論我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制度的完善-

1、關(guān)于健全我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的幾點(diǎn)思考“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”這是我國(guó)憲法和土地管理法規(guī)定的土地所有權(quán)制度。近年來(lái),隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革開(kāi)放的深入發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,土地作為資源和資產(chǎn)的重要作用日益突出,土地所有權(quán)制度,特別是農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度,在實(shí)踐中的操作已暴露出不少問(wèn)題,有些問(wèn)題甚至反映出立法的空白,出現(xiàn)了集體土地所有權(quán)方面法律欠缺現(xiàn)象。為了保持農(nóng)村穩(wěn)定,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地的資源效益,解決好實(shí)踐上一些操作難題,進(jìn)一步健全完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)法律制度顯得極為重要。筆者作為一名農(nóng)村土地管理工作者,本文擬

2、對(duì)此談點(diǎn)粗淺看法。一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的存在問(wèn)題及其成因從我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題看,最主要的是存在下列三個(gè)方面的問(wèn)題:(一農(nóng)村集體土地所有權(quán)概念界定模糊。由于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)只作原則上界定(說(shuō)明,因此人們對(duì)農(nóng)村集體土地概念(內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)、看法,長(zhǎng)期以來(lái)爭(zhēng)論不休。近幾年來(lái),學(xué)者們對(duì)集體土地所有權(quán)的概念認(rèn)識(shí)不一,存在具有代表性的三種觀點(diǎn):第一,集體所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單位所有權(quán);第二,集體土地所有權(quán)是一種新型的總有,集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)(土地享有占有、使用和收益權(quán),并且依法按平等、自愿的原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán);第三,集體所有

3、權(quán)是“個(gè)人經(jīng)與法人化的契合”,集體財(cái)產(chǎn)(土地為集體組織法人所有,而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。上述三種觀點(diǎn)難以形成共識(shí),實(shí)踐上操作難度很大,這說(shuō)明現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律規(guī)定存在欠缺,由于這種規(guī)定上欠缺,導(dǎo)致人們對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)概念認(rèn)識(shí)模糊。而對(duì)集體土地所有制認(rèn)識(shí)模糊,這是導(dǎo)致集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn),其直接后果將進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村集體土地?zé)o人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象進(jìn)一步蔓延。(二農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛位。我國(guó)新修訂的土地管理法第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有的

4、,由村內(nèi)各該村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。這條規(guī)定筆者認(rèn)為,反映了集體土地所有權(quán)的主體界定存在著立法的缺陷,因?yàn)樗趯?shí)際操作中因此遇到不少困難,出現(xiàn)了主體虛位的問(wèn)題。第一,“農(nóng)民集體”一方面是集體土地所有權(quán)主體,另一方面又不能直接經(jīng)營(yíng)、管理,使集體土地所有權(quán)并非真正法律意義上的所有權(quán),這顯然違反了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律原則。第二,在目前實(shí)踐中,集體土地確權(quán)登記發(fā)證時(shí),許多地方往往是這樣規(guī)定:鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地只確認(rèn)使用權(quán)并發(fā)放使用權(quán)證,不發(fā)所有權(quán)證,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府代管;村及村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地,統(tǒng)一由村民委員會(huì)

5、申請(qǐng)登記,所有權(quán)證發(fā)給村民委員會(huì),只是要求所有權(quán)證上備注村民小組實(shí)際占有的范圍和數(shù)量。在實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)時(shí),統(tǒng)一規(guī)定村民委員會(huì)或村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社作為集體土地的發(fā)包方。上述的規(guī)定和作法,一方面造成了集體土地所有權(quán)主體的缺位或錯(cuò)位,另一方面也違背了民事主體法律地位平等的原則。第三,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體之間的關(guān)系一直不夠清楚。有的地方在同一地塊上存在多個(gè)所有權(quán),這種現(xiàn)象與“一物一權(quán)”的民法原理是相矛盾的,土地的利用效率無(wú)法得到充分發(fā)揮。(三農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)長(zhǎng)期相分離。土地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán),它具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。在現(xiàn)在的有關(guān)土地問(wèn)題的法律法規(guī)中,對(duì)集體土地所

6、有權(quán)限制性規(guī)定明確具體,而保護(hù)性規(guī)定相對(duì)模糊、抽象。在使用權(quán)和收益權(quán)方面,明顯存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象。集體土地所有權(quán),理應(yīng)包括使用權(quán)有依法有償進(jìn)行出讓和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,但由于缺少可操作的規(guī)定,實(shí)踐中這一權(quán)利也難以行使,集體土地使用權(quán)不能正常進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或出讓,不但使用權(quán)人的權(quán)益受到限制,土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。另外,現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)被征用的土地,只給少量的征地補(bǔ)償費(fèi)、地上損失補(bǔ)償和失去土地人口的安臵費(fèi),不包括土地本身的價(jià)格。這樣的做法,實(shí)際上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)的存在,而否認(rèn)了集體土地(財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的存在。二、完善我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的幾點(diǎn)對(duì)策思考(一明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革的價(jià)

7、值取向,完善集體土地所有權(quán)制度。土地所有權(quán)制度是社會(huì)制度的重要基礎(chǔ)。在我國(guó)歷史上,土地所有權(quán)制度的變革曾引起社會(huì)的激烈振蕩。所以,土地制度的改革必須慎之又慎,改革開(kāi)放以來(lái),關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革,不少專家學(xué)者提出各種各樣的主張,主要有:(1取消集體土地所有權(quán),實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化;(2取消集體土地所有權(quán),實(shí)行農(nóng)村土地私有化;(3部分取消集體土地所有權(quán),實(shí)行農(nóng)村土地的國(guó)家所有、集體所有和農(nóng)民個(gè)人所有三者并存或者集體所有和農(nóng)民個(gè)人所有二者并存;(4保留集體土地所有權(quán),實(shí)行農(nóng)村土地使用制度的改革。上述主張均涉及到集體土地所有制改革的價(jià)值取向問(wèn)題,既是保留農(nóng)村集體土地所有權(quán),還是取消農(nóng)村土地所

8、有權(quán)?是重國(guó)有化,還是重集體化或者私有化?是三者并列同時(shí)并存,還是單一化,顯然這些主張各有利弊,從我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)和國(guó)情來(lái)看,需要綜合考慮。因此,1998年新修訂的土地管理法提出要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制,適度加強(qiáng)了集體土地使用權(quán)。這里又提出土地所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系問(wèn)題,對(duì)于如何完善集體土地所有權(quán)和使用權(quán),實(shí)踐中人們的見(jiàn)解誰(shuí)先誰(shuí)后,誰(shuí)重誰(shuí)輕又有所不同。有的認(rèn)為,我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況決定了農(nóng)村土地制度改革必須先建立相對(duì)完善的土地使用權(quán)制度,在此基礎(chǔ)上才有條件完善土地所有權(quán)制度。筆者則認(rèn)為,完善所有權(quán)制度比完善使用權(quán)制度更為重要。因?yàn)?所有權(quán)和使用權(quán)在地位上存在從屬性,即后者從屬于前者,前者決定后者,土地使

9、用權(quán)是基于土地所有權(quán)而設(shè)定。改革開(kāi)放以來(lái),在集體土地立法上就存在管理權(quán)優(yōu)于所有權(quán)的現(xiàn)象,已經(jīng)導(dǎo)致一些地方以行政權(quán)排擠、代替所有權(quán)的不良后果。若按優(yōu)先完善使用權(quán)后完善所有權(quán)的思路立法,同樣會(huì)不可避免地出現(xiàn)上述情況,到那個(gè)時(shí)候,要來(lái)完善所有權(quán),難度就會(huì)更大。所以,二者應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行完善。(二改革農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)形式,明晰農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。我國(guó)憲法中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定(第8條第1款先后進(jìn)行過(guò)兩次修改,現(xiàn)規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì),是社會(huì)主

10、義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者,有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！蔽覈?guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式很多,各地并不統(tǒng)一。從1998年修定的土地管理法第10條規(guī)定中可以看出,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體有三種:村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是村民委員會(huì),至于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu),目前我國(guó)法律尚未明確,因此對(duì)集體土地所有權(quán)代表是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村還是組,法律規(guī)定與理論界存在著較大的分岐,不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行法律、法規(guī)中所提到的“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”是兩個(gè)不同的概念,前者為享有集

11、體范圍內(nèi)土地所有權(quán)的唯一組織,后者為特定的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,只對(duì)屬于本經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)享有權(quán),二者的混淆是造成集體土地所有權(quán)不清的關(guān)鍵所在。因此,改革農(nóng)民集體組織成為勢(shì)在必行。首先,將目前的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村和村內(nèi)的三種農(nóng)民集體所有改為一種,即為農(nóng)民集體所有或者村民委員會(huì)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同享有。因?yàn)猷l(xiāng)(鎮(zhèn)級(jí)集體組織占有農(nóng)地的情況是罕見(jiàn)的,且鄉(xiāng)(鎮(zhèn)的范圍大,政府不宜作為農(nóng)地所有權(quán)的代表,而村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,不是一級(jí)集體組織,也不宜作為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的代表。其次,在實(shí)際工作中,不少地方對(duì)土地管理法第10條中規(guī)定的三種農(nóng)民集體所有已經(jīng)作了選擇性的理解,且在確定發(fā)證時(shí)將所有權(quán)證發(fā)給村民委員會(huì)。因此

12、,在法律上明確規(guī)定集體土地統(tǒng)一歸村農(nóng)民集體是可行和合理的,并且建議以村級(jí)為單位在農(nóng)村設(shè)立集體資產(chǎn)管理委員會(huì),由該委員會(huì)作為農(nóng)地所有權(quán)行使的管理機(jī)構(gòu)或組織,對(duì)內(nèi)管理農(nóng)地,對(duì)外有權(quán)參與農(nóng)地的非農(nóng)化等活動(dòng),我國(guó)的土地管理法,應(yīng)對(duì)這一組織的性質(zhì)、組織、職責(zé)、管理制度等方面做出規(guī)定。第三,實(shí)行土地歸村農(nóng)民集體所有,設(shè)立集體資產(chǎn)管理委員會(huì),因不涉及土地制度的改變,不會(huì)引起社會(huì)振蕩,又可以使原來(lái)所有權(quán)主體缺位的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)和村內(nèi)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體明晰。(三保護(hù)農(nóng)地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),建立農(nóng)用土地使用權(quán)物權(quán)化制度。集體農(nóng)用地由農(nóng)戶長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)后,農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否得到切實(shí)保護(hù),不僅關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益,也影響到集

13、體土地所有權(quán)的完善。對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)歷來(lái)有兩種不同的看法,一種認(rèn)為是債權(quán),另一種認(rèn)為是物權(quán),現(xiàn)在,盡管這兩種認(rèn)識(shí)的分岐依然存在,但都認(rèn)識(shí)到債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。保護(hù)農(nóng)用地使用權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是維護(hù)集體土地所有權(quán)的有效措施之一,而保護(hù)的途徑是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。現(xiàn)在,使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的條件基本成熟:一是改革的政策基礎(chǔ)已經(jīng)堅(jiān)實(shí),二輪承包期為30年,對(duì)“四荒”地的承包、使用期還可更長(zhǎng),并且給承包人發(fā)承包權(quán)證書(shū);二是承包經(jīng)管制度內(nèi)部變化,承包人投資增加,發(fā)包人投資減少,承包人與發(fā)包人的關(guān)系逐步簡(jiǎn)化為土地合作權(quán)關(guān)系;三是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要,

14、中央“關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定”指出,實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)是“使用權(quán)同所有權(quán)分離”,強(qiáng)調(diào)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī),“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的“未期反包”和“股田制”,是對(duì)使用權(quán)制度不完善的一種補(bǔ)充。由此可見(jiàn),集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán)物權(quán)化勢(shì)在必行,且已有條件。(四改革征用集體土地的辦法,完善集體土地征用機(jī)制。1、使集體土地所有權(quán)名符其實(shí)。從民法的角度考察,我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)缺乏核心權(quán)能處分權(quán),使集體土地所有權(quán)名不符實(shí)而成為虛有權(quán)。(1集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓,但國(guó)家卻可以根據(jù)公益目的對(duì)集體所有的土地進(jìn)行強(qiáng)制征用,

15、使集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有。我國(guó)憲法第10條規(guī)定:“城市土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！蓖恋毓芾矸ǖ?條第4款規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。(2集體所有的土地不得出讓。城市房地產(chǎn)管理法第8條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”。(3根據(jù)土地管理法第61條的規(guī)定,農(nóng)村集體公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)用地,仍須由縣級(jí)以上政府

16、批準(zhǔn),集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)。(4根據(jù)土地管理法第62條的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員無(wú)論是利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地建房,還是申請(qǐng)新的集體土地建房,均由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn),集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)。因此,若使集體土地所有權(quán)名符其實(shí),必須賦予其處分權(quán)， 使集體土地所有權(quán)的主體能夠根據(jù)市場(chǎng)行情， 結(jié)合其 自身狀況，在執(zhí)行土地規(guī)劃、保護(hù)耕地、保障糧食生產(chǎn)的前 提下，通過(guò)出讓、出租、抵押集體土地使用權(quán)的方式有效經(jīng) 營(yíng)農(nóng)村土地， 不斷積累集體財(cái)產(chǎn)， 以此作為集體成員的基本 生產(chǎn)保障。 2、嚴(yán)格限制對(duì)集體土地的征用。目前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi) 發(fā)企業(yè)瘋狂占用農(nóng)民耕地的現(xiàn)象就是濫用土地征用權(quán)的表 現(xiàn)之一， 即破壞了國(guó)

17、家有限的耕地資源， 又危及到農(nóng)民的基 本生存權(quán)。 因此， 防止土地征用權(quán)的濫用一直是立法所關(guān)注 的重要問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)舊土地管理法第 21、22 條的規(guī) 定， 國(guó)家征用的對(duì)象是集體所有的土地或集體使用的國(guó)有土 地，征用的目的是為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及舉辦 社會(huì)公共事業(yè)。 征用的條件基本上有兩條， 一是列入國(guó)家固 定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或準(zhǔn)許建設(shè)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目才能征用土 地；二是必須經(jīng)過(guò)法定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。新土地管理法雖然 進(jìn)一步嚴(yán)格了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的條件和審批手續(xù)， 但是 關(guān)于征用土地的規(guī)定仍有缺陷。 一方面， 征用目的過(guò)于含糊， 難以明確，容易導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。另一方面，將征地 對(duì)象確定

18、為集體， 忽視了征地行為其實(shí)主要涉及擁有土使用 權(quán)的個(gè)人利益，使得因征地受到損害的個(gè)人無(wú)法主張權(quán)利。 11 另外，建設(shè)單位通過(guò)劃撥的方式取得被征用土地的使用權(quán)， 法定的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)無(wú)法真正補(bǔ)償被征用者所 受損失， 而建設(shè)單位又不一定符合我國(guó) 城市房地產(chǎn)管理法 第 23 條規(guī)定的劃撥條件，有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。因 此， 我們一方面要對(duì)土地征用目的作限制性解釋， 另一方面 應(yīng)該按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)被征地者給予補(bǔ)償。 發(fā)達(dá)國(guó)家的有關(guān)立法 對(duì)于征地目的一般采取列舉性規(guī)定， 具體而明確， 在實(shí)踐中 也便于操作.至于征地補(bǔ)償問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)均以彌補(bǔ) 實(shí)際損失為原則，按市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償。 3、從土地管理法中就可看出，國(guó)家征用集體所有 的土地，是