關(guān)于農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的思考

1、關(guān)于農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的思考胡愛軍黨的十六大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，出臺了一系列扶農(nóng)、惠農(nóng)政策，農(nóng)民得到了實惠，特別是免除農(nóng)業(yè)稅和增加各項農(nóng)業(yè)補貼后，提高了農(nóng)民種田的積極性。但隨之而來的農(nóng)民爭地的糾紛也不斷發(fā)生，雖經(jīng)各級黨委、政府全力做穩(wěn)定和協(xié)調(diào)工作以及民間組織大力調(diào)解工作，化解了很多矛盾和糾紛，但仍有大量的爭地糾紛訴訟至法院，且呈逐年上升趨勢。農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)中存在的問題，情況復雜，審理難度較大。各地掌握的標準和尺度也不一致。因此，正確處理農(nóng)村土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同糾紛案件，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村穩(wěn)定大局。一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題及其成因(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

2、存在的問題一是自由流轉(zhuǎn)。即村民與村民之間進行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換，不報發(fā)包方備案。二是發(fā)包方收回流轉(zhuǎn)。即村民外出打工后，不提出書面申請將土地交回發(fā)包方，直接將承包地棄耕、撂荒。發(fā)包方為了完成農(nóng)業(yè)稅等任務(wù)，將棄耕、撂荒土地收回，重新發(fā)包給其他村民耕種。三是隨其他買賣物流轉(zhuǎn)。即村民離開原村民組，將房屋進行買賣后，將承包土地一并流轉(zhuǎn)給房屋買受人耕種。四是強制性流轉(zhuǎn)。即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府為了建設(shè)公益事業(yè)，將承包土地征用，不與承包戶簽訂征用土地合同，也不報請有批準權(quán)的行政主管部門批準。(二)存在問題的成因1、國家惠農(nóng)政策的出臺，提高了農(nóng)民種田的積極性。第二輪承包土地期間，農(nóng)民負擔較重，農(nóng)民種田積極性不高，出現(xiàn)了

3、棄耕、撂荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民拒絕承包土地的現(xiàn)象。現(xiàn)在國家出臺很多扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和惠農(nóng)政策，促進農(nóng)民增收，特別是國家對田畝實行補貼政策，有田就有錢，促進農(nóng)民要田拿補貼，寸田必爭的目的不是為了種田，而是為獲得補貼。2、為了追求經(jīng)濟利益最大化。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)的加快和國家基礎(chǔ)建設(shè)投入加大，各地開發(fā)區(qū)建設(shè)征用了大量的土地，農(nóng)民和部分村、組干部把家庭聯(lián)產(chǎn)承包集體所有土地視為私有，誰的承包土地被征用，誰就獲得承包土地征用補償款。巨額的土地補償款促使農(nóng)民爭土地，出現(xiàn)了流出土地的農(nóng)戶與流入土地的農(nóng)戶共同主張土地補償款的訴訟。3、法律、法規(guī)和政策滯后?，F(xiàn)行法律、法規(guī)和政策大多在二輪土地承包合同簽訂之后出臺的。當時對土

4、地是否可以流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)缺乏可操作性文件。農(nóng)村土地承包法頒布，以及惠農(nóng)政策出臺時，很多農(nóng)民已將承包的土地棄耕、撂荒。4、受農(nóng)村習俗和文化程度偏低，法律意識不足的影響，農(nóng)村土地承包合同往往不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)約定不明確。5、出嫁女的土地保留及收回、農(nóng)地征用、安置補償費用分配中存在諸多問題。第二輪土地承包后，出嫁女承包的土地被收回的現(xiàn)象極少，其提起訴訟的案件多為土地補償費用引起。主要有三個方面：一是人隨地走后，要求分配征用土地補償款的。即征地時約定，部分人員進征地企事業(yè)當工人，不享有重地補償費分配。二是已經(jīng)居住在縣城且戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口，承包地沒有交發(fā)包方，土地被征用后，主張分配土地補償費用的。三是出嫁

5、女出嫁后，戶口沒遷出，承包土地也沒有交發(fā)包方的。6、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)、資格認定難。當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)、資格認定，法無明文規(guī)定，也是非常敏感的問題。雖然從法院受理的案件中，單獨以此訴訟確認的幾乎沒有，但土地補償款分配、空掛戶等都涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)、資格認定問題。三、解決問題的對策(一)依法公正處理，兼顧穩(wěn)定大局。1、政府行政主管部門要嚴格按照農(nóng)村土地承包法有關(guān)規(guī)定，完善發(fā)包程序和發(fā)包手續(xù)。在我國，政策和法律有著統(tǒng)一指導思想、政治方向和利益基礎(chǔ)，本質(zhì)上是一致的。有關(guān)部門要把握好法律與政策的關(guān)系，堅持以農(nóng)民為本的原則正確處理糾紛，充分保護農(nóng)民的合法權(quán)益。在出現(xiàn)法律空白時，相應(yīng)

6、的政策應(yīng)及時給予補充。2、法院要認真履行職能，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。審判實踐中應(yīng)當做到保護農(nóng)民合法權(quán)益與維護農(nóng)村大局穩(wěn)定相統(tǒng)一;保護農(nóng)民合法權(quán)益與保護農(nóng)村土地資源相統(tǒng)一;裁判的個案公正與社會效果相統(tǒng)一。首先，運用多種手段加強訴訟調(diào)解。審理農(nóng)村土地糾紛案件，要堅持以化解矛盾構(gòu)建社會主義和諧社會為目標，把調(diào)解作為處理土地糾紛的必經(jīng)程序，依靠村委會、人民調(diào)解委員會、司法所等把調(diào)解工作貫穿于整個訴訟過程中。對土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等案件，要堅持調(diào)解主導訴訟，多做說服教育疏導工作，大力加強訴訟調(diào)解力度，爭取當事人在友好協(xié)商、平等談判中共同尋找解決糾紛的辦法。對集團訴訟案件，因其涉及村民多，社會

7、廣泛關(guān)注，稍有不慎，就可能引起群體性上訪。在審理這類案件時，要深入村民委員會、村民小組、街道辦事處做協(xié)調(diào)工作，以靈活有效的措施解決糾紛，化解矛盾，促使當事人達成調(diào)解協(xié)議或撤訴。其次，加大對此類案件的審查力度。對承包土地流轉(zhuǎn)的案件，立案時，凡是承包土地流轉(zhuǎn)向人民法院起訴的，要求當事人提交流轉(zhuǎn)合同或相關(guān)手續(xù)，如沒有任何流轉(zhuǎn)手續(xù)的，原則上不予受理。受理后，對以不符合農(nóng)村土地承包法第二章第五條規(guī)定，要求返還土地的，一般應(yīng)予支持;對要求繼續(xù)履行流轉(zhuǎn)協(xié)議的，應(yīng)判決駁回訴訟請求，以維持農(nóng)業(yè)承包合同長久不變的穩(wěn)定性。第三，充分行使釋明權(quán)，正確引導當事人訴訟。此類案件的訴訟，主要面對的是農(nóng)民兄弟，他們對訴爭土地

8、如何進行訴訟，如何進行舉證等相關(guān)法律知識缺乏。因此，在訴訟過程中，法官要注意引導當事人就舉證規(guī)則、舉證期限以及如何舉證進行釋明。使訴訟當事人知道有關(guān)法律的規(guī)定，促使糾紛的順利解決，減少不必要的上訪累訴。(二)做好法律宣傳，促進農(nóng)村和諧。1、積極開展法制宣傳，著力提高農(nóng)民群眾法制意識。以送法下鄉(xiāng)、以案釋法等形式，在農(nóng)村廣泛開展有關(guān)土地承包流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)宣傳活動。通過審結(jié)一案，教育一方。使農(nóng)民群眾不斷提高農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)過程中自覺遵守法律和行政法規(guī)的自覺性，促進農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)規(guī)范化，保障農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)依法進行。2、在具體案件審理中，考慮到農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，法律知識不多，對涉及被征用土地分配方

9、案和村民自治原則進行必要的法律宣講，做好判后答疑工作，力爭使其服判息訴。3、加大巡回審理，就地辦案的力度，為農(nóng)民訴訟提供方便，并適時組織農(nóng)民群眾旁聽，提高他們對法律政策的了解和明辨是非的能力。(三)積極探索、研究適合該類糾紛特點的解決方式。1、人民法院要認真貫徹最高人民法院關(guān)于人民法院為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供司法保障的意見，嚴格依照中華人民共和國農(nóng)村土地承包法、最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋以及國務(wù)院有關(guān)農(nóng)村問題的文件精神，加強調(diào)查研究，對近年審理的涉及農(nóng)村土地承包案件進行分析研究，找出存在的問題，提出解決辦法，維護農(nóng)村土地承包的穩(wěn)定性。土地補償費糾紛案件和土地

10、流轉(zhuǎn)案件相當部分是家庭成員、親戚、鄰里之間的爭議。為妥善解決糾紛，在審理這類案件時，有針對性的邀請人民陪審員參加案件的審理。陪審員參加案件的審理和調(diào)解，對當事人有親近感，有利于寓教于審，也有利于做好審判后的延伸工作。各基層法院還可充分利用農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的教育作用，充分發(fā)揮老前輩、老黨員、老干部、老族長的力量，對涉及到他們和他們親屬的案件，除請他們帶頭執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，自覺接受調(diào)解，化解矛盾外。還請他們做好親屬工作，本著互利互讓原則解決此類糾紛，以靈活多樣的方式解決糾紛，收到更好的社會效果。2、完善多元化土地糾紛解決機制。農(nóng)村土地承包法第五十一條規(guī)定了土地糾紛解決方式有協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟四種方

11、式，但目前當事人選擇的方式就是走訴訟程序。通過訴訟程序解決這類糾紛，不僅造成當事人往返兩級法院浪費時間和金錢，而且也嚴重浪費司法資源。提高處理此類糾紛的效率，一要加強政府對農(nóng)村工作的監(jiān)督和指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過有效的指導、引導和培訓，提高農(nóng)村干部的思想政治素質(zhì)和實際工作能力。同時人民法院要結(jié)合審判工作實踐協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府加大對農(nóng)村基層組織工作人員的農(nóng)村土地承包合同填寫規(guī)范化指導。目前從法院受理的農(nóng)村土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)情況來看，存在的主要問題是承包合同填寫的內(nèi)容不符合中華人民共和國農(nóng)村土地承包法第二十一條規(guī)定，承包土地流轉(zhuǎn)不符合第二章第五節(jié)的規(guī)定?；鶎咏M織履行職責不到位和監(jiān)督管理職責失控，是導

12、致農(nóng)業(yè)承包合同不規(guī)范和失控的主要原因，通過指導，促使基層組織認真履行職責，盡快做好承包土地的確權(quán)工作，切實解決土地權(quán)屬不清問題，是保證農(nóng)業(yè)承包合同內(nèi)容填寫完整、流轉(zhuǎn)程序合法的重要保證。二要充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織和人民調(diào)解委員會的調(diào)解前沿陣地作用，使基層組織在管理農(nóng)村各項事務(wù)，特別是處理農(nóng)村土地問題中發(fā)揮更大的作用;三要建立健全農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，制定統(tǒng)一的仲裁規(guī)則，賦予特定的法律地位。農(nóng)村土地承包糾紛案件起訴前，引導當事人盡可能的向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，以利于緩解法院審理此類案件的壓力。更有利于查明土地承包的真實情況。目前部分縣、市已成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營仲裁機構(gòu)，設(shè)在各級農(nóng)委內(nèi)。仲裁機

13、構(gòu)對農(nóng)村土地承包方面的情況比較了解，如果此類案件由他們先作出裁決，對后續(xù)審理將帶來很多便利，也能減輕法院的壓力。但司法解釋沒有將仲裁裁決作為前置條件，將其確定為法定仲裁，當事人非經(jīng)農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)仲裁的，不得向人民法院提起民事訴訟，而是設(shè)定了當事人可裁可訴的程序，增大了法院的工作量，且很多案件受理后，大量的工作還是要通過政府和有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。如承包合同四至不清的，交叉發(fā)證的，沒有承包合同和經(jīng)營許可證的。這些工作都是政府的具體行政工作。法院受理后如果駁回原告的訴訟請求，根據(jù)信訪條例規(guī)定，屬人民法院涉訴信訪案件，由人民法院接待處理，而人民法院根本就無法解決上述問題。如果駁回起訴，告知向人民政

14、府申請解決，政府強烈不滿，認為是法院推卸責任。法院處于兩難境地。建議農(nóng)村土地承包經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等糾紛設(shè)置前置條件，由農(nóng)業(yè)仲裁機構(gòu)先行仲裁，對仲裁不服的再向人民法院起訴。四要延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬能的，土地糾紛案件原因復雜、社會影響面廣，很多案件反映的是農(nóng)村普遍存在的問題，單靠司法手段不能做到案結(jié)事了，適時地向黨委、政府及基層組織提出司法建議書，有利于加強和改進農(nóng)村土地工作，解決突出問題，有效化解糾紛。四、幾點建議(一)村民自治決議或三分之二以上村民會議決議帶有歧視性，效力如何認定?這方面的問題，立法和司法解釋目前還是空白。如在征用土地補償費分配方案中，發(fā)現(xiàn)少數(shù)村民自治決議或三分之二

15、以上村民會議決議帶有歧視性。如村民因小姓獨姓，平時與大姓或宗族之間關(guān)系處的不太好，甚至矛盾較深，在研究征用土地補償費的時候，小姓或獨姓在表決時處于弱勢，決議可能對這類人員不利。建議在這方面作一些原則性規(guī)定，以便對該類決議效力進行認定。(二)土地承包法中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，內(nèi)容比較原則，缺乏可操作性，對于各種流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當履行的程序性要求，缺乏詳細的規(guī)定。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法中也沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體、程序、費用及違反法律、法規(guī)應(yīng)承擔的法律后果作出明確、具體的規(guī)定。涉及到流轉(zhuǎn)合同解除后應(yīng)如何處理也無規(guī)定。審判實踐中，因流轉(zhuǎn)約定不明確，糾紛發(fā)生后無書面記載，增加了法院認定難度

16、。建議對此能作出具體規(guī)定。(三)流轉(zhuǎn)土地無效，立法和司法解釋應(yīng)留給法官自由裁量權(quán)。對于農(nóng)村土地承包合同的流轉(zhuǎn)糾紛，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織違法收回再發(fā)包，或因原承包人未按法定條件放棄承包，或因情勢變更對原協(xié)議的處理，不能一概宣布無效或者解除，全部返還已再發(fā)包或者流轉(zhuǎn)的土地。因為有的承包人收回土地后，并不是自己真正的進行耕種，大多數(shù)仍轉(zhuǎn)給他人耕種，承包土地的收回對其生活的影響并不是非常嚴重。因此在立法或者司法解釋中應(yīng)增加，由人民法院根據(jù)實際情況判決返還土地的多少與否，便于糾紛的公平、公正解決。(四)建議立法規(guī)定農(nóng)村承包土地棄耕、撂荒至一定期限應(yīng)依法收回。土地管理法第二十七條第三款規(guī)定：承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕棄耕的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但農(nóng)村土地承包法第二十六條第四款僅規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方交回承包土地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承