我國自然保護區(qū)制度的缺陷及完善

1、我國自然保護區(qū)制度的缺陷及完善摘要 建立自然保護區(qū)是保護生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然資源的重要手段。我國自然保護區(qū)制度建設(shè)工作成效明顯，但隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，也凸顯出不少的問題，特別是立法和執(zhí)法上存在大量缺陷，在實踐中，對自然保護區(qū)建設(shè)和管理工作造成了一些困難。本文在分析了我國自然保護區(qū)制度立法現(xiàn)狀、運行中的缺陷的基礎(chǔ)上提出自然保護區(qū)制度完善的建議。關(guān)鍵詞 自然保護區(qū)；自然保護區(qū)制度； 一、我國自然保護區(qū)制度立法現(xiàn)狀1994年國務(wù)院頒布并施行了中華人民共和國自然保護區(qū)條例（下簡稱條例），該條例的頒布具有里程碑的意義，為建立現(xiàn)行自然保護區(qū)法律體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。到目前為止，我國基本形成以條例

2、等中央立法為基礎(chǔ)，地方立法和相關(guān)國際公約為補充的一元多級法律體系。（一） 自然保護區(qū)制度的中央立法從我國現(xiàn)行的自然保護區(qū)制度中央國家機關(guān)的立法切入，自然保護區(qū)制度的中央立法主要包括：第一，專門立法，包括相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章在內(nèi)以自然保護區(qū)為調(diào)整對象的自然保護區(qū)制度專門立法，主要有中華人民共和國自然保護區(qū)條例、森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法、海洋自然保護區(qū)管理辦法、水生動植物自然保護區(qū)管理辦法、自然保護區(qū)土地管理辦法等；第二，附屬立法，主要包括其他法律、法規(guī)，如環(huán)境保護法、森林法、野生動物保護法、野生藥材資源保護管理條例等中涉及自然保護區(qū)的規(guī)定是我國現(xiàn)行自然保護區(qū)法律體系中的重要組成部分

3、。（二）自然保護區(qū)制度的地方立法目前關(guān)于自然保護區(qū)的地方立法大致可分為四種情況：一是根據(jù)國務(wù)院頒布的中華人民共和國自然保護區(qū)條例制定的本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）自然保護區(qū)管理條例或自然保護區(qū)管理辦法；二是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)四部委的部門規(guī)章而制定的實施細則；三是針對特定的國家級自然保護區(qū)或省級重點自然保護區(qū)而制定的相應(yīng)的管理辦法，如福建省的武夷山自然保護區(qū)管理辦法等；四是地方行政規(guī)章。總體上來看，我國現(xiàn)有的地方性法規(guī)并沒有形成完整的體系，缺乏針對性和可操作性。（三）我國締結(jié)的自然保護區(qū)條約我國自20世紀80年代開始就積極參與各種國際保護行動，簽訂了多項國際公約、多邊協(xié)定和雙邊協(xié)定，主要有：（

4、1）國際公約：1985年的保護世界文化和自然遺產(chǎn)國際公約、1992年的濕地公約、1992年的生物多樣性公約、1981年的瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約。（2）雙邊協(xié)定：中日候鳥保護協(xié)定、中澳保護候鳥及其棲息環(huán)境的協(xié)定、關(guān)于大熊貓繁殖合作研究備忘錄；（3）與周邊國家的協(xié)定：中蒙關(guān)于保護自然環(huán)境的合作協(xié)定、建立中、蒙、俄共同自然保護區(qū)的協(xié)定。二、自然保護區(qū)制度的在法的運行中的缺陷 （一）立法上的缺陷1.滯后性基于對法的秩序價值的考量，一國的法律一經(jīng)制定必定具有一定的穩(wěn)定性，但是為法律所調(diào)整的社會關(guān)系是隨著政治、經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷發(fā)展的，因此，在法律實踐即法的運行的過程中，特定法律往往同社會現(xiàn)實的發(fā)

5、展需要相脫節(jié)，這便是法律的滯后性。世界自然保護區(qū)管理的發(fā)展的指導思想經(jīng)歷了從“嚴格保護”到“可持續(xù)發(fā)展”原則指導下的“保護與利用相結(jié)合”的變遷，正從單純的“隔離保護式”保護轉(zhuǎn)向“兼顧資源可持續(xù)利用、兼顧周邊社區(qū)發(fā)展的綜合管理模式”演變。而在我國現(xiàn)有自然保護區(qū)管理的相關(guān)立法中，仍是“嚴格管理”的立法思路，以可持續(xù)發(fā)展指導下的“保護與利用相結(jié)合”的管理思路和理念并沒有得以確立。從條例第一條規(guī)定可以看出，該法的立法目的僅突出對自然環(huán)境與自然資源的保護，而對自然資源的“合理利用”并沒有涉及，未能體現(xiàn)自然保護區(qū)保持生物多樣性，維護生態(tài)平衡，保障國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的多元目標和最終價值追求

6、。另外，相關(guān)管理部門制定、實施的自然保護區(qū)分類技術(shù)標準也體現(xiàn)了這種“嚴格保護”管理思路。分類標準僅按自然保護區(qū)保護對象的生態(tài)學和生物學特性來進行，這種分類沒有區(qū)分不同自然保護區(qū)和保護對象的特性，未能將保護與管理目標相結(jié)合，而是把所有自然保護區(qū)進行同一的“嚴格保護”。我國自然保護區(qū)的設(shè)立產(chǎn)生于加強自然保護區(qū)的建設(shè)和管理以及保護自然環(huán)境和自然資源的需要，自然保護區(qū)并非獨立于人類社會自由王國，其最終目的是保護特定環(huán)境和資源并以此服務(wù)于社會的發(fā)展的需要。簡而言之，自然保護區(qū)作為人類環(huán)境的產(chǎn)物并不能脫離于現(xiàn)實社會獨立存在，自然保護區(qū)也應(yīng)伴隨著人類社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。而現(xiàn)行條例制定于1994年，并于20

7、11年對部分條文進行了修訂。由于立法技術(shù)的局限，部分條文在制定之初便同設(shè)立保護區(qū)的初衷相背離，限制了保護區(qū)自身的發(fā)展，無法簡單地通過文句的修改而被修正。如條例第二十六條規(guī)定，禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。這一規(guī)定使得在自然保護區(qū)內(nèi)凡涉及到采伐樹木的建設(shè)項目都受到了極大的限制，幾乎無法開展，在一定程度上制約了保護區(qū)自身的建設(shè)和發(fā)展，使自然保護區(qū)的落后于現(xiàn)實社會的需要。2.僵硬性法律是對社會現(xiàn)實和社會關(guān)系的抽象表達，因而一國實在法律規(guī)范具有一般性和抽象性，而法律所要解決的案件則是個別的、具體的。在法律適用的過程中，將具有一般性和抽象性的法律

8、規(guī)范運用到具有具體性和個別性的案件中去時，會產(chǎn)生違背法律規(guī)范原意的結(jié)果，這便是法律的僵硬性。各自然保護區(qū)的保護對象、自然條件和社會條件各不相同，隨著自然保護區(qū)事業(yè)的迅速發(fā)展，保護區(qū)的保護對象越來越呈現(xiàn)出多樣性、復雜性和復合型。而不同的保護對象往往需要有較強針對性、可操作性的規(guī)范加以調(diào)整，這樣才有可能實現(xiàn)對自然保護區(qū)的高效管理。而全國統(tǒng)一的自然保護區(qū)立法只能給予原則性指導，不能適用所有自然保護區(qū)的具體管理需求。在做出基本制度設(shè)計的前提下，“一區(qū)一法”的立法模式是解決這一問題的有效途徑。但到目前為止，各國家級自然保護區(qū)的“一區(qū)一法”的專門立法程度還很低，使得許多自然保護區(qū)在管理過程中面臨著缺乏可操

9、作性強的法律的支持。以至形成了一些問題由于找不道相關(guān)法律依據(jù)而無從管理的局面，這就成為了自然保護區(qū)管理工作中的一大障礙。因此加強“一區(qū)一法”的立法工作就顯得十分必要。同時，現(xiàn)行條例屬于行政法規(guī)，立法層級相對較低，法律條文的數(shù)量和質(zhì)量都不甚理想；同時，因為缺乏相應(yīng)的實施細則，大量原則性規(guī)定以及模糊性概念，如“典型的自然地理區(qū)域” 、“有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域”、“特殊保護價值”等，都不存在明確的解釋，導致規(guī)范內(nèi)容在個案中適用上的困境，增大了司法與執(zhí)法的難度；與此同時，這種粗糙的規(guī)定也在一定程度上擴大了法律適用中自由裁量權(quán)，可能會引起行政權(quán)力的濫用。3.立法空白由于人的理性的有限性，任何國家的法

10、律都不可能是一個包羅萬象的體系，總會存在一定的社會事實無法為法律所覆蓋的情形，即立法空白。具體到現(xiàn)行自然保護區(qū)立法而言，中央最高行政機關(guān)立法層面，存在如下缺陷：第一，行政責任的主體缺失。條例第三十四至三十七條分別對一般單位和個人以及經(jīng)批準在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)內(nèi)從事科學研究、教學實習和標本采集的單位和個人、自然保護區(qū)管理機構(gòu)從事違法行為的行政責任，但并未對環(huán)境保護行政主管部門及其他保護區(qū)行政監(jiān)督管理部門的行為予以規(guī)制，從而在一定程度上增加了行政不作為及行政權(quán)濫用的風險。第二，民事責任的內(nèi)容不明確。根據(jù)條例第三十八條規(guī)定，違反其規(guī)定，給自然保護區(qū)造成損失的，由縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管

11、部門責令賠償損失。本條屬于自然保護區(qū)制度法律責任中的民事責任條款，以賠償損失為其責任承擔形式，并以行政部門責令賠償為救濟形式。然而消除危險、停止侵害、排除妨害等的責任形式的缺失，使得當事人侵害自然保護區(qū)的行為，即使存在現(xiàn)實危險、妨害秩序、存在造成損害的預(yù)期，只要尚未造成實際損害就無法得到及時的救濟，這顯然并不合理。4.立法沖突條例第四十條規(guī)定造成自然保護區(qū)重大污染或者破壞事故，導致公私財產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的刑事責任，以造成自然保護區(qū)重大污染或者破壞事故為責任的構(gòu)成要件。作為上位法，森林法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律并未將破壞事故設(shè)置為刑事責任的構(gòu)成要件要素，與條例存在沖突。條例

12、在一定程度上加重了行為人的刑事責任。（二）執(zhí)法上的缺陷根據(jù)條例第八條的規(guī)定，自然保護區(qū)的管理主體為自然保護區(qū)行政主管部門，包括國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門及縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理的部門。而縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理的部門的設(shè)置和職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)鼐唧w情況確定。而這樣的權(quán)利配置，在實際運行的過程中導致了自然保護區(qū)管理的業(yè)務(wù)主體和行政主體相分離，一般由省級主管部門和地市級主管部門分管業(yè)務(wù)和行政。條例堅持綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理，國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部

13、門在各自的職責范圍內(nèi)主管有關(guān)的自然保護區(qū)。而在權(quán)力的實際運行中，卻導致了管理權(quán)限分散，如在紅樹林自然保護區(qū)中海洋和海岸帶由海洋部門主管，淺海和灘涂中的水生動物則由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，林木和棲息于保護區(qū)中的鳥類則歸屬林業(yè)部門管轄。這樣的權(quán)力運行模式容易產(chǎn)生相互扯皮、相互推諉的情況，并不利于保護區(qū)的綜合治理。條例第二十一、二十二條對自然保護區(qū)管理機構(gòu)設(shè)立與職責做出了規(guī)定。這種管理體制的權(quán)力配置從表面上看是十分全面的，既分散又集中。在發(fā)揮環(huán)境保護主管部門監(jiān)督管理與綜合管理的作用的同時，又能發(fā)揮各資源管理主管部門的業(yè)務(wù)專長。但實際上這種模式的設(shè)計在立法理論與實踐中存在著權(quán)力配置不合理的問題，主要表現(xiàn)為：首先

14、，我國自然保護區(qū)雖然實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，在相應(yīng)條款中對綜合管理部門職責和義務(wù)也作了一些具體規(guī)定，但是這些規(guī)定都未能界定“綜合管理”的內(nèi)涵，造成了實際上的職責不明。另外，對綜合管理部門與有關(guān)行政主管部門之間監(jiān)督與協(xié)作的關(guān)系沒有進行表述，這就使得綜合管理部門對具體行政主管部門在管理工作缺乏約束力。其次，在條例第二十二至二十三條雖然分別對自然保護區(qū)管理機構(gòu)設(shè)立、主要職責及管理經(jīng)費來源做出了規(guī)定。但條例對自然保護區(qū)管理機構(gòu)的性質(zhì)和職能定位不清，一方面賦予管理機構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)，另一方面又賦予經(jīng)營權(quán)。使得自然保護區(qū)管理機構(gòu)成為了集行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)于一身機構(gòu)，這種職能設(shè)置往往會對其執(zhí)法的合

15、法性和公正性產(chǎn)生不良影響。最終形成了法律上的不明確，進而導致實踐中自然保護區(qū)管理機構(gòu)性質(zhì)的錯位。三、自然保護區(qū)制度的完善（一）健全相關(guān)立法一方面，應(yīng)當以貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，建立自然保護區(qū)的長效發(fā)展機制，保護我國的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，維護國家的生態(tài)安全為基本原則來完善條例，明確規(guī)范內(nèi)容，直至制定統(tǒng)一的自然保護區(qū)法，使之能與其他相關(guān)環(huán)境法律相協(xié)調(diào)，發(fā)揮好自然保護區(qū)基本法的作用。以保護區(qū)基本法的形式確立保護區(qū)的基本原則，管理體制、資金投入體制、資源保護和利用等基本制度。同時，針對不同的國家級自然保護區(qū)，開展“一區(qū)一法”立法工作，增強保護區(qū)工作的針對性和可操作性，使得自然保

16、護的各項法律法規(guī)形成科學完善的體系。另一方面，應(yīng)當明確和嚴格自然保護區(qū)管理機構(gòu)的行政責任，多樣化侵害自然保護區(qū)的民事責任承擔形式，增加停止侵害、消除妨害等預(yù)防性責任形式。（二）明確權(quán)限劃分，推進執(zhí)法主體明確化和一元化我國采用的是綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。自然保護區(qū)具有公共屬性和環(huán)境資源的生態(tài)屬性。因此，在自然保護區(qū)立法中，既要充分考慮我國現(xiàn)行的管理體制，又要考慮自然保護區(qū)的環(huán)境資源的特性；在設(shè)置管理機構(gòu)及其權(quán)限時，要注意考慮強化綜合管理部門權(quán)限的問題同時，也要加強與分部門管理權(quán)限相協(xié)調(diào)。第一，明確環(huán)境監(jiān)管部門在管理體制中的地位，理順同其他相關(guān)部門的關(guān)系，明確“綜合管理”的內(nèi)涵，即協(xié)調(diào)和監(jiān)管，賦予環(huán)保部門相應(yīng)的職權(quán)。具體而言，可以在環(huán)保部門建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)，完善跨行政區(qū)劃的自然保護區(qū)協(xié)調(diào)機制，打破部門和行政區(qū)劃的界限，一元化自然保護區(qū)管理機構(gòu)的管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。第二，明確管理機構(gòu)的性質(zhì)、職責和權(quán)限。目前自然保護區(qū)管理機構(gòu)兼具行政執(zhí)法、管理、經(jīng)營等多種職能，是一個同時具有行政、事業(yè)、企業(yè)等多職能的特別機構(gòu)。針對這一現(xiàn)狀，應(yīng)以立法的方式剝離保護區(qū)管理機構(gòu)的經(jīng)營權(quán)，明確其行政執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)。（三）推動財政撥款由地方統(tǒng)籌向中央統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變自然保護區(qū)的資金問題是制約自然保護區(qū)發(fā)展的突出問題，我國目前自然保護區(qū)的資金投入總量嚴重不足的現(xiàn)狀與我國的法律