關(guān)于建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的對策建議

1、關(guān)于建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的對策建議中國社科院社會(huì)政策研究中心 楊團(tuán)2003.9.9一、現(xiàn)狀與不足公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制與體系的建設(shè)，是非典事件提出的新課題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例確定了今后我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的框架。建立突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制需要三個(gè)方面：一是正確判斷，二是正確反應(yīng)，三是正確處理。正確判斷依賴于準(zhǔn)確無誤且快捷有序的預(yù)警預(yù)測的信息系統(tǒng)，正確反應(yīng)需要建立一整套人機(jī)自動(dòng)接續(xù)的反應(yīng)程序，正確處理需要在日常加儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上運(yùn)用危機(jī)公關(guān)能力解決問題。關(guān)于信息系統(tǒng)，中國疾病預(yù)防控制中心已經(jīng)提出，在國家衛(wèi)生信息網(wǎng)中建立國家公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)和國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告系統(tǒng)。問題主要

2、是：體系問題最具傾向性的觀點(diǎn)是建立上下垂直的體系，但是，中央CDC是統(tǒng)一管理各地的人事、工資和全部職能還是只管與監(jiān)測、報(bào)告相關(guān)的部分業(yè)務(wù)功能。網(wǎng)絡(luò)下延問題目前的網(wǎng)絡(luò)只到縣一級(jí)，但是，鄉(xiāng)和村一級(jí)是收集、處理基層數(shù)據(jù)必不可少的基礎(chǔ)，如向下延伸，如何解決網(wǎng)絡(luò)長遠(yuǎn)建設(shè)的資源合理配置問題。體制問題如垂直管理的網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延伸，中央CDC將面臨管理體制上的過大跨度帶來的信息失真的難題。例如，各地若處于利益驅(qū)動(dòng)扣住疫情不報(bào)，即便將紙報(bào)改為電腦，高技術(shù)保障信息系統(tǒng)和報(bào)告系統(tǒng)也無用。關(guān)于反應(yīng)程序，做出科學(xué)設(shè)計(jì)并非難事，但是，如何使人機(jī)自動(dòng)接續(xù)在體制上有困難。地方政府目前已成為獨(dú)立的利益主體，為保護(hù)地方公共利益，可

3、以最快速度啟動(dòng)地方應(yīng)急程序，但是在中央與地方、地方與地方之間的人機(jī)接續(xù)就完全有可能因時(shí)因地而異。最難的還是應(yīng)急處理。從非典事件看出，處理的及時(shí)果斷一要權(quán)威性的國家級(jí)指揮中心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)；二要信息隨時(shí)暢通；三要平時(shí)有儲(chǔ)備；四要建立應(yīng)急反應(yīng)機(jī)構(gòu)及專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。非典事件主要依靠行政系統(tǒng)的政治動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，確實(shí)獲得了很高成效，但長此以往，靠行政命令而不是靠法律依據(jù)，靠專家參與，靠制度化的處理方式，危機(jī)處理的代價(jià)太大。降低成本、縮小代價(jià)，加強(qiáng)危機(jī)到來時(shí)的應(yīng)對能力，都要以加強(qiáng)平時(shí)工作和政府治理能力為前提和基礎(chǔ)。從這個(gè)角度，公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制是涉及中國公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的一個(gè)系統(tǒng)工程，需要長期不懈

4、的努力。公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制包括信息系統(tǒng)（收集、監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報(bào)）、報(bào)告系統(tǒng)、疾病控制體系（流行病調(diào)查、應(yīng)急隊(duì)伍、實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)）、現(xiàn)場（醫(yī)療）救治體系四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)。前兩個(gè)子系統(tǒng)屬專業(yè)性的功能系統(tǒng)，后兩個(gè)子系統(tǒng)涉及公共衛(wèi)生服務(wù)體系的整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生資源的整合，是對一個(gè)國家應(yīng)急能力的高難度檢驗(yàn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)，不是一個(gè)孤立的目標(biāo)，不可能只建信息和報(bào)告系統(tǒng)，不涉及公共衛(wèi)生服務(wù)體系。例如，具有雙重屬性現(xiàn)場醫(yī)療救治體系，從突發(fā)事件應(yīng)急的角度顯然具有公共性，同時(shí)，又具有私人性或個(gè)人性。就整體而言，對傳染病的醫(yī)療救治，無疑公共性居首位；對非傳染病，若疾病預(yù)防與控制的公共機(jī)制的作用發(fā)揮的不好，也難

5、以避免疾病發(fā)生后對個(gè)人對集體對社會(huì)造成的很大的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。醫(yī)療費(fèi)用的上漲在世界各國都是非常頭疼的問題。沒有完善的公共衛(wèi)生體系，GDP中用于衛(wèi)生的部分就會(huì)很快上漲。非典所暴露的不僅是公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的問題，而是中國衛(wèi)生服務(wù)體系所有的弱點(diǎn)：缺少疾病的預(yù)防系統(tǒng)；缺乏傳染病的臨床指導(dǎo)；缺乏衛(wèi)生醫(yī)療體系網(wǎng)的建設(shè)，如信息系統(tǒng)、轉(zhuǎn)診制度；缺乏對醫(yī)療醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)訓(xùn)練；缺乏中央和地方本身之間的配合?？傊笔У亩紝俟残l(wèi)生服務(wù)的基本內(nèi)容。還有，中國科研體制的協(xié)調(diào)性差，是造成突發(fā)事件應(yīng)急處理能力低的一個(gè)原因。例如很多中國研究人員投入非典科研，但除了閱讀中文報(bào)紙的報(bào)道，他們往往不知道國際社會(huì)正在做什么，國際科

6、學(xué)期刊上很少有中國研究小組發(fā)表的報(bào)告，所以信息共享不暢，中國的研究成果也無法讓國際社會(huì)知道。中國的新聞報(bào)道在提供必需的科學(xué)信息方面也相形見絀。二、國際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)1、成立專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。為了對付和防范生物恐怖襲擊，美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部專門成立了公共衛(wèi)生應(yīng)急辦公室。該辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)疾病控制與預(yù)防中心、食物與藥品管理局、國家衛(wèi)生研究院等科研機(jī)構(gòu)之間的合作，為美國如何應(yīng)付迫在眉睫的天花生物恐怖出謀劃策。在英國，瘋牛病之后，政府內(nèi)閣成立了專門應(yīng)對公共衛(wèi)生和恐怖的突發(fā)事件的秘書處。該秘書處直接對首相負(fù)責(zé)。功能一是監(jiān)測突發(fā)事件，二是進(jìn)行全民宣教和指導(dǎo)，三是向媒體和公眾公布疫情，四是進(jìn)行基層醫(yī)務(wù)人員的知識(shí)培訓(xùn)

7、。2、圍繞一個(gè)中心進(jìn)行資源整合。例如國際衛(wèi)生組織的“全球警報(bào)與反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)”（Global Outbreak Alertand Response Network將全球112個(gè)機(jī)構(gòu)（其中包括中國在內(nèi)的13個(gè)國家級(jí)實(shí)驗(yàn)室）的人力和技術(shù)資源整合起來，針對國際傳染病爆發(fā)做出辨認(rèn)、確認(rèn)和反應(yīng)。鑒于該系統(tǒng)有一整套自動(dòng)接續(xù)的反應(yīng)程序，所以一旦發(fā)出警報(bào)，應(yīng)急系統(tǒng)即被激活，24個(gè)小時(shí)之內(nèi)即可作出系統(tǒng)反應(yīng)。非典危機(jī)讓全球看到這個(gè)系統(tǒng)的巨大能力。不過，從實(shí)踐看，監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)與應(yīng)急反應(yīng)屬相互聯(lián)系但功能不同的兩類系統(tǒng)能力。前者主要是提供信息，特別是發(fā)病規(guī)模的信息，以助判斷。后者則需要靈活應(yīng)變的處理能力。3、建立有利于公共

8、衛(wèi)生應(yīng)急的資源整合政策。例如在美國，公共衛(wèi)生體系綜合了其他的衛(wèi)生體系，包括社區(qū)醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)生資源的整合。美國的私人醫(yī)院也在公共衛(wèi)生體系中具有責(zé)任，所以當(dāng)出現(xiàn)非典這樣的疾病時(shí)，所有的醫(yī)院都會(huì)在他們的層次上確保做好準(zhǔn)備。每家醫(yī)院都是通過網(wǎng)絡(luò)和美國的疾病控制中心時(shí)時(shí)進(jìn)行連接，并且可以直接向他們及時(shí)的傳輸資料。醫(yī)院不僅與CDC、還與當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療保障、公共衛(wèi)生部門以及相互之間都有聯(lián)系。出現(xiàn)緊急事件，醫(yī)院有責(zé)任教育醫(yī)生以及公眾，有責(zé)任向政府通報(bào)信息，確保政府做好準(zhǔn)備?？傊?，對于疾病控制，每一個(gè)醫(yī)生和醫(yī)院、診所，都需要得到正確的信息，也都需要向外報(bào)出自己的信息。信息的充分化、透明化、即時(shí)化，是幫助醫(yī)院做出應(yīng)急

9、反應(yīng)的關(guān)鍵。三、建議1、建立直接歸屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的公共衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，在突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的系統(tǒng)工程未基本建成之前，針對所需，負(fù)責(zé)某些優(yōu)先事項(xiàng)和全局事項(xiàng)。在突發(fā)事件到來之際。迅速轉(zhuǎn)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件指揮中心。2、加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力建設(shè)。一是信息反應(yīng)能力，例如一地出現(xiàn)疫情，是否能夠做到2小時(shí)內(nèi)報(bào)出，接到傳報(bào)的機(jī)構(gòu)是否能夠根據(jù)其緊急程度直報(bào)中央CDC，并尤其直報(bào)國務(wù)院應(yīng)急辦。二是處理應(yīng)急事件的指揮能力。三是對社會(huì)機(jī)構(gòu)、媒體和居民的指導(dǎo)能力。四是醫(yī)務(wù)人員常識(shí)判斷能力。每一項(xiàng)能力建設(shè)都需要專門列項(xiàng)，以國務(wù)院交辦課題的方式限期高質(zhì)量完成。3、建立科研項(xiàng)目及成果協(xié)調(diào)、交流的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)要

10、將有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急和公共衛(wèi)生服務(wù)的所有相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)、獲準(zhǔn)情況和研究成果匯集起來，要打破部門界限，大力倡導(dǎo)衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)研究人員與社會(huì)科學(xué)研究人員相結(jié)合，要盡可能廣泛地收集國際社會(huì)的相關(guān)信息，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將我國的科研成果及時(shí)推向世界。4、衛(wèi)生部設(shè)直屬部長的協(xié)調(diào)辦公室，做好資源的整合與協(xié)調(diào)。該辦公室的工作一要明確優(yōu)先次序。例如在六、七十年代講預(yù)防為先，而現(xiàn)在預(yù)防并不突出，非典事件過后，需要明確預(yù)防為主的衛(wèi)生政策，以此為核心整合其他政策，形成公共衛(wèi)生服務(wù)的整個(gè)體系。二要對準(zhǔn)問題焦點(diǎn)。例如疾控和醫(yī)政部門協(xié)調(diào)。需要強(qiáng)調(diào)醫(yī)政部門在監(jiān)測工作中的重要性，實(shí)現(xiàn)資源共享和功能互補(bǔ)。5、加強(qiáng)公共衛(wèi)生籌資機(jī)制?？煞抡?/p>

11、教育法“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長”，要求今后各級(jí)政府公共衛(wèi)生撥款的增長高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長。6、提高政府對公共衛(wèi)生投入的管理級(jí)次，將公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目按基本到特需進(jìn)行劃分。越是基本的項(xiàng)目管理級(jí)次越高，可考慮主要由中央財(cái)政直接支付；越是“特需”的項(xiàng)目，其管理級(jí)次應(yīng)越低，可考慮由所在縣或區(qū)財(cái)政支付。7、再建一條與CDC平行的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)。建立公共衛(wèi)生體系，最重要是處理好政府和市場之間的交接面，建立互動(dòng)的良好機(jī)制來應(yīng)對危機(jī)，政府是有限的不是全能的政府。可考慮除CDC系統(tǒng)之外，運(yùn)用半政府半市場的機(jī)制，以醫(yī)院為報(bào)告單位再建一條公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，以更好地防止漏報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象，使決策層在盡可能短的時(shí)間內(nèi)得到疫情及其傳播