我國綜合運輸體系發(fā)展規(guī)劃及政策

1、我國綜合運輸體系發(fā)展規(guī)劃及政策國家發(fā)改委綜合運輸研究所 副所長 研究員汪鳴2010 年 8 月一、綜合運輸體系的概念及發(fā)展1、綜合運輸體系的一般概念 目前，對綜合運輸體系的一般定義是：符合國家或地區(qū) 的經(jīng)濟地理特征，適應國民經(jīng)濟發(fā)展和人們生活水平提高的 要求，各種運輸方式分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，采取現(xiàn)代先進技 術在物理上和邏輯上實現(xiàn) 一體化 的交通運輸系統(tǒng)的總稱。 根據(jù)上述概念，綜合運輸系統(tǒng)具體表現(xiàn)為三個層次的含義： 基于各種運輸方式的技術經(jīng)濟特征和可持續(xù)發(fā)展要求的多 種運輸方式優(yōu)化配置的 交通基礎網(wǎng)絡系統(tǒng) ，采用現(xiàn)代先進技 術和合理的運輸組織方式，在物理上和邏輯上實現(xiàn)運輸過程 各個環(huán)節(jié) 無縫連接

2、的一體化運輸系統(tǒng) 的有機集成，并實現(xiàn)對 各種運輸方式的 綜合管理 。2、國外綜合運輸體系的發(fā)展20 世紀 40 年代以后，為了提高交通運輸系統(tǒng)的效率與 效益，西方經(jīng)濟發(fā)達國家提出并逐步發(fā)展了綜合運輸系統(tǒng)的概念進入 20 世紀 90 年代，大多數(shù)發(fā)達國家相繼完成了工業(yè) 化過程，步入信息社會。為使交通運輸系統(tǒng)最大限度地滿足 日益增長的、 多樣化的運輸需求， 應對交通擁堵、 環(huán)境惡化、 能源短缺 等挑戰(zhàn)，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，各國政府通過國 家規(guī)劃、政策和法規(guī)，采取鼓勵、限制和引導等措施，推動 建設更加 安全、快捷、智能化 的現(xiàn)代運輸體系，使綜合運輸 體系的建設進入了新的時期。3、我國綜合運輸體系的

3、發(fā)展我國對綜合運輸?shù)难芯块_始于 20 世紀 50 年代， 60 年 代開始推進鐵路、水運的聯(lián)合運輸，促進了不同運輸方式之 間的緊密銜接。 80 年代中期提出的調(diào)整運輸結構、 促進各種 運輸方式的合理分工，以及后來國家把加快綜合運輸體系建 設作為調(diào)整和改造交通運輸產(chǎn)業(yè)結構的基本方針，并在政府 規(guī)劃中加以體現(xiàn)，對促進各種運輸方式優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展 等產(chǎn)生了重要作用。在我國經(jīng)歷了大規(guī)模的交通運輸基礎設施建設，特別是 高速公路大發(fā)展后，我國運輸格局發(fā)生了巨大變化，公路運 輸在綜合運輸體系的地位得到根本改變，我國區(qū)域性的運輸 結構得到改善，運輸從制約經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展到適應和引導發(fā)展 局面的形成，公路運輸?shù)陌l(fā)

4、展功不可沒，也促進了運輸整體 發(fā)展結構的加快調(diào)整。綜合方面的發(fā)展經(jīng)歷的階段 ：20 世紀 80 年代前的重點：運輸組織、合理運輸、聯(lián)合 運輸、挖掘潛力20 世紀 80 年代的重點：合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)先發(fā) 展20 世紀 90 年代的重點：基本網(wǎng)絡構建、通道建設、樞 紐性基礎設施建設21 世紀開始至今的重點： 體系結構、 銜接配合、 結構調(diào) 整4、我國綜合運輸體系研究的進展（1）現(xiàn)代綜合運輸體系概念的形成 根據(jù)各種運輸方式的現(xiàn)代技術經(jīng)濟特征和社會對資源 消耗、 建造成本、 運行成本的可承擔能力， 在框架結構優(yōu)化、 運輸系統(tǒng)一體化、全面信息化的戰(zhàn)略目標和政策指引下，由 多種運輸方式按照功能組合、

5、優(yōu)勢互補、技術先進、合理競 爭、資源節(jié)約的原則進行網(wǎng)絡化布局發(fā)展，共同構建形成的 有效滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要、一體化緊密銜接、運行高效的 交通運輸有機整體。有效滿足需求，指要根據(jù)各種運輸方式的現(xiàn)代技術 經(jīng)濟特征和社會對資源消耗、建造成本、運行成本的可承擔 能力，從全社會可持續(xù)發(fā)展的角度，構建滿足人們生活質(zhì)量 提高、節(jié)約資源的交通運輸模式，通過供給和相關政策引導人們對交通運輸方式的選擇結構優(yōu)化，指以體系框架結構優(yōu)化為目標進行各種 運輸方式的組合配置以及各種運輸方式自身網(wǎng)絡的完善，發(fā) 揮組合優(yōu)勢、組合效率。一體化銜接，指在物理上實現(xiàn)基礎設施網(wǎng)絡的一體 化銜接，邏輯上實現(xiàn)運輸環(huán)節(jié)的無縫銜接和良好的信息

6、化服 務。運行高效，指滿足功能和服務質(zhì)量要求的系統(tǒng)整體 運行的高效率。有機整體，包括綜合運輸基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)、綜合 運輸運行與服務系統(tǒng)，以及市場機制和管理體制對兩個系統(tǒng) 構建和運行的作用和影響，其功能效用和適應性大于各種運 輸方式的總和。（2）綜合運輸體系的主要內(nèi)涵 綜合運輸體系，不是五種運輸方式各自發(fā)展簡單的疊 加，是一個有明確目標、政府引導下構建形成的有機組合整 體，有著深刻的內(nèi)涵，具體主要體現(xiàn)在以下五個方面：發(fā)揮比較優(yōu)勢、優(yōu)化組合、合理利用資源 、引導運 輸需求 。不同運輸方式具有不同的技術經(jīng)濟特征和適應不同 層次的需求，交通運輸?shù)陌l(fā)展應根據(jù)資源條件和需求引導的 要求，充分發(fā)揮各種運輸方

7、式的比較優(yōu)勢，進行規(guī)劃布局和 優(yōu)化組合，在有效滿足運輸需求的情況下，實現(xiàn)資源的最合理利用和節(jié)約各種運輸方式之間、基礎設施與使用系統(tǒng)之間協(xié)調(diào) 發(fā)展和有機配合 。各種運輸方式在布局和能力銜接上要協(xié)調(diào) 發(fā)展，同時各種運輸方式的運行使用系統(tǒng)與交通網(wǎng)絡供給系 統(tǒng)要形成有機匹配，實現(xiàn)系統(tǒng)整體高效用和高效率。連續(xù)、無縫銜接和一體化運輸服務 。交通基礎網(wǎng)絡 在物理上要形成一體化連接，運行使用系統(tǒng)在運輸服務、市 場開放、經(jīng)營合作、技術標準、運營規(guī)則、運輸價格、清算 機制、信息以及票據(jù)等方面要形成一體化的邏輯連接，運輸 全過程實現(xiàn)一體化的運輸組織和服務?，F(xiàn)代先進技術的應用，信息化、智能化 。以先進技 術、信息化、

8、智能化提高系統(tǒng)整體發(fā)展水平和管理及服務水 平，實現(xiàn)能力供給增加、 安全保障性提高以及經(jīng)濟、 環(huán)保等。提高人們生活質(zhì)量與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的平 衡。一方面，要建立發(fā)達的、完善的現(xiàn)代化交通運輸系統(tǒng)， 適應經(jīng)濟發(fā)展和人們生活質(zhì)量提高的需要；另一方面，綜合 運輸體系的發(fā)展結構和規(guī)模要堅持和貫徹可持續(xù)發(fā)展的理 念和戰(zhàn)略，與經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)，要通過供給系 統(tǒng)和使用政策以及宣傳教育等引導人們樹立更加注重資源 節(jié)約的交通消費觀念和交通行為。（3）綜合運輸體系發(fā)展理念應貫徹“以人為本和促進經(jīng)濟社會發(fā)展， 有效滿足運輸需求，優(yōu)勢組合和系統(tǒng)整體高效”的可持續(xù)發(fā)展理念。應構建發(fā)達、完善的交通網(wǎng)絡系統(tǒng)，以促

9、進經(jīng)濟社 會發(fā)展和人們生活質(zhì)量提高應選擇符合國情的主導型交通運輸模式，引導發(fā)展 和需求選擇以綜合運輸系統(tǒng)一體化，實現(xiàn)整體高率和服務水平 提高（4）當前和今后需要重點研究的問題 一是交通運輸發(fā)展的價值觀 。即科學發(fā)展觀在交通運輸 建設發(fā)展中應如何具體體現(xiàn)，以什么樣的指導思想進行綜合 運輸體系構建，包括以何種標準和尺度來衡量和評判交通運 輸與國民經(jīng)濟發(fā)展的適應性關系，交通運輸發(fā)展與資源、生 態(tài)環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的關系，資源節(jié)約要求與以人為本以及 滿足多樣化、個性化需求的關系，交通運輸資源使用分配的 傾向性、公平性，系統(tǒng)構建的經(jīng)濟性與快速化的目標選擇等。二是交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略 。即在資源與環(huán)境約束條件下

10、， 適應經(jīng)濟社會、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及經(jīng)濟全球化市場競 爭需要的我國交通運輸發(fā)展的主要方向、措施以及步驟，包 括未來客貨運輸需求特征與數(shù)量、交通運輸發(fā)展的總體指導 思想、旅客運輸發(fā)展戰(zhàn)略、貨物運輸發(fā)展戰(zhàn)略、大城市交通 運輸發(fā)展戰(zhàn)略、綜合運輸體系主體架構、保障實現(xiàn)的主要措 施及階段性目標等。三是各種運輸方式主干網(wǎng)絡布局 。包括新技術經(jīng)濟特征和功能定位、合理的覆蓋范圍和總量規(guī)模、技術標準選擇、 實施步驟、與城市交通的銜接、樞紐站場布局建設等。四是一體化綜合運輸服務系統(tǒng)的構建 。包括市場架構、 運營組織模式、市場規(guī)則和制度保障體系、法律法規(guī)、市場 機制、促進政策等。五是管理體制和協(xié)調(diào)機制 。在推進

11、大部制改革的同時， 應重點研究部門間有效的協(xié)調(diào)機制、加強綜合運輸發(fā)展的宏 觀調(diào)控手段和引導措施等。（5）發(fā)展綜合運輸?shù)谋匾詥栴} 一是為了促進各種運輸協(xié)調(diào)快速發(fā)展，適應國民經(jīng)濟發(fā) 展要求；二是為了充分發(fā)揮各種運輸方式的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源綜合 合理利用與節(jié)約，是可持續(xù)發(fā)展的要求；三是為了提升系統(tǒng)整體功能和效率以及滿足全程運輸 服務需要；四是為了滿足多樣化的交通運輸需求； 五是為了增強經(jīng)濟發(fā)展的保障能力和參與國際競爭的 能力。二、綜合運輸發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題1、綜合運輸發(fā)展現(xiàn)狀及問題（1）運輸需求旺盛，市場規(guī)模擴大（ 2 ）投資持續(xù)增長，基礎設施得到進一步改善（3）運輸結構調(diào)整加快，運輸系統(tǒng)效率提升 交

12、通投資結構進一步調(diào)整，中西部得到較快發(fā)展 交通網(wǎng)絡進一步完善（4）運輸發(fā)展存在的問題部分地區(qū)鐵路運輸仍然偏緊部分港口及遠洋運輸能力過剩支線航空市場需要政策扶持公路運輸發(fā)展能力問題已經(jīng)較為突出（5）投資規(guī)模問題2、綜合運輸發(fā)展中面臨的困難（1 ）運輸服務的發(fā)展仍未受到足夠重視。單一方式的服務發(fā)展、運輸方式之間服務銜接、綜合樞紐的發(fā)展；（2 ）鐵路管理體制改革 。鐵路改革的基本方向、鐵路 的發(fā)展方式與運營方式；（3）綜合交通運輸管理體制的深化改革 。體制的架構、 綜合管理的運行機制；（4 ）管理思想、理念、管理手段的變革。政府與市場之間關系、政府管理方式、市場配置資源的方式等；（5 ）運輸技術與裝

13、備的進步 。技術發(fā)展的方向、標準化、節(jié)能與環(huán)保；建設、運輸樞紐場站的建設、企業(yè)服務創(chuàng)新體系的建設；（7 ）需要營造更為寬松和公平競爭的環(huán)境 。綜合的環(huán) 境下的競爭關系、配套的法律法規(guī)體系。3、綜合運輸發(fā)展趨勢（1）重視運輸安全控制交通事故提高大型載貨汽車等運輸工具的交通安全性（2）努力提高運輸系統(tǒng)的服務能力改善設施條件提高運輸效率推進信息技術的應用（3）積極發(fā)展多式聯(lián)運 國際公路聯(lián)運集裝箱運輸（ 4）推進信息技術的應用多功能的信息系統(tǒng)開發(fā)和應用貨物跟蹤技術運輸裝備調(diào)度技術信息采集技術信息傳遞技術5）市場競爭環(huán)境與方式發(fā)生變化市場分工深化 網(wǎng)絡化協(xié)作加強 運輸方式的界限被打破 壟斷企業(yè)為主體的競

14、爭 企業(yè)的兼并與重組成為競爭發(fā)展的主流模式 拓展市場范圍成為競爭的重要方式 服務創(chuàng)新成為競爭手段（6）政府管理與政策發(fā)生變化 放寬市場管制安全管理成為主流 行業(yè)的界線逐漸淡化 管理手段信息化 行業(yè)自律中介化三、交通運輸發(fā)展方式的轉變問題1. 確立環(huán)保理念（1）貨運領域（2）客運領域2. 發(fā)展低碳交通 （ 1）技術進步與消費方式轉變（2）運輸結構調(diào)整 （ 3）公交優(yōu)先發(fā)展（ 4）評價與考核體系建設3. 注重資源節(jié)約（1）集約使用土地（2）節(jié)能降耗（3）理順資源價格4. 推進綜合發(fā)展1 ）基礎設施的綜合發(fā)展2）運輸服務的綜合發(fā)展3）技術與裝備的綜合發(fā)展5. 實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展1 ）基礎設施2）運輸裝備3

15、）管理控制4）運輸服務5）發(fā)展模式6. 深化體制改革1 ）完善宏觀調(diào)控體制2）理順行業(yè)管理體四、實現(xiàn)交通運輸綜合發(fā)展的途徑（一）實現(xiàn)綜合的總體思路對于實現(xiàn)綜合運輸體系的建設，實際上存在兩種路徑： 一是按照綜合運輸?shù)幕纠砟?，有組織地、有目的地建設在基礎設施空間布局和運輸服務功能上具有綜合特征的綜合 運輸體系，這也是綜合運輸體系概念所表達的基本內(nèi)涵；二 是各種運輸方式按照自身的規(guī)律，在市場競爭中獲得發(fā)展， 但在發(fā)展中體現(xiàn)綜合。(二)實現(xiàn)綜合的途徑與手段1.宏觀調(diào)控(1) 調(diào)控的必要性和方向 調(diào)控的必要性 調(diào)控方向及內(nèi)容(2) 資源優(yōu)化配置的調(diào)控投資的優(yōu)化配置土地的優(yōu)化配置能源的優(yōu)化配置服務資源的

16、優(yōu)化配置(3) 發(fā)展規(guī)劃的調(diào)控 調(diào)控層次 調(diào)控內(nèi)容和手段2.系統(tǒng)建設(1)依托城市和城市群的綜合運輸系統(tǒng)建設交通運輸?shù)你暯訉哟螌崿F(xiàn)綜合發(fā)展的途徑(2)與區(qū)域開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局相適應的綜合運輸系統(tǒng)建設區(qū)域性綜合運輸系統(tǒng)的建設和完善 促進產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化(3) 以綜合運輸企業(yè)主體為依托的服務系統(tǒng)建設 重視運輸服務的發(fā)展 建立完善的運輸政策系統(tǒng)五、綜合運輸體系的發(fā)展規(guī)劃問題(一) 規(guī)劃的前提性問題1.面臨的主要問題 構建和發(fā)展綜合運輸體系的思想已確立，但綜合運輸發(fā) 展的總體戰(zhàn)略目標、價值取向有待進一步明確；已具備較好的綜合運輸體系構建與發(fā)展基礎，但缺乏統(tǒng) 籌的系統(tǒng)性“頂層設計”；我國交通運輸已進入大發(fā)展階

17、段，但各種運輸方式的建 設發(fā)展與綜合運輸體系構建的關系處理緊密性不夠；建設和發(fā)展綜合運輸體系已成為各級政府的重要工作 目標， 但在認識、 推動機制、 責任約束方面還存在較多問題。2.需要確立的發(fā)展觀念和思路問題(1)應倡導的交通運輸主流價值觀問題 可持續(xù)發(fā)展的資源開發(fā)使用價值觀 。不能被大概念所迷惑和過于理想化，自己捆住自己發(fā)展的手腳，不能只發(fā)達國 家發(fā)展，我們不發(fā)展，不能因此而造成落后。資源是為人類 所用、為人類更好地生存和發(fā)展服務的，但要強調(diào)合理和有 效地利用資源，有節(jié)制地開發(fā)使用資源。對交通運輸系統(tǒng)構建和發(fā)展的價值觀擁有現(xiàn)代化交通運輸系統(tǒng)的世界平等性，結構模式 的國情性。要構建與發(fā)達國家

18、技術水平相當?shù)默F(xiàn)代化交通運 輸系統(tǒng)，支持我國生產(chǎn)力水平的提升和人們生活水平的提 高。以承擔得起的資源和成本消耗為基礎，在突出主導 型運輸方式發(fā)展的同時，增強多方式交通出行選擇的提供。 以普遍通達性、機動性、滿足居民基本出行權為基礎，建造 較廣泛的干線快速化和部分主干通道高速化的交通運輸系 統(tǒng)。突出安全性和人性化。貨物運輸系統(tǒng)的構建應提升到國家經(jīng)濟戰(zhàn)略的高 度，以增強在經(jīng)濟全球化中的市場競爭力為主旨，充分體現(xiàn) 經(jīng)濟性、時效性的要求。對交通運輸消費的價值觀有節(jié)制的追求物質(zhì)享受的生活價值觀。引導人們自 覺地調(diào)整交通消費行為和要求，對于交通網(wǎng)絡規(guī)模、密度、 連通度、高能耗的高速化，應重視社會成本代價和

19、經(jīng)濟性選 擇。樹立節(jié)約資源、保護環(huán)境的社會風尚 建立和完善相關配套制度，引導和鼓勵人們樹立避峰出行的理性選擇。主動減少非必要性交通出行，發(fā)展和完善電子政 務、電子商務以及現(xiàn)代通信技術等交流溝通方式。（2）交通運輸發(fā)展應堅持的基本方針 交通運輸?shù)陌l(fā)展應適應我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、區(qū)域 協(xié)調(diào)發(fā)展的要求；應適應經(jīng)濟全球化、提高國際競爭力和主動利用國 際資源的需要；應綜合合理利用資源、提高資源效率，堅持可持續(xù) 發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境；優(yōu)化交通供給結構， 優(yōu)先發(fā)展資源占用少、 低能耗、 低污染的現(xiàn)代化主導型運輸方式，加強政策對需求選擇的引 導；堅持以人為本和體現(xiàn)社會公平。（3）我國綜合運輸體系的結構模式選擇原則

20、 ：體現(xiàn)國家基本的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，形成服務經(jīng)濟和 社會的高效率綜合運輸體系，實現(xiàn)發(fā)展方式的轉變。結構模式 ：干線高速網(wǎng)絡與普通網(wǎng)絡之間的結構；區(qū)域 間主要通道不同運輸方式的配置結構；城市群內(nèi)主要通道網(wǎng) 絡布局結構、配置結構。4）推進綜合運輸體系建設的方式交通基礎設施網(wǎng)絡規(guī)劃：盡快建成、完善，還是按 階段分步實施。各種運輸方式優(yōu)先充分發(fā)展后，再著重解決綜合運 輸問題。還是發(fā)展過程中綜合運輸體系結構目標強約束。先完善網(wǎng)絡布局，還是綜合運輸服務系統(tǒng)與網(wǎng)絡布 局建設同時推進，相互促進。（5）推進我國綜合運輸體系發(fā)展的主要戰(zhàn)略措施 完善頂層設計，提高規(guī)劃的科學性和指導性； 深化改革，完善管理體制、機制，加

21、強制度保障 性；以政府主導推動，加強宏觀調(diào)控和資源配置引導；以加快發(fā)展和優(yōu)勢組合，促進綜合運輸體系結構 優(yōu)化；加強市場開放和制度建設以及行業(yè)整合，建設一 體化的大系統(tǒng)；加強關鍵設施和薄弱環(huán)節(jié)的建設，促進綜合運輸 服務系統(tǒng)的加快形成與完善。（二）規(guī)劃的內(nèi)容綜合運輸需求與供給分析（總量與結構） ； 運輸結構與社會運輸總成本分析（現(xiàn)狀及趨勢） 規(guī)劃與發(fā)展目標的確定（定量與定性） ；可供選擇的基礎設施的（通道與樞紐）空間布局方案;可能的運輸服務發(fā)展規(guī)劃萬案（往往缺） 規(guī)劃方案的評價標準及指標體系（往往缺） 建設方案的技術經(jīng)濟比較分析（往往缺） 規(guī)劃方案的確立；規(guī)劃的實施政策與措施。（三）規(guī)劃工作流程需求分析資料準備及分析濟發(fā)展水平產(chǎn)業(yè)結構與布局運輸量與干線交通量區(qū) 域 經(jīng) 濟 布 局運輸需求預測運輸供給預測社會運輸成本與物 流管理水平分析 發(fā)展問題的提出 可供選擇的規(guī)劃方案方案的經(jīng)濟評