住房補(bǔ)貼政策運(yùn)行中存在的問(wèn)題及其對(duì)策 - 以成都市相關(guān)數(shù)據(jù)為例-

1、住房補(bǔ)貼政策運(yùn)行中存在的問(wèn)題及其對(duì)策以成都市相關(guān)數(shù)據(jù)為例田焱劉文杰摘要住房補(bǔ)貼作為住房分配貨幣化的一種重要形式,在刺激與促進(jìn)人們住房消費(fèi)觀念與模式轉(zhuǎn)化,提高職工住房消費(fèi)支付能力、培育和擴(kuò)大住房消費(fèi)內(nèi)需等方面,具有其特殊的意義及作用。然而,隨著時(shí)間的推移,國(guó)家總體住房政策的調(diào)整以及房?jī)r(jià)的普遍上漲,住房補(bǔ)貼先天性缺失逐一顯現(xiàn),并面臨著一系列新的問(wèn)題。對(duì)此,必須進(jìn)行觀念、制度以及方法的創(chuàng)新。關(guān)鍵詞住房補(bǔ)貼;住房消費(fèi)承受力中圖分類號(hào)F293131文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006012X(2010010154(04作者田焱,副研究員,四川省社會(huì)科學(xué)院宏觀經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,四川成都610072劉文杰,副處

2、長(zhǎng),成都市住房委員會(huì)辦公室住房保障處,四川成都610015一、住房補(bǔ)貼運(yùn)用的歷史意義及作用住房補(bǔ)貼是在住房實(shí)物分配轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿欧峙溥^(guò)程中,國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及企業(yè)(尤其是國(guó)有企業(yè)對(duì)無(wú)住房或住房面積未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工提供的一項(xiàng)專項(xiàng)住房消費(fèi)資金,以適當(dāng)提高其住房消費(fèi)支付能力,并發(fā)揮其在住房實(shí)物分配轉(zhuǎn)向貨幣化工資化分配中的過(guò)渡性、銜接性作用。前期,在住房分配貨幣化改革過(guò)程中,通過(guò)采取住房補(bǔ)貼方式,不僅刺激與促進(jìn)了人們觀念的轉(zhuǎn)變,基本消除了“等、靠、要”的傳統(tǒng)住房消費(fèi)思想及行為,而且也為整個(gè)住房制度特別是住房分配制度改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí),它對(duì)于提高職工的住房消費(fèi)支付能力,培育和拉動(dòng)住房市場(chǎng)

3、內(nèi)需也起到了十分顯著的積極作用。例如:就成都市相關(guān)的情況看,截至2005年6月底,全市市級(jí)機(jī)關(guān)130家單位發(fā)放補(bǔ)貼1169億元,涉及職工12685人。自2006年開(kāi)始,對(duì)新進(jìn)人員、職級(jí)調(diào)整人員以及原有按月補(bǔ)貼人員,按年進(jìn)行住房補(bǔ)貼,每年發(fā)放資金2000多萬(wàn)元。成華、錦江、武侯3個(gè)區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)已實(shí)施住房補(bǔ)貼審批,補(bǔ)貼發(fā)放金額10569175萬(wàn)元,補(bǔ)貼人數(shù)7330人。毫無(wú)疑問(wèn),這都提高了數(shù)萬(wàn)家庭的住房消費(fèi)能力,從而擴(kuò)大與拉動(dòng)了住房消費(fèi)內(nèi)需,有效地促進(jìn)了成都市房地產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)的快速增長(zhǎng),使當(dāng)?shù)刈》亢统鞘薪ㄔO(shè)迅速提升到了一個(gè)新的高度,并大大改善了人們的居住環(huán)境。基于上述實(shí)踐過(guò)程及其成效,我們不難看出,住房補(bǔ)

4、貼實(shí)際明顯具有兩個(gè)層面的功能作用,第一是“改革”層面的功能作用,即它可有效地還以住房消費(fèi)在國(guó)民收入初次分配中的本來(lái)面目,有助于確立個(gè)人在住房分配中的主體地位,使政府及企事業(yè)單位退出住房責(zé)任主體地位,讓政府更好地傾注于宏觀調(diào)控和對(duì)低收入家庭的住房社會(huì)保障等等。第二是“發(fā)展”層面的功能作用,即住房補(bǔ)貼的發(fā)放明顯可提高職工個(gè)人的住房消費(fèi)能力,從而刺激與促進(jìn)住房消費(fèi)內(nèi)需的擴(kuò)大,并由此促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)的發(fā)展,拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。尤其是在特定時(shí)期,如在房地產(chǎn)業(yè)和住房市場(chǎng)發(fā)展疲451軟時(shí)期,由于其可以有效地保障與提高職工的住房消費(fèi)能力,則不僅可防止住房需求的日趨下落和信心喪失,而且可在一程度上刺激住房需求

5、的增長(zhǎng),從而促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和住房市場(chǎng)的恢復(fù)與發(fā)展。二、住房補(bǔ)貼運(yùn)行中的先后天缺失隨著時(shí)間的推移,住房補(bǔ)貼作為一種特殊的住房政策設(shè)計(jì)及措施,不僅其先天的種種缺失開(kāi)始逐一顯現(xiàn),而且亦開(kāi)始面臨著一系列新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。其中主要表現(xiàn)在六個(gè)方面:一是全社會(huì)對(duì)于住房補(bǔ)貼及其功能作用的認(rèn)識(shí)及運(yùn)用,存在一定程度的偏差與缺失?，F(xiàn)實(shí)中人們主要看重它的“福利性”功能,尤其在(按工資一定比例即系數(shù)的按月補(bǔ)貼中,已逐步形成了福利固化的格局,從而大大忽略了其他相應(yīng)的“非福利性”功能,減弱甚至放棄了它對(duì)房地產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。二是住房補(bǔ)貼作為一種特定的住房政策設(shè)計(jì),先天缺乏硬約束力。其一,現(xiàn)行住房政策設(shè)計(jì)下的住房補(bǔ)

6、貼僅為可選擇性行為,而非必要及強(qiáng)制性行為;其二,住房補(bǔ)貼的具體辦法靈活性過(guò)大,軟約束較濃;其三,住房補(bǔ)貼資金來(lái)源渠道設(shè)置缺乏統(tǒng)一和硬性的制度約束等等。三是住房補(bǔ)貼定標(biāo)及其發(fā)放遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國(guó)家總體住房政策的調(diào)整,大大降低了運(yùn)行效率。例如,住房補(bǔ)貼伴隨國(guó)199823號(hào)文出臺(tái)而正式運(yùn)行以來(lái),國(guó)家的總體住房政策早已經(jīng)歷了國(guó)發(fā)200318號(hào)、國(guó)發(fā)200724號(hào)文的兩次重大調(diào)整和若干次的局部調(diào)整。而與之相應(yīng)的住房補(bǔ)貼卻仍然未動(dòng),或變動(dòng)甚微。換言之,住房補(bǔ)貼早已針對(duì)的不再是經(jīng)濟(jì)適用住房的申購(gòu)者了。另外,從一些城市現(xiàn)實(shí)的人均住房面積看,也早已超出了原有政策所規(guī)定的60平方米(即人均20平方米住房補(bǔ)貼購(gòu)房面積。故

7、原有住房補(bǔ)貼政策及其具體辦法,實(shí)際早已脫離于現(xiàn)實(shí),不可能產(chǎn)生更多的正效應(yīng)。四是各類住房?jī)r(jià)格的快速增長(zhǎng)導(dǎo)致住房補(bǔ)貼對(duì)職工住房消費(fèi)的支持力度下降,難以有效引導(dǎo)職工實(shí)現(xiàn)住房需求。停止住房實(shí)物分配后,職工解決住房問(wèn)題的主要途徑,除部分屬于住房保障對(duì)象的家庭及職工外,絕大多數(shù)只能是在市場(chǎng)上購(gòu)買或租賃商品住房。而近年來(lái)包括成都市在內(nèi),不僅普通商品住房,而且就連保障性住房尤指經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格明顯都呈上漲之勢(shì),且房?jī)r(jià)增長(zhǎng)速度已遠(yuǎn)大于職工(甚至公務(wù)員收入增長(zhǎng)的幅度。如仍然按原住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給職工發(fā)放住房補(bǔ)貼,則難以有效彌補(bǔ)職工(包括新進(jìn)公務(wù)員住房消費(fèi)含量不足,由此勢(shì)必形成新的住房困難戶。這與最終解決職工住房困難

8、、改善職工居住條件的房改目標(biāo)不相符,也將對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,產(chǎn)生不利影響。五是住房補(bǔ)貼政策存在較大的封閉性,缺乏區(qū)內(nèi)外之間的綜合比較與平衡。例如,某一城市(如成都市不僅比其他(發(fā)展水平相當(dāng)?shù)某鞘?如重慶、濟(jì)南、西安、沈陽(yáng)等的住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,而且即便在同城之內(nèi),也有較大的差距,形成了同一城市內(nèi)省、市、區(qū)職工間住房補(bǔ)貼待遇不公平的現(xiàn)象。六是在住房補(bǔ)貼政策的實(shí)施過(guò)程中,明顯存在諸多方面的結(jié)構(gòu)性失衡。這些失衡最為突出的表現(xiàn)是:機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、與企業(yè)單位之間,以及企事業(yè)單位各自內(nèi)部之間組織實(shí)施的失衡。這些失衡都有其宏觀與微觀層面上的原因,但歸根到底仍是住房補(bǔ)貼資金來(lái)源渠道窄及其相應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制

9、不健全、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍較差等原因。除此之外,也有體制障礙、運(yùn)管不規(guī)范、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)及方式存舊等方方面面的直接原因。三、住房補(bǔ)貼調(diào)整的相關(guān)測(cè)算及分析1.住房補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整分析。住房補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整涉及到“基準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”和“按月補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)”的調(diào)整。其一,就“基準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”調(diào)整而言,根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行相關(guān)政策,并結(jié)合成都市的實(shí)際情況,我們完全可將基準(zhǔn)補(bǔ)貼測(cè)算的經(jīng)濟(jì)適用住房平均價(jià)格調(diào)整為普通商品房平均價(jià)格,同時(shí)將原有住房面積控制標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為90平方米(普通商品住房來(lái)進(jìn)行相關(guān)的分析。根據(jù)相關(guān)公式測(cè)算得出:普通商品住房?jī)r(jià)格條件下的基準(zhǔn)補(bǔ)貼額為1361元,取整為1360元,這可稱之為完全市場(chǎng)化的(住房補(bǔ)貼基準(zhǔn)

10、補(bǔ)貼額,也是我們完全可以且應(yīng)當(dāng)接受的一種新標(biāo)準(zhǔn)。5512010年第1期經(jīng)濟(jì)體制改革其二,就“按月補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)”調(diào)整而言,我們亦可對(duì)以前(根據(jù)1998年當(dāng)時(shí)職工不同工作年限、分別設(shè)定按照工資的不同比例標(biāo)準(zhǔn)按月住房補(bǔ)貼調(diào)整為統(tǒng)一按照一個(gè)定額標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放,已工作年限的住房補(bǔ)貼實(shí)行按月累加。經(jīng)測(cè)算,目前按月補(bǔ)貼即定額補(bǔ)貼額為582元。2.住房補(bǔ)貼發(fā)放方式的調(diào)整分析。經(jīng)調(diào)研和參照其他城市的方式,結(jié)合成都市實(shí)際,可將補(bǔ)貼發(fā)放方式進(jìn)行如下類似的調(diào)整,這些調(diào)整本身即存在各種客觀及重要的理由。(1調(diào)整設(shè)想及分析。已享受政策性住房的職工實(shí)行一次性發(fā)放,未享受政策性住房的職工實(shí)行按月定額發(fā)放,具體為:對(duì)已享受住房實(shí)物分

11、配但住房面積未達(dá)到住房面積控制標(biāo)準(zhǔn)的職工,就其未達(dá)標(biāo)面積(根據(jù)相關(guān)公式計(jì)發(fā)一次性住房補(bǔ)貼。對(duì)無(wú)房老職工已工作年限的住房補(bǔ)貼一次性補(bǔ)足,之后逐月定額發(fā)放。對(duì)新職工實(shí)行按月定額發(fā)放,即住房補(bǔ)貼發(fā)放之前的已工作年限的住房補(bǔ)貼一次性補(bǔ)足,之后逐月定額發(fā)放。(2調(diào)整的理由。主要理由包括:一是新老職工由于發(fā)放方式不同存在一定程度的不平衡;二是按月補(bǔ)貼同工資掛鉤容易形成福利固化傾向;三是增加管理成本。(3調(diào)整后的優(yōu)點(diǎn)。其一是補(bǔ)貼更加直接,測(cè)算更加科學(xué);其二是減少住房補(bǔ)貼工作的日常管理成本,并可提高工作效率;其三是減輕財(cái)政支付壓力;其四是新方式更能體現(xiàn)對(duì)無(wú)房職工的傾斜,有利于實(shí)現(xiàn)住房實(shí)物分配和住房分配貨幣化的

12、銜接與平衡;其五是一次性補(bǔ)貼和按月補(bǔ)貼相結(jié)合,可全面順利推進(jìn)住房補(bǔ)貼工作。(4關(guān)于新老政策的銜接問(wèn)題。為了使住房補(bǔ)貼新老政策較好地銜接,使不同時(shí)期領(lǐng)取住房補(bǔ)貼的職工之間保持相對(duì)平衡,可提出以下設(shè)想:2004年12月31日前計(jì)發(fā)住房補(bǔ)貼的,領(lǐng)取一次性住房補(bǔ)貼的職工不再另行計(jì)發(fā),領(lǐng)取按月補(bǔ)貼的新職工,按照新政策繼續(xù)領(lǐng)取按月補(bǔ)貼。2005年1月1日以后計(jì)發(fā)住房補(bǔ)貼的,無(wú)房老職工已領(lǐng)取的一次性住房補(bǔ)貼與按新政策計(jì)發(fā)的住房補(bǔ)貼的差額可以補(bǔ)足,并繼續(xù)領(lǐng)取按月補(bǔ)貼,原領(lǐng)取按月補(bǔ)貼的新職工按照新政策繼續(xù)領(lǐng)取按月補(bǔ)貼。2007年9月1日前購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房(含單位集資建房的職工,其購(gòu)房?jī)r(jià)格達(dá)到成價(jià)房2000510

13、號(hào)文件規(guī)定的,可以按照原有政策,一次性領(lǐng)取住房補(bǔ)貼。1998年12月31日前已參加工作,但工齡不足10年的住房未達(dá)標(biāo)職工、原領(lǐng)取一次性補(bǔ)貼后繼續(xù)領(lǐng)取按月補(bǔ)貼的,可選擇以下方式發(fā)放補(bǔ)貼:按照新政策有房職工計(jì)算辦法一次性計(jì)算應(yīng)得住房補(bǔ)貼總額,扣減其原有累計(jì)領(lǐng)取補(bǔ)貼后,一次性補(bǔ)足,不再按月計(jì)發(fā)補(bǔ)貼。鑒于四川省于2004年出臺(tái)了省級(jí)機(jī)關(guān)職工住房補(bǔ)貼實(shí)施辦法,其中的面積控制標(biāo)準(zhǔn)同成都市有一定差別,為使同一城市不出現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn),故在確定成都市住房補(bǔ)貼面積控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí),完全可以參照省級(jí)機(jī)關(guān)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。3.調(diào)整后的職工住房消費(fèi)承受能力分析。根據(jù)前述對(duì)住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放方式的調(diào)整分析,我們選取公務(wù)員為例,經(jīng)測(cè)算得

14、出初步結(jié)果:補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及方式調(diào)整后,職工住房消費(fèi)能力提高明顯。按照調(diào)整后的按月補(bǔ)貼額度,一般職工(尤指新進(jìn)公務(wù)員每年的按月補(bǔ)貼總額可以達(dá)到9891184元。根據(jù)表1的資料看出,職工實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)的按月補(bǔ)貼,按照成都市現(xiàn)行普通商品房?jī)r(jià)5180元計(jì)算,至少可以承受房?jī)r(jià)上漲幅度在10%以內(nèi)的住房消費(fèi)增長(zhǎng)。表1調(diào)整后的職工住房消費(fèi)承受能力分析表年份價(jià)格(元面積(m 2優(yōu)惠利率(%總價(jià)(元月還款額(元價(jià)格調(diào)整后月還款增加額(元200951809041158466200200418356989051282022051312001486216905594402445184401974.住房補(bǔ)貼資金需求量分析。根據(jù)

15、調(diào)研、分析、測(cè)算,從成都市市級(jí)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位住房補(bǔ)貼資金需求注入的相關(guān)情況看,調(diào)整后的情況大體如下:其一,市級(jí)行政機(jī)關(guān)中固定人員資金需求量為240818萬(wàn)元/年;其二,市級(jí)行政機(jī)關(guān)中新增人員的增量補(bǔ)貼資金需求量為34912萬(wàn)/年(到全部人員實(shí)行按月補(bǔ)貼時(shí),則該資金額應(yīng)為1554413萬(wàn)元/若干年;其三,市級(jí)事業(yè)單位(即財(cái)政供養(yǎng)的單位該項(xiàng)資金需求量一次性發(fā)放231600萬(wàn)元;全部人員實(shí)行按月補(bǔ)貼時(shí),年度資金需求為26190萬(wàn)元/年。因此,總體上看,財(cái)政壓力并不太大,完全處于可承受范圍之內(nèi)。5.住房補(bǔ)貼運(yùn)管體制調(diào)整分析。相較于前期主要針對(duì)機(jī)關(guān)行政單位的住房補(bǔ)貼運(yùn)管體制機(jī)制而言,企事業(yè)單位要復(fù)6

16、51R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEMNO.1.2010雜得多,運(yùn)管的難度也高了許多。其中,尤其體現(xiàn)在其住房補(bǔ)貼資金的籌措及其運(yùn)轉(zhuǎn)與管理方面。對(duì)此,有必要重點(diǎn)抓好如下兩大方面的工作:(1拓寬住房補(bǔ)貼資金籌措渠道。根據(jù)成都市目前的實(shí)施情況,住房補(bǔ)貼資金的來(lái)源可爭(zhēng)取以下幾個(gè)渠道:一是各單位售房收入的80%可用于住房補(bǔ)貼。二是成都市已出售的房改房進(jìn)行二次交易時(shí),所收取的土地出讓金收入。三是單位售房款運(yùn)營(yíng)收入。四是在每年用于城市建設(shè)的資金中安排部分資金作為住房補(bǔ)貼資金穩(wěn)定來(lái)源。(2規(guī)范住房補(bǔ)貼資金管理?？梢詫?duì)住房補(bǔ)貼資金比照住房公積金實(shí)行管理,基本模式為:住房資金管理中心

17、統(tǒng)一管理,銀行專戶存儲(chǔ),財(cái)政監(jiān)督,在經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制條件下,合理運(yùn)作,重點(diǎn)支持城市建設(shè)。6.住房補(bǔ)貼拉動(dòng)消費(fèi)內(nèi)需分析。通常情況下,住房補(bǔ)貼可有效拉動(dòng)住房消費(fèi)內(nèi)需,其拉動(dòng)的價(jià)值量大約高出住房補(bǔ)貼投入量的34倍。因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)情況看,住房補(bǔ)貼一般僅占購(gòu)房總成交額的25%以內(nèi),即大約占1/4的比重。因此,根據(jù)上述測(cè)算方法,成都市若進(jìn)行住房補(bǔ)貼的調(diào)整,一則針對(duì)市級(jí)事業(yè)單位可以一次性支出23116億元左右;二則針對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)行政單位公務(wù)員可能一次性支出2758萬(wàn)元(含固定和新增;三則針對(duì)區(qū)級(jí)單位和非財(cái)政撥款事業(yè)單位和企業(yè),住房補(bǔ)貼資金總量預(yù)計(jì)可達(dá)10多億元。因此,上述總計(jì)可達(dá)40億元左右。這樣一來(lái)則可能帶動(dòng)

18、上百億元資金(即新增購(gòu)房資金總量達(dá)160億元200億元進(jìn)入住房市場(chǎng)。這上百億元資金的進(jìn)入,必然還會(huì)形成一定的示范、輻射與財(cái)富效應(yīng),從而引致相關(guān)資金的成倍進(jìn)入和消費(fèi)內(nèi)需的擴(kuò)大。四、相關(guān)的對(duì)策建議根據(jù)以上分析與研究,以及相關(guān)的各種結(jié)論和客觀需要,我們的主要對(duì)策建議如下:1.轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí),努力搞好住房補(bǔ)貼的調(diào)整與運(yùn)行工作。特別應(yīng)采取有效的辦法轉(zhuǎn)變與提高相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的觀念與認(rèn)識(shí),真正從原有愿不愿意拿出錢來(lái)、樂(lè)不樂(lè)意拿出多少錢的怪圈里走出來(lái),主動(dòng)為民多做實(shí)事。其有效的辦法可以通過(guò)相關(guān)的制度約束、目標(biāo)考核或民眾監(jiān)督,也可以通過(guò)輿論導(dǎo)向作用等來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。2.改進(jìn)與強(qiáng)化制度設(shè)計(jì),逐步提高住房補(bǔ)貼政策的硬約束力。其一,通過(guò)一定年限的過(guò)渡,逐漸將住房補(bǔ)貼納入社會(huì)保障系統(tǒng),或與住房公積金并軌進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)與管理。其二,對(duì)于納入社會(huì)保障系統(tǒng)或與住房公積金并軌運(yùn)轉(zhuǎn)及管理的住房補(bǔ)貼,政府或可予以適當(dāng)?shù)臏p免稅支持,或可以匹配一定比例資金予以支持。其三,對(duì)于具備一定經(jīng)濟(jì)及行為能力而又拒不執(zhí)行相關(guān)住房補(bǔ)貼的單位及其責(zé)任人(即法定代表,有必要采取一定的處罰手段與措施,從而規(guī)范與嚴(yán)格住房補(bǔ)貼運(yùn)轉(zhuǎn)及管理行為,形成可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。3.建立穩(wěn)定、長(zhǎng)效的住房補(bǔ)貼資