對(duì)河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查思考

1、    對(duì)河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查思考                  中國(guó)統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)2004.11.17 08:30:39                        &#

2、160;                                        黨的十六大提出“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出“農(nóng)戶(hù)在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓土地承

3、包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。土地作為農(nóng)民的命根子，不僅是他們最基本的生產(chǎn)資料，而且是他們最主要的社會(huì)保障。我國(guó)農(nóng)村中的富余勞動(dòng)力數(shù)量巨大，要保持農(nóng)村的穩(wěn)定，就要讓農(nóng)民有塊承包地，讓農(nóng)民進(jìn)退有路，心中不慌。那么，河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀況如何？省農(nóng)調(diào)隊(duì)分別對(duì)鄢陵縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的300個(gè)農(nóng)戶(hù)、200名農(nóng)村基層干部和濟(jì)源市12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)39個(gè)村的117個(gè)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行了調(diào)查。一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀（一）土地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模至5月上旬，鄢陵縣累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積22.8萬(wàn)畝，占該縣耕地總面積的24.8%。至8月上旬，濟(jì)源市累計(jì)流轉(zhuǎn)耕地面積（不包括三荒面積）2.86萬(wàn)畝，占耕地總面積（不含

4、三荒）的6.1%；在被調(diào)查的117個(gè)農(nóng)戶(hù)中，涉及土地流轉(zhuǎn)的39戶(hù)，占33.3%。（二）土地流轉(zhuǎn)后的用途較為單一，主要用于發(fā)展種養(yǎng)業(yè)鄢陵縣22.8萬(wàn)畝流轉(zhuǎn)的土地中（見(jiàn)表一），有21.9萬(wàn)畝沒(méi)有改變農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)，主要被用于發(fā)展種植業(yè)，占該縣流轉(zhuǎn)土地面積的96.0%，其中，外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)包給花木種植者、其他農(nóng)戶(hù)和臨時(shí)性轉(zhuǎn)包給親友的16.6萬(wàn)畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的72.8%；村民小組內(nèi)部農(nóng)戶(hù)間相互調(diào)整的5.3萬(wàn)畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的23.2%。濟(jì)源市2.86萬(wàn)畝被流轉(zhuǎn)土地中有2.64萬(wàn)畝用于發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，占92.1%。表一：至2004年5月鄢陵縣土地流轉(zhuǎn)情況單位：萬(wàn)畝、%項(xiàng) 目面積占耕地面積比重占流轉(zhuǎn)

5、面積比重耕地總面積91.9- 其中：流轉(zhuǎn)面積22.824.8 100.0 1、外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)包16.618.0 72.8 轉(zhuǎn)包給花木種植者9.310.1 40.8 轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶(hù)4.75.1 20.6 臨時(shí)性轉(zhuǎn)包給親友2.62.8 11.4 2、村民小組內(nèi)部在農(nóng)戶(hù)間相互調(diào)整5.35.8 23.2 3、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或建設(shè)用地0.91.0 4.0 工業(yè)園建設(shè)等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地0.30.3 1.3 單位建設(shè)用地等0.20.2 0.9 縣鄉(xiāng)村公路建設(shè)用地等0.30.3 1.3 小城鎮(zhèn)建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃、宅基地等0.10.1 0.5 （三）土地流轉(zhuǎn)形式多樣，以農(nóng)戶(hù)自行轉(zhuǎn)包為主1、農(nóng)戶(hù)自行轉(zhuǎn)包。指

6、一些農(nóng)戶(hù)因舉家外出務(wù)工經(jīng)商或從事二、三產(chǎn)業(yè)，與親戚、朋友或鄰居約定，將自己承包的土地及相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)一并轉(zhuǎn)交給新承包方。濟(jì)源市通過(guò)這種形式流轉(zhuǎn)的耕地面積占流轉(zhuǎn)面積的37.1%（見(jiàn)表二）。鄢陵縣流轉(zhuǎn)的土地中，僅外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶(hù)、臨時(shí)性轉(zhuǎn)包給親友和村民小組內(nèi)部在農(nóng)戶(hù)間相互調(diào)整的這三項(xiàng)，就達(dá)12.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)土地總面積的55.3%，其中，自1998年土地延包以來(lái)，在村民小組內(nèi)部進(jìn)行小范圍無(wú)償土地流轉(zhuǎn)的面積達(dá)5.3萬(wàn)畝，占該縣耕地面積的5.8%。表二：濟(jì)源市12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)方式及其占土地流轉(zhuǎn)面積的比重項(xiàng) 目面積(畝)占流轉(zhuǎn)面積比重%耕地總面積（不含三荒面積）468310- #流轉(zhuǎn)

7、面積28654100 農(nóng)戶(hù)自行轉(zhuǎn)包1063337.1 種養(yǎng)大戶(hù)承包826528.9 集體反租轉(zhuǎn)包489717.1 參股或股份合作3231.1 村集體收回土地另行轉(zhuǎn)包453615.8注：本表中耕地總面積指農(nóng)戶(hù)第二輪承包責(zé)任田面積2、種養(yǎng)大戶(hù)承包。濟(jì)源市這種形式流轉(zhuǎn)的土地占總流轉(zhuǎn)面積的28.9%。3、集體反租轉(zhuǎn)包。指農(nóng)村基層組織對(duì)較大面積、農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的連片土地、向享有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)租賃承包，再由基層組織統(tǒng)一發(fā)包給其他經(jīng)營(yíng)者。濟(jì)源市通過(guò)這種方式流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)總面積的17.1%，如軹城的古軹生態(tài)園區(qū)和亞橋的西水屯蔬菜大棚區(qū)等。4、參股或股份合作。指村、組將集體經(jīng)營(yíng)的土地或農(nóng)戶(hù)將所承包的土地的經(jīng)

8、營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，參與土地經(jīng)營(yíng)者實(shí)行股份制經(jīng)營(yíng)，村、組集體或農(nóng)戶(hù)以入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為分紅依據(jù)。這種流轉(zhuǎn)方式目前尚在嘗試階段，占濟(jì)源市流轉(zhuǎn)土地面積的1.1%。5、村集體收回土地另行轉(zhuǎn)包。主是部分移民村由于人均耕地較少（僅0.5畝/人），村集體將農(nóng)民建房、生活必須品用款從移民款中扣除后，用所余款項(xiàng)把全村土地統(tǒng)一收回重新轉(zhuǎn)包，村里每月按人均發(fā)放米面。這種流轉(zhuǎn)方式占濟(jì)源市流轉(zhuǎn)土地面積的15.8%。另外，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)不便分或未分到戶(hù)，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的耕地、荒山、荒坡、荒灘等土地，通過(guò)招標(biāo)的形式，承包給他人進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。這種形式流轉(zhuǎn)的土地達(dá)1.10萬(wàn)畝，占濟(jì)源市“三荒”總面積的10

9、.7%。（四）土地流轉(zhuǎn)合同不盡規(guī)范鄢陵縣外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)包給花木種植者的9.3萬(wàn)畝土地，是該縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)模最大、面積最多的一種形式，涉及原承包農(nóng)戶(hù)3.5萬(wàn)戶(hù)，富余出農(nóng)村勞動(dòng)力2萬(wàn)人，進(jìn)行土地轉(zhuǎn)包時(shí)，由書(shū)面合同規(guī)定了雙方當(dāng)事人的權(quán)責(zé)，較為規(guī)范，承包期一般為35年，租金交付方式是用地前一年一清，約200800元；但轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的耕地，大部分沒(méi)有書(shū)面協(xié)議，轉(zhuǎn)包期由雙方口頭約定，轉(zhuǎn)包金每畝150250元或者300400斤小麥；臨時(shí)性轉(zhuǎn)包給親友的土地，也具有短期性和不穩(wěn)定性，對(duì)收益分配及轉(zhuǎn)包期限，每年一議一定。（五）土地流轉(zhuǎn)中仍有少量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或建設(shè)用地1998年土地延包至今，鄢陵縣有

10、0.9萬(wàn)畝耕地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或單位建設(shè)用地、宅基地等，占流轉(zhuǎn)土地面積的4.0%，其中，有0.3萬(wàn)畝農(nóng)用地被農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游、招商引資項(xiàng)目、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、學(xué)校擴(kuò)遷等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目所占用，租金由縣鄉(xiāng)政府和用地單位支付，合同期一般2030年。濟(jì)源市有0.23萬(wàn)畝農(nóng)用土地被轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，占土地流轉(zhuǎn)面積的7.9%。二、農(nóng)民、農(nóng)村基層干部對(duì)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的認(rèn)知度較低（一）有56.4%的被調(diào)查農(nóng)戶(hù)不知道農(nóng)村土地承包法鄢陵縣和濟(jì)源市被調(diào)查的417個(gè)農(nóng)戶(hù)中，對(duì)農(nóng)村土地承包法系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)和熟知的48戶(hù)，占被調(diào)查農(nóng)戶(hù)的11.5%；部分了解和知道法律主要內(nèi)容的134戶(hù)，占32.1%；有235個(gè)被調(diào)查農(nóng)戶(hù)，當(dāng)問(wèn)

11、及是否知道農(nóng)村土地承包法時(shí)，回答是“不知道”，也回答不出任何提問(wèn)，占被調(diào)查戶(hù)數(shù)的56.4%。（二）有95%的被調(diào)查農(nóng)戶(hù)知道耕地承包期為30年鄢陵縣被調(diào)查的300個(gè)農(nóng)戶(hù)中，有95%的農(nóng)戶(hù)知道“耕地承包期為30年”，42%的農(nóng)戶(hù)知道“增人不增地，減人不減地”；當(dāng)被問(wèn)及“是通過(guò)什么途徑知道的”，回答最多的是“前幾年村干部讓他們?cè)谕恋爻邪贤虾炦^(guò)名”，部分回答是“聽(tīng)說(shuō)的”；當(dāng)被問(wèn)及“承包地因外出務(wù)工經(jīng)商或缺少勞力怎么辦？”時(shí)，所有的被調(diào)查對(duì)象都回答“將承包田轉(zhuǎn)包給他人耕種”；當(dāng)被問(wèn)及“無(wú)能力耕種的承包田會(huì)不會(huì)將其交給村民小組集體？”回答是“不會(huì)”。（三）有69%的農(nóng)村基層干部對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一知

12、半解或不知曉對(duì)鄢陵縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)200名基層干部的調(diào)查顯示：對(duì)農(nóng)村土地承包法進(jìn)行過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究，熟知土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定的62人，占31%，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的工作人員、分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)、參加過(guò)農(nóng)村土地承包法學(xué)習(xí)的村支書(shū)或村主任；知道農(nóng)村土地承包法，能回答出主要內(nèi)容，但對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一知半解的128人，占64%，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、黨支部村委會(huì)成員和村民小組長(zhǎng)（68%的村民小組長(zhǎng)由村兩委成員兼任）；不知道農(nóng)村土地承包法的10人，占被調(diào)查對(duì)象的5%，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)不包行政村以及文化水平較低的村兩委干部。（四）農(nóng)民平均化思想嚴(yán)重，對(duì)土地分配政策理解有偏差國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的農(nóng)業(yè)部的關(guān)于

13、穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”；“原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿(mǎn)意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長(zhǎng)承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴(yán)重不均、群眾意見(jiàn)較大的，應(yīng)經(jīng)民主議定，作適當(dāng)調(diào)整后再延長(zhǎng)承包期”。但受長(zhǎng)期以來(lái)土地承包絕對(duì)平均化影響，許多農(nóng)民已形成土地分配平均化的思維定勢(shì)，即人口增加就要求分配給承包地，人口減少承包地就要被收走，對(duì)土地分配政策在理解上存在偏差。鄢陵縣自1998年土地延包以來(lái)，有486個(gè)村民小組進(jìn)行了小范圍的土地調(diào)整，占村民小組總數(shù)的21.2%。三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力及成功經(jīng)驗(yàn)（一）農(nóng)村基層干部和種養(yǎng)大

14、戶(hù)成為土地流轉(zhuǎn)的帶頭人鄢陵縣作為聞名全國(guó)的花木之鄉(xiāng)，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，由縣級(jí)政府采取行政干預(yù)措施發(fā)展花木生產(chǎn)，逐步發(fā)展到自發(fā)性承包耕地種植花卉和觀(guān)賞苗木，縣鄉(xiāng)村干部成為土地流轉(zhuǎn)的帶頭人。調(diào)查表明，至5月中旬，該縣鄉(xiāng)村干部承租的耕地面積達(dá)6.7萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的29.4%；該縣不改變農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)、以農(nóng)戶(hù)為主的流轉(zhuǎn)耕地達(dá)21.9萬(wàn)畝，比1998年前上一輪土地承包時(shí)增長(zhǎng)了6.8倍。濟(jì)源市12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅種養(yǎng)大戶(hù)承包的耕地就占流轉(zhuǎn)耕地面積的28.9%。（二）規(guī)劃先行，確定土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向濟(jì)源市在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，根據(jù)本地平原、山區(qū)土地、氣候資源差別較大的特點(diǎn)，組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行

15、科學(xué)研究和論證，確定本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整的布局，制定土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，按照規(guī)劃布局和市場(chǎng)需求對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方向進(jìn)行指導(dǎo)。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重的原則，既積極鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)荒山、荒地、荒灘，又采取切實(shí)措施保護(hù)耕地，防止土地資源遭到破壞。濟(jì)源市五個(gè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包出去的荒山、荒灘面積達(dá)4.5萬(wàn)畝，與農(nóng)民簽訂有正式合同，期限15年，既讓農(nóng)民得到了實(shí)惠，也保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。（三）招商引資，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要大量的資金和技術(shù)投入。濟(jì)源市出臺(tái)優(yōu)惠政策，千方百計(jì)籌集和引進(jìn)資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了良好外部條件。

16、該市軹城鎮(zhèn)西軹城村以每畝800元的年租金將農(nóng)民的土地反租過(guò)來(lái)，與臺(tái)灣客商簽訂合同，投資720萬(wàn)元建成古軹生態(tài)苑，建成現(xiàn)代化連棟溫室10座，單體溫室150座、露地鮮切花300畝，日產(chǎn)鮮切花1.8萬(wàn)支，成為中原地區(qū)最大的鮮切花生產(chǎn)基地。土地反租出去的農(nóng)民又可以到生態(tài)園內(nèi)打工，月工資450元左右，較好地促進(jìn)了農(nóng)民增收。（四）以土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)土地產(chǎn)出率提高和農(nóng)民收入增加濟(jì)源市王屋鄉(xiāng)針對(duì)少數(shù)農(nóng)戶(hù)外出務(wù)工經(jīng)商和個(gè)別村人少地多、耕作方式粗放及部分農(nóng)戶(hù)種煙技術(shù)水平低，煙草種植形不成規(guī)模的情況，采取多種措施促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，使適合種煙的土地向種煙能手“集中”。目前，該鄉(xiāng)煙草種植基地面積由原來(lái)的4

17、000畝擴(kuò)大到7000畝，煙草規(guī)模種植區(qū)內(nèi)有80%以上的村完成了土地合理流轉(zhuǎn)。梨林鎮(zhèn)水運(yùn)莊村民擅于做皮鞋生意和跑運(yùn)輸，于是自發(fā)性地將自己的責(zé)任田租賃給毗鄰的朱村等村的村民，目前，全村制鞋大戶(hù)已發(fā)展到30多戶(hù)、從業(yè)人員400多人，運(yùn)輸大戶(hù)80余戶(hù)、從業(yè)人員300人，2003年農(nóng)民人均純收入達(dá)5562元，成為遠(yuǎn)近聞名的富裕村。通過(guò)租賃獲得耕地的農(nóng)戶(hù)則充分利用自身的機(jī)械、勞力和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高勞動(dòng)效率，并取得規(guī)模種植效益。朱村的郭長(zhǎng)順，全家5口人7.5畝地，自從租賃了水運(yùn)莊村的20畝耕地后，進(jìn)行科學(xué)種田，已成為有名的種田專(zhuān)業(yè)戶(hù)。（五）以土地流轉(zhuǎn)妥善解決養(yǎng)殖業(yè)用地問(wèn)題，促進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

18、為解決養(yǎng)殖業(yè)用地問(wèn)題，濟(jì)源市政府采取了四大措施：一是利用廢棄的磚瓦窯、灘涂地、瘠薄地、停產(chǎn)閑置廠(chǎng)院等非耕地建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)；二是行政村或村民組把除口糧田、責(zé)任田之外的機(jī)動(dòng)地拿出來(lái)集中建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)；三是行政村或村民組將村、組耕地統(tǒng)一調(diào)整后，調(diào)出養(yǎng)殖小區(qū)用地，養(yǎng)殖戶(hù)可以租用，也可將自家責(zé)任田與養(yǎng)殖小區(qū)用地置換；四是農(nóng)戶(hù)之間自愿協(xié)商，互換責(zé)任田調(diào)整到一起解決養(yǎng)殖業(yè)用地。目前全市養(yǎng)殖小區(qū)用地達(dá)5000余畝，畜牧養(yǎng)殖規(guī)模戶(hù)4000多家，年出欄生豬30多萬(wàn)頭，有力促進(jìn)了畜牧養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題（一）部分地方政策宣傳不到位，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部對(duì)2003年實(shí)施的農(nóng)村土地承包法理解不透徹

19、濟(jì)源市被調(diào)查的39個(gè)村中，有12.8%的村沒(méi)有宣傳過(guò)農(nóng)村土地承包法。鄢陵縣被調(diào)查的少數(shù)農(nóng)村基層干部認(rèn)為，農(nóng)村土地承包法規(guī)定了承包方的權(quán)利，對(duì)發(fā)包方的權(quán)利規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)，因此，他們?nèi)狈π麄鬓r(nóng)村土地承包法的積極性，認(rèn)為會(huì)影響農(nóng)村工作的開(kāi)展。（二）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范濟(jì)源市被調(diào)查的117個(gè)農(nóng)戶(hù)，沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)書(shū)面協(xié)議的占78.4%，其中，既無(wú)書(shū)面協(xié)議又無(wú)口頭約定的占10.8%；簽有書(shū)面協(xié)議的只占21.6%；而經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或簽證及公證機(jī)關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。同時(shí)，所簽書(shū)面協(xié)議條款也多不規(guī)范，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏

20、明確具體的規(guī)定。鄢陵縣農(nóng)戶(hù)自發(fā)性流轉(zhuǎn)的土地中，雙方簽訂書(shū)面合同的也很少，大多實(shí)行口頭約定，一年一議。（三）少數(shù)流轉(zhuǎn)后的耕地缺乏保護(hù)或存在被非法侵害現(xiàn)象少數(shù)土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)者，缺乏對(duì)耕地的保護(hù)意識(shí)，為提高近期收益對(duì)耕地不施有機(jī)肥或施含有污染物的有機(jī)肥，對(duì)土地實(shí)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土壤肥力下降。更有極少數(shù)承包戶(hù)，假借土地流轉(zhuǎn)之名對(duì)土地進(jìn)行非法侵害：一是聯(lián)戶(hù)將土地流轉(zhuǎn)給磚瓦場(chǎng)開(kāi)發(fā)，牟取比種田更大的利益，這類(lèi)承包田多為土崗，開(kāi)發(fā)后可以復(fù)耕；二是聯(lián)戶(hù)將平整的土地流轉(zhuǎn)給窯場(chǎng)和煤球場(chǎng)開(kāi)發(fā)，使耕地活土層受到嚴(yán)重侵蝕，形成凹田，土地復(fù)耕困難；三是聯(lián)戶(hù)或集體將耕地流轉(zhuǎn)出去成為建設(shè)用地。以上三種情況占鄢陵縣耕地流轉(zhuǎn)面

21、積的1.8%，被稱(chēng)作黑色流轉(zhuǎn)，存在較大的危害性。（四）政策規(guī)定土地承包期內(nèi)三十年不變，“增人不增地，減人不減地”，在一些村集體沒(méi)有機(jī)動(dòng)地或所留機(jī)動(dòng)地較少，而人員發(fā)生較大變化的情況下，由于不能及時(shí)調(diào)整責(zé)任田，個(gè)別地方人地矛盾表現(xiàn)突出。此外，一些地方存在村集體強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地搞所謂的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，以及在農(nóng)戶(hù)的承包土地尚未到期情況下提前收回承包田現(xiàn)象。五、對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考（一）進(jìn)一步加大農(nóng)村土地承包法宣傳力度，提高對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然趨勢(shì)。做好土地流轉(zhuǎn)工作，是關(guān)系到保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村大局的一件大事，各地

22、在加大宣傳力度的基礎(chǔ)上，要從有利于農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的優(yōu)化配置、有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入的高度出發(fā)，在農(nóng)戶(hù)平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)那疤嵯拢e極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行，不能以任何借口剝奪農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)決策權(quán)，更不能與民爭(zhēng)利。（二）依法建立適應(yīng)河南省情的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度河南作為農(nóng)業(yè)大省，廣大農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性較強(qiáng)，農(nóng)村土地承包法回答了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的問(wèn)題，回避了承包期內(nèi)家庭人口的變化與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾，但從對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定來(lái)理解，與人口增減變化無(wú)關(guān)，而土地的集體性質(zhì)又讓農(nóng)民相信人地矛盾必然導(dǎo)致土地的再分配。對(duì)鄢陵縣的調(diào)

23、查表明，有98.8%的農(nóng)民和農(nóng)村基層干部認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)會(huì)得到很好地執(zhí)行，限制減人戶(hù)向增人戶(hù)的無(wú)償流轉(zhuǎn)將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題；只有1.2%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該有法必依，增人戶(hù)和勞動(dòng)力多的農(nóng)戶(hù)可以外出務(wù)工經(jīng)商或承租其他農(nóng)戶(hù)的土地。因此，按照漸進(jìn)式改革和可操作性原則，建議土地均衡原則應(yīng)有所體現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回下列人員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并給新增人口：一是全戶(hù)死亡或家庭經(jīng)營(yíng)戶(hù)中人員死亡5年以上的；二是婦女出嫁后已得到承包田的；三是參加工作三年以上的公職人員；四是全家外出省外10年以上的。同時(shí)，應(yīng)制訂農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則，使之具有更強(qiáng)的可操作性。（三）建立失地農(nóng)民和退出土地承包權(quán)者最低生活保障制度隨著城區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)發(fā)展，城鎮(zhèn)周?chē)耐恋乇桓黝?lèi)建設(shè)大量征用，對(duì)于已失去土地農(nóng)民所在的村級(jí)集體組織，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地承包金的管理，或直接將土地承包金全額交納到縣勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)，將集體組織成員全部納入最低生活保障的范圍，與城市居民享有平等的最低生活保障。同時(shí)，在由相關(guān)部門(mén)提供社會(huì)保障和可以繼續(xù)保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的前提下，鼓勵(lì)和提倡有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)收入來(lái)源的承包方退出土地，解決目前土地流轉(zhuǎn)中的短期性和不穩(wěn)定性。（四）適時(shí)修訂土地管理法，使之較農(nóng)村土地承包法更具超前性農(nóng)村土地承包法賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民依法享有承