shí)措施。具體包括：（1）因規(guī)劃的確定與實(shí)施對(duì)相對(duì)人造成損失的，相對(duì)人擁有設(shè)置防護(hù)措施或適當(dāng)金錢補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。對(duì)于補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)，德國聯(lián)邦行政程序法第75條第2款規(guī)定：“規(guī)劃確定之后發(fā)生不可預(yù)見的影響，或者依規(guī)劃確定之設(shè)施影響他人權(quán)利的，關(guān)系人可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)設(shè)置防護(hù)措施，使其免受損失。規(guī)劃確定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以決定形式命令規(guī)劃擬定主體承擔(dān)上述義務(wù)。該措施或設(shè)施不適當(dāng)或與規(guī)劃不一致的，關(guān)系人有權(quán)要求給予適當(dāng)?shù)慕疱X補(bǔ)償”。在我國行政程序法中明確利害關(guān)系人的此項(xiàng)權(quán)利，是完善行政規(guī)劃救濟(jì)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。（2）因規(guī)劃的廢止與變更對(duì)相對(duì)人造成損失的，相對(duì)人擁有過渡與補(bǔ)

32、救措施請(qǐng)求權(quán)一方面，規(guī)劃的意義和目的在于鼓勵(lì)、引導(dǎo)，甚至限定相對(duì)人以特定的方式進(jìn)行處置和行為，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)，這一功能的發(fā)揮取決于相對(duì)人對(duì)規(guī)劃存續(xù)效力的信賴，因此維護(hù)、保持規(guī)劃的穩(wěn)定性是規(guī)劃法治化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。另一方面，規(guī)劃必須立足于特定的背景，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，具體條件的變化可能會(huì)導(dǎo)致繼續(xù)執(zhí)行原規(guī)劃沒有任何意義甚至違反目的，因此及時(shí)調(diào)整規(guī)劃是最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的體現(xiàn)。由此就產(chǎn)生了規(guī)劃的穩(wěn)定性與變動(dòng)性之間的沖突，以及如何分擔(dān)因規(guī)劃變更和廢止而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)等問題。補(bǔ)救措施和過渡措施的目的就是為了在變更或者廢止已確定的規(guī)劃同時(shí)，考慮利害關(guān)系人的權(quán)益，為利害關(guān)系人適應(yīng)新的情況，提供調(diào)整的時(shí)間和條件，

33、并對(duì)由此給利害關(guān)系人造成的損失給予補(bǔ)償。例如，在日本，市政府制定了公營住宅建設(shè)規(guī)劃，對(duì)市政府的規(guī)劃予以協(xié)作，按照該規(guī)劃進(jìn)行了公眾浴場(chǎng)的建設(shè)。之后，住宅建設(shè)規(guī)劃被中止，公眾浴場(chǎng)的建設(shè)也成為不必要。對(duì)此，法院判決認(rèn)為：“規(guī)劃中止本身是合法的，以市政府和公眾浴場(chǎng)建設(shè)業(yè)主之間成立的協(xié)助、互惠的信賴關(guān)系為基礎(chǔ)，住宅建設(shè)的廢止，只要沒有采取某種補(bǔ)償措施，就是對(duì)信賴的嚴(yán)重破壞，是由于合法的行為構(gòu)成了不法行為，。”19我國地區(qū)法院也認(rèn)為：“主管機(jī)關(guān)變更都市規(guī)劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負(fù)擔(dān)，即具有行政處分之性質(zhì)，其因?yàn)橹绿囟ㄈ嘶蚩傻么_定之多數(shù)人之權(quán)益遭受不當(dāng)或違法之

34、損害者，自應(yīng)許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟(jì)?！?0 因此，基于信賴保護(hù)的需要，對(duì)因規(guī)劃中斷而給因信賴該規(guī)劃付之行動(dòng)者造成的損害，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。參照我國國家賠償法的有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具備以下條件：原規(guī)劃已經(jīng)確定生效；因情勢(shì)變更的需要，變更、廢止原規(guī)劃的內(nèi)容；該變更、廢止行為對(duì)利害關(guān)系人造成實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失。（三）規(guī)劃裁量與司法審查的協(xié)調(diào)在我國，原則上，法院透過合法性審查來控制行政權(quán)之合法行使。因此，將行政規(guī)劃的程序給予明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的明確化，提高規(guī)制的密度將有利于實(shí)現(xiàn)法院對(duì)行政規(guī)劃的法律監(jiān)督。但是，由于行政規(guī)劃高度技術(shù)性、政策性等特征決定了立法技術(shù)上諸多“規(guī)劃裁量”的存在，所以，法院

35、要就行政規(guī)劃內(nèi)容的適當(dāng)與否進(jìn)行徹底的實(shí)體審查是不可能的，合理限定法院司法審查的范圍是保障規(guī)劃的化與法治化的前提。具體而言，在規(guī)劃確定方面，行政機(jī)關(guān)被法律賦予了一定的權(quán)衡空間，這種創(chuàng)造自由的后果體現(xiàn)為司法控制強(qiáng)度的降低，即法院只能審查行政機(jī)關(guān)在行使規(guī)劃者的權(quán)衡自由時(shí)是否遵守了法定界限，這種界限體現(xiàn)為形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面。形式方面的界限是行政機(jī)關(guān)必須遵守法定的規(guī)劃程序，實(shí)質(zhì)方面的界限是指規(guī)劃必須符合法律正當(dāng)性、遵守規(guī)劃的基本原則、遵守單行法的專門規(guī)定以及遵守利益權(quán)衡的基本要求。1、程序合法性審查形式意義上的審查承認(rèn)規(guī)劃者的創(chuàng)造自由對(duì)法院審查的范圍具有重大的影響?！白鳛橐环N作出決定的方法，利益權(quán)衡具有復(fù)雜的結(jié)果，在使用這種方法時(shí)必須有意識(shí)地分階段地進(jìn)行，具體可以分為查明有關(guān)的法律問題、進(jìn)行價(jià)值判斷、進(jìn)行權(quán)衡等階段。利益權(quán)衡的過程是：（1）調(diào)查與利益權(quán)衡有關(guān)的材料；（2）確定利益的重要性；（3）在決定中平衡沖突的利益?！?1因此，規(guī)劃確定機(jī)關(guān)的任務(wù)是在收集整理利益權(quán)衡材料的基礎(chǔ)上，按照利益權(quán)衡規(guī)則，對(duì)任何與權(quán)衡有關(guān)的利益根據(jù)法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)狀況客觀地進(jìn)行輕重緩急方面的斟酌，以實(shí)現(xiàn)利益的最大化。所謂權(quán)衡必然具有一定程度的主觀性，法律無法對(duì)權(quán)衡的標(biāo)準(zhǔn)作出具體量化的規(guī)定，加之，規(guī)劃領(lǐng)域往往涉及許多專業(yè)技術(shù)，這使得確定規(guī)劃