《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號——全面預(yù)算》

1、強化全面預(yù)算管理 促進實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略財政部會計司解讀企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號全面預(yù)算 全面預(yù)算是指企業(yè)對一定期間的經(jīng)營活動、投資活動、財務(wù)活動等作出的預(yù)算安排。全面預(yù)算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預(yù)算管理模式，憑借其計劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵、評價等綜合管理功能，整合和優(yōu)化配置企業(yè)資源，提升企業(yè)運行效率，成為促進實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。正如美國著名管理學(xué)家戴維奧利所指出的那樣：全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。制定和實施企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號全面預(yù)算，旨在引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)加強全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控，促進全面預(yù)算管

2、理在推動企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略過程中發(fā)揮積極作用。本文就此進行解讀。目錄全面預(yù)算的組織2 2如何正確認識和理解全面預(yù)算1 1全面預(yù)算基本業(yè)務(wù)流程3 3預(yù)算流程主要業(yè)務(wù)風(fēng)險及控制措施4 4一、如何正確認識和理解全面預(yù)算全方位、全過程、全員參與編制與實施的預(yù)算管理模式企業(yè)實施內(nèi)部控制、防范風(fēng)險的重要手段和措施企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營目標的有效方法和工具有利于企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效益有利于實現(xiàn)制約和激勵二、全面預(yù)算的組織 健全預(yù)算管理體制 企業(yè)設(shè)置全面預(yù)算管理體制，應(yīng)遵循合法科學(xué)、高效有力、經(jīng)濟適度、全面系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明確等基本原則，一般具備全面預(yù)算管理決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行單位三個層次的基本架構(gòu)。

3、 明確各環(huán)節(jié)授權(quán)批準程序和工作協(xié)調(diào)機制 預(yù)算管理工作各環(huán)節(jié)的不相容崗位一般包括：預(yù)算編制與預(yù)算審批、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核。 在全面預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)中，預(yù)算管理部門主要起決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、平衡的作用。企業(yè)可以根據(jù)自身的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)特點和管理需要，責(zé)成內(nèi)部生產(chǎn)、市場、投資、技術(shù)、人力資源等各預(yù)算歸口管理部門負責(zé)所歸口管理預(yù)算的編制、執(zhí)行監(jiān)控、分析等工作，并配合預(yù)算管理部門做好企業(yè)總預(yù)算綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、分析、考核等工作。 全面預(yù)算管理決策機構(gòu)預(yù)算管理委員會 全面預(yù)算管理工作機構(gòu) 全面預(yù)算執(zhí)行單位預(yù)算管理委員會的主要職責(zé)一般是：（1）制定頒布企業(yè)全面預(yù)算管理制度，包括預(yù)算

4、管理的政策、措施、辦法、要求等；（2）根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營目標，擬定預(yù)算目標，并確定預(yù)算目標分解方案、預(yù)算編制方法和程序；（3）組織編制、綜合平衡預(yù)算草案；（4）下達經(jīng)批準的正式年度預(yù)算；（5）協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和執(zhí)行中的重大問題；（6）審議預(yù)算調(diào)整方案，依據(jù)授權(quán)進行審批；（7）審議預(yù)算考核和獎懲方案；（8）對企業(yè)全面預(yù)算總的執(zhí)行情況進行考核；（9）其他全面預(yù)算管理事宜。預(yù)算管理工作機構(gòu)的主要職責(zé)一般是：（1）擬訂企業(yè)各項全面預(yù)算管理制度，并負責(zé)檢查落實預(yù)算管理制度的執(zhí)行（2）擬定年度預(yù)算總目標分解方案及有關(guān)預(yù)算編制程序、方法的草案，報預(yù)算管理委員會審定；（3）組織和指導(dǎo)各級預(yù)算單位開展預(yù)

5、算編制工作；（4）預(yù)審各預(yù)算單位的預(yù)算初稿，進行綜合平衡，并提出修改意見和建議；（5）匯總編制企業(yè)全面預(yù)算草案，提交預(yù)算管理委員會審查；（6）跟蹤、監(jiān)控企業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況；（7）定期匯總、分析各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況，并向預(yù)算管理委員會提交預(yù)算執(zhí)行分析報告，為委員會進一步采取行動擬定建議方案；（8）接受各預(yù)算單位的預(yù)算調(diào)整申請，根據(jù)企業(yè)預(yù)算管理制度進行審查，集中制定年度預(yù)算調(diào)整方案，報預(yù)算管理委員會審議；（9）協(xié)調(diào)解決企業(yè)預(yù)算編制和執(zhí)行中的有關(guān)問題；（10）提出預(yù)算考核和獎懲方案，報預(yù)算管理委員會審議；（11）組織開展對企業(yè)二級預(yù)算執(zhí)行單位（企業(yè)內(nèi)部各職能部門、所屬分（子）企業(yè)等，下同）預(yù)算執(zhí)行情

6、況的考核，提出考核結(jié)果和獎懲建議，報預(yù)算管理委員會審議；（12）預(yù)算管理委員會授權(quán)的其他工作。各預(yù)算執(zhí)行單位的主要職責(zé)一般是：（1）提供編制預(yù)算的各項基礎(chǔ)資料；（2）負責(zé)本單位全面預(yù)算的編制和上報工作；（3）將本單位預(yù)算指標層層分解，落實到各部門、各環(huán)節(jié)和各崗位；（4）嚴格執(zhí)行經(jīng)批準的預(yù)算，監(jiān)督檢查本單位預(yù)算執(zhí)行情況；（5）及時分析、報告本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，解決預(yù)算執(zhí)行中的問題；（6）根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化及企業(yè)預(yù)算管理制度，提出預(yù)算調(diào)整申請；（7）組織實施本單位內(nèi)部的預(yù)算考核和獎懲工作；（8）配合預(yù)算管理部門做好企業(yè)總預(yù)算的綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、考核獎懲等工作；（9）執(zhí)行預(yù)算管理部門下達的其他預(yù)

7、算管理任務(wù)。圖1：企業(yè)全面預(yù)算管理組織體系的基本架構(gòu)三、全面預(yù)算基本業(yè)務(wù)流程 企業(yè)全面預(yù)算業(yè)務(wù)的基本流程一般包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個階段。其中，預(yù)算編制階段包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算下達等具體環(huán)節(jié)；預(yù)算執(zhí)行階段設(shè)計預(yù)算指標分解和責(zé)任落實、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整等具體環(huán)節(jié)。這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互銜接，周而復(fù)始地循環(huán)，從而實現(xiàn)對企業(yè)全面經(jīng)濟活動的控制。圖2列示了各類企業(yè)全面預(yù)算的基本業(yè)務(wù)流程。圖2 ：全面預(yù)算基本業(yè)務(wù)流程圖四、預(yù)算流程主要業(yè)務(wù)風(fēng)險及控制措施 預(yù)算編制 預(yù)算審批 預(yù)算下達 預(yù)算指標分解和責(zé)任落實 預(yù)算執(zhí)行控制 預(yù)算分析 預(yù)算調(diào)整 預(yù)算考核（一）預(yù)

8、算編制 預(yù)算編制環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險是：第一，預(yù)算編制以財務(wù)部門為主，業(yè)務(wù)部門參與度較低，可能導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，預(yù)算管理責(zé)、權(quán)、利不匹配；預(yù)算編制范圍和項目不全面，各個預(yù)算之間缺乏整合，可能導(dǎo)致全面預(yù)算難以形成。第二，預(yù)算編制所依據(jù)的相關(guān)信息不足，可能導(dǎo)致預(yù)算目標與戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營計劃、市場環(huán)境、企業(yè)實際等相脫離；預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，可能導(dǎo)致預(yù)算編制準確率降低。第三，預(yù)算編制程序不規(guī)范，橫向、縱向信息溝通不暢，可能導(dǎo)致預(yù)算目標缺乏準確性、合理性和可行性。第四，預(yù)算編制方法選擇不當(dāng)，或強調(diào)采用單一的方法，可能導(dǎo)致預(yù)算目標缺乏科學(xué)性和可行性。第五，預(yù)算目標及指標體系設(shè)計不完整、不合理、不科學(xué)，可能導(dǎo)致

9、預(yù)算管理在實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標、促進績效考評等方面的功能難以有效發(fā)揮。第六，編制預(yù)算的時間太早或太晚，可能導(dǎo)致預(yù)算準確性不高，或影響預(yù)算的執(zhí)行。 主要控制措施：第一，全面性控制第二，編制依據(jù)和基礎(chǔ)控制第三，編制程序控制第四，編制方法控制第五，預(yù)算目標及指標體系設(shè)計控制第六，預(yù)算編制時間控制（二）預(yù)算審批預(yù)算審批環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險是： 全面預(yù)算未經(jīng)適當(dāng)審批或超越授權(quán)審批，可能導(dǎo)致預(yù)算權(quán)威性不夠、執(zhí)行不力，或可能因重大差錯、舞弊而導(dǎo)致?lián)p失。主要控制措施： 企業(yè)全面預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照公司法等相關(guān)法律法規(guī)及企業(yè)章程的規(guī)定報經(jīng)審議批準。（三）預(yù)算下達預(yù)算下達環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險是：全面預(yù)算下達不力，可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行或

10、考核無據(jù)可查。主要控制措施：企業(yè)全面預(yù)算經(jīng)審議批準后應(yīng)及時以文件形式下達執(zhí)行。（四）預(yù)算指標分解和責(zé)任落實 主要控制措施：第一，企業(yè)全面預(yù)算一經(jīng)批準下達各預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)認真組織實施，將預(yù)算指標層層分解，橫向?qū)㈩A(yù)算指標分解為若干相互關(guān)聯(lián)的因素，尋找影響預(yù)算目標的關(guān)鍵因素并加以控制；縱向?qū)⒏黜楊A(yù)算指標層層分解落實到最終的崗位和個人，明確責(zé)任部門和最終責(zé)任人；時間上將年度預(yù)算指標分解細化為季度、月度預(yù)算，通過實施分期預(yù)算控制，實現(xiàn)年度預(yù)算目標。第二，建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，對照已確定的責(zé)任指標，定期或不定期地對相關(guān)部門及人員責(zé)任指標完成情況進行檢查，實施考評?？梢酝ㄟ^簽訂預(yù)算目標責(zé)任書等形式明確各預(yù)

11、算執(zhí)行部門的預(yù)算責(zé)任。第三，分解預(yù)算指標和建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制應(yīng)當(dāng)遵循定量化、全局性、可控性原則。即：預(yù)算指標的分解要明確、具體，便于執(zhí)行和考核；預(yù)算指標的分解要有利于企業(yè)經(jīng)營總目標的實現(xiàn)；賦予責(zé)任部門和責(zé)任人的預(yù)算指標應(yīng)當(dāng)是通過該責(zé)任部門或責(zé)任人的努力可以達到的，責(zé)任部門或責(zé)任人以其責(zé)權(quán)范圍為限，對預(yù)算指標負責(zé)。（五）預(yù)算執(zhí)行控制 主要控制措施：第一，加強資金收付業(yè)務(wù)的預(yù)算控制，及時組織資金收入，嚴格控制資 金支付，調(diào)節(jié)資金收付平衡，防范支付風(fēng)險。第二，嚴格資金支付業(yè)務(wù)的審批控制，及時制止不符合預(yù)算目標的經(jīng)濟行為， 確保各項業(yè)務(wù)和活動都在授權(quán)的范圍內(nèi)運行。第三，建立預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)控制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。第四，建立重大預(yù)算項目特別關(guān)注制度。第五，建立預(yù)算執(zhí)行情況預(yù)警機制，科學(xué)選擇預(yù)警指標，合理確。第六，建立健全預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部反饋和報告制度，確保預(yù)算執(zhí)行信息傳輸及時、暢通、有效。定預(yù)警范圍，及時發(fā)出預(yù)警信號，積極采取應(yīng)對措施。（六）預(yù)算分析 主要控制措施：第一，企業(yè)預(yù)算管理工作機構(gòu)和各預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行情況分析制度，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，通報預(yù)算執(zhí)行情況，研究、解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，認真分析原因，提出改進措施。第二，企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算分析流程和方法的控制，確保預(yù)算分析結(jié)果準確、合理。第三，企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取恰當(dāng)措施處理預(yù)算執(zhí)行偏差。（七）