論我國農村集體土地所有制度的完善-

1、關于健全我國農村集體土地所有權制度的幾點思考“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制和勞動群眾集體所有制”這是我國憲法和土地管理法規(guī)定的土地所有權制度。近年來,隨著農村各項改革開放的深入發(fā)展和社會主義市場經濟體制的逐步建立,土地作為資源和資產的重要作用日益突出,土地所有權制度,特別是農村集體土地所有權制度,在實踐中的操作已暴露出不少問題,有些問題甚至反映出立法的空白,出現(xiàn)了集體土地所有權方面法律欠缺現(xiàn)象。為了保持農村穩(wěn)定,促進農村經濟持續(xù)發(fā)展,最大限度地發(fā)揮農村土地的資源效益,解決好實踐上一些操作難題,進一步健全完善農民集體土地所有權法律制度顯得極為重要。筆者作為一名農村土地管理工作者,本文擬

2、對此談點粗淺看法。一、當前我國農村集體土地所有權制度的存在問題及其成因從我國農村集體土地所有權制度在實踐中遇到的問題看,最主要的是存在下列三個方面的問題:(一農村集體土地所有權概念界定模糊。由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)對農村集體土地所有權只作原則上界定(說明,因此人們對農村集體土地概念(內涵的認識、看法,長期以來爭論不休。近幾年來,學者們對集體土地所有權的概念認識不一,存在具有代表性的三種觀點:第一,集體所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單位所有權;第二,集體土地所有權是一種新型的總有,集體成員對集體財產(土地享有占有、使用和收益權,并且依法按平等、自愿的原則來行使對集體土地的所有權;第三,集體所有

3、權是“個人經與法人化的契合”,集體財產(土地為集體組織法人所有,而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權。上述三種觀點難以形成共識,實踐上操作難度很大,這說明現(xiàn)行農村集體土地所有權的法律規(guī)定存在欠缺,由于這種規(guī)定上欠缺,導致人們對農村集體土地所有權概念認識模糊。而對集體土地所有制認識模糊,這是導致集體土地所有權弱化的原因與表現(xiàn),其直接后果將進一步導致對農村集體土地無人負責的現(xiàn)象進一步蔓延。(二農村集體土地所有權的主體虛位。我國新修訂的土地管理法第10條規(guī)定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民所有的

4、,由村內各該村農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農村集體經濟組織經營、管理”。這條規(guī)定筆者認為,反映了集體土地所有權的主體界定存在著立法的缺陷,因為它在實際操作中因此遇到不少困難,出現(xiàn)了主體虛位的問題。第一,“農民集體”一方面是集體土地所有權主體,另一方面又不能直接經營、管理,使集體土地所有權并非真正法律意義上的所有權,這顯然違反了財產所有權的法律原則。第二,在目前實踐中,集體土地確權登記發(fā)證時,許多地方往往是這樣規(guī)定:鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農民集體所有的土地只確認使用權并發(fā)放使用權證,不發(fā)所有權證,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府代管;村及村內農民集體所有的土地,統(tǒng)一由村民委員會

5、申請登記,所有權證發(fā)給村民委員會,只是要求所有權證上備注村民小組實際占有的范圍和數量。在實行家庭承包經營時,統(tǒng)一規(guī)定村民委員會或村經濟聯(lián)合社作為集體土地的發(fā)包方。上述的規(guī)定和作法,一方面造成了集體土地所有權主體的缺位或錯位,另一方面也違背了民事主體法律地位平等的原則。第三,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農民集體、村農民集體和村內農民集體之間的關系一直不夠清楚。有的地方在同一地塊上存在多個所有權,這種現(xiàn)象與“一物一權”的民法原理是相矛盾的,土地的利用效率無法得到充分發(fā)揮。(三農村集體土地所有權和使用權長期相分離。土地所有權是一種特殊的財產所有權,它具有財產所有權的基本特征。在現(xiàn)在的有關土地問題的法律法規(guī)中,對集體土地所

6、有權限制性規(guī)定明確具體,而保護性規(guī)定相對模糊、抽象。在使用權和收益權方面,明顯存在以管理權排斥、替代所有權的現(xiàn)象。集體土地所有權,理應包括使用權有依法有償進行出讓和轉讓的權利,但由于缺少可操作的規(guī)定,實踐中這一權利也難以行使,集體土地使用權不能正常進行轉讓或出讓,不但使用權人的權益受到限制,土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。另外,現(xiàn)有法律規(guī)定對被征用的土地,只給少量的征地補償費、地上損失補償和失去土地人口的安臵費,不包括土地本身的價格。這樣的做法,實際上只承認集體土地使用權的存在,而否認了集體土地(財產所有權的存在。二、完善我國農村集體土地所有權制度的幾點對策思考(一明確農村集體土地所有權改革的價

7、值取向,完善集體土地所有權制度。土地所有權制度是社會制度的重要基礎。在我國歷史上,土地所有權制度的變革曾引起社會的激烈振蕩。所以,土地制度的改革必須慎之又慎,改革開放以來,關于農村集體土地所有權制度的改革,不少專家學者提出各種各樣的主張,主要有:(1取消集體土地所有權,實行農村土地國有化;(2取消集體土地所有權,實行農村土地私有化;(3部分取消集體土地所有權,實行農村土地的國家所有、集體所有和農民個人所有三者并存或者集體所有和農民個人所有二者并存;(4保留集體土地所有權,實行農村土地使用制度的改革。上述主張均涉及到集體土地所有制改革的價值取向問題,既是保留農村集體土地所有權,還是取消農村土地所

8、有權?是重國有化,還是重集體化或者私有化?是三者并列同時并存,還是單一化,顯然這些主張各有利弊,從我國現(xiàn)行法律法規(guī)和國情來看,需要綜合考慮。因此,1998年新修訂的土地管理法提出要堅持農村土地集體所有制,適度加強了集體土地使用權。這里又提出土地所有權和使用權關系問題,對于如何完善集體土地所有權和使用權,實踐中人們的見解誰先誰后,誰重誰輕又有所不同。有的認為,我國的現(xiàn)實情況決定了農村土地制度改革必須先建立相對完善的土地使用權制度,在此基礎上才有條件完善土地所有權制度。筆者則認為,完善所有權制度比完善使用權制度更為重要。因為,所有權和使用權在地位上存在從屬性,即后者從屬于前者,前者決定后者,土地使

9、用權是基于土地所有權而設定。改革開放以來,在集體土地立法上就存在管理權優(yōu)于所有權的現(xiàn)象,已經導致一些地方以行政權排擠、代替所有權的不良后果。若按優(yōu)先完善使用權后完善所有權的思路立法,同樣會不可避免地出現(xiàn)上述情況,到那個時候,要來完善所有權,難度就會更大。所以,二者應當同步進行完善。(二改革農民集體經濟形式,明晰農民集體土地所有權主體。根據我國現(xiàn)行法,農村集體經濟組織是農村集體土地所有權的主體。我國憲法中有關農村集體經濟組織的規(guī)定(第8條第1款先后進行過兩次修改,現(xiàn)規(guī)定:“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟,是社會主

10、義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者,有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！蔽覈r村集體經濟組織的形式很多,各地并不統(tǒng)一。從1998年修定的土地管理法第10條規(guī)定中可以看出,農村集體土地所有權的主體有三種:村集體經濟組織、村內集體經濟組織(村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)集體經濟組織。村集體經濟組織的執(zhí)行機構是村民委員會,至于村內集體經濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織的執(zhí)行機構,目前我國法律尚未明確,因此對集體土地所有權代表是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村還是組,法律規(guī)定與理論界存在著較大的分岐,不少學者認為現(xiàn)行法律、法規(guī)中所提到的“農民集體”和“集體經濟組織”是兩個不同的概念,前者為享有集

11、體范圍內土地所有權的唯一組織,后者為特定的經濟實體,只對屬于本經濟組織的財產享有權,二者的混淆是造成集體土地所有權不清的關鍵所在。因此,改革農民集體組織成為勢在必行。首先,將目前的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村和村內的三種農民集體所有改為一種,即為農民集體所有或者村民委員會范圍內的全體農民共同享有。因為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)級集體組織占有農地的情況是罕見的,且鄉(xiāng)(鎮(zhèn)的范圍大,政府不宜作為農地所有權的代表,而村民小組僅僅是集體經濟組織的成員,不是一級集體組織,也不宜作為農民集體土地所有權的代表。其次,在實際工作中,不少地方對土地管理法第10條中規(guī)定的三種農民集體所有已經作了選擇性的理解,且在確定發(fā)證時將所有權證發(fā)給村民委員會。因此

12、,在法律上明確規(guī)定集體土地統(tǒng)一歸村農民集體是可行和合理的,并且建議以村級為單位在農村設立集體資產管理委員會,由該委員會作為農地所有權行使的管理機構或組織,對內管理農地,對外有權參與農地的非農化等活動,我國的土地管理法,應對這一組織的性質、組織、職責、管理制度等方面做出規(guī)定。第三,實行土地歸村農民集體所有,設立集體資產管理委員會,因不涉及土地制度的改變,不會引起社會振蕩,又可以使原來所有權主體缺位的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)和村內農民集體土地所有權主體明晰。(三保護農地使用權和經營權,建立農用土地使用權物權化制度。集體農用地由農戶長期承包經營后,農戶的承包經營權能否得到切實保護,不僅關系到農戶的切身利益,也影響到集

13、體土地所有權的完善。對承包經營權的性質歷來有兩種不同的看法,一種認為是債權,另一種認為是物權,現(xiàn)在,盡管這兩種認識的分岐依然存在,但都認識到債權性質的承包經營權,不利于維護農民的生產積極性。保護農用地使用權(承包經營權,是維護集體土地所有權的有效措施之一,而保護的途徑是將承包經營權物權化?，F(xiàn)在,使土地承包經營權物權化的條件基本成熟:一是改革的政策基礎已經堅實,二輪承包期為30年,對“四荒”地的承包、使用期還可更長,并且給承包人發(fā)承包權證書;二是承包經管制度內部變化,承包人投資增加,發(fā)包人投資減少,承包人與發(fā)包人的關系逐步簡化為土地合作權關系;三是社會主義市場經濟體制的確立和農業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要,

14、中央“關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定”指出,實行土地集體所有、家庭承包經營是“使用權同所有權分離”,強調要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩(wěn)定的法律法規(guī),“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。當前在我國農村出現(xiàn)的“未期反包”和“股田制”,是對使用權制度不完善的一種補充。由此可見,集體土地承包經營權(使用權物權化勢在必行,且已有條件。(四改革征用集體土地的辦法,完善集體土地征用機制。1、使集體土地所有權名符其實。從民法的角度考察,我國農村集體土地所有權缺乏核心權能處分權,使集體土地所有權名不符實而成為虛有權。(1集體土地所有權不得轉讓,但國家卻可以根據公益目的對集體所有的土地進行強制征用,

15、使集體所有的土地變?yōu)閲小Ｎ覈鴳椃ǖ?0條規(guī)定:“城市土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”土地管理法第2條第4款規(guī)定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”。(2集體所有的土地不得出讓。城市房地產管理法第8條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內集體所有的土地,經依法征用轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓”。(3根據土地管理法第61條的規(guī)定,農村集體公共設施、公益設施建設用地,仍須由縣級以上政府

16、批準,集體經濟組織沒有批準權。(4根據土地管理法第62條的規(guī)定,農村集體經濟組織的成員無論是利用原有宅基地、村內空閑地建房,還是申請新的集體土地建房,均由縣級以上政府批準,集體經濟組織沒有批準權。因此,若使集體土地所有權名符其實,必須賦予其處分權， 使集體土地所有權的主體能夠根據市場行情， 結合其 自身狀況，在執(zhí)行土地規(guī)劃、保護耕地、保障糧食生產的前 提下，通過出讓、出租、抵押集體土地使用權的方式有效經 營農村土地， 不斷積累集體財產， 以此作為集體成員的基本 生產保障。 2、嚴格限制對集體土地的征用。目前，國內房地產開 發(fā)企業(yè)瘋狂占用農民耕地的現(xiàn)象就是濫用土地征用權的表 現(xiàn)之一， 即破壞了國

17、家有限的耕地資源， 又危及到農民的基 本生存權。 因此， 防止土地征用權的濫用一直是立法所關注 的重要問題。根據我國舊土地管理法第 21、22 條的規(guī) 定， 國家征用的對象是集體所有的土地或集體使用的國有土 地，征用的目的是為了進行經濟、文化、國防建設以及舉辦 社會公共事業(yè)。 征用的條件基本上有兩條， 一是列入國家固 定資產投資計劃的或準許建設的國家建設項目才能征用土 地；二是必須經過法定機關的批準。新土地管理法雖然 進一步嚴格了農用地轉為建設用地的條件和審批手續(xù)， 但是 關于征用土地的規(guī)定仍有缺陷。 一方面， 征用目的過于含糊， 難以明確，容易導致土地征用權的濫用。另一方面，將征地 對象確定

18、為集體， 忽視了征地行為其實主要涉及擁有土使用 權的個人利益，使得因征地受到損害的個人無法主張權利。 11 另外，建設單位通過劃撥的方式取得被征用土地的使用權， 法定的征地補償費和安置補助費無法真正補償被征用者所 受損失， 而建設單位又不一定符合我國 城市房地產管理法 第 23 條規(guī)定的劃撥條件，有悖于市場經濟的公平原則。因 此， 我們一方面要對土地征用目的作限制性解釋， 另一方面 應該按市場價格對被征地者給予補償。 發(fā)達國家的有關立法 對于征地目的一般采取列舉性規(guī)定， 具體而明確， 在實踐中 也便于操作.至于征地補償問題，發(fā)達國家或地區(qū)均以彌補 實際損失為原則，按市場價格予以補償。 3、從土地管理法中就可看出，國家征用集體所有 的土地，是