PPP項目風險因素和承擔機制研究

1、PPP項目風險因素和承擔機制研究 涂 銘 汪 霄(南京工業(yè)大學管理科學與工程學院 南京210009)摘 要：PPP項目成功的關(guān)鍵就是公共部門和私人組織在風險的承擔上要達成一致。本文分析了PPP項目的風險因素以及風險承擔機制，使公共部門在PPP項目建設(shè)的前期建立更行之有效的風險承擔框架。關(guān)鍵詞：PPP;風險因素;承擔機制1、引言PPP(public-private partnership)是公私合伙制的簡寫，指公共部門通過與私人組織建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品和服務的一種方式。最初它的含義是為減少公共部門花費以及避免投資固定資產(chǎn)建設(shè)所引起的公共部門借貸限制。如今PPP的含義更加廣泛，被認為是能夠為

2、政府提供現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)公共服務的一種有效模式。不僅包括我們熟悉的早期特許經(jīng)營類模型，還包括公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的服務外包、管理外包、以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化模型。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目所采用的具體PPP模型不同，公共部門和私人組織參與項目的程度和所承擔的風險也不同，這就使得在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目采取PPP模式時公共部門和私人組織要把過多的管理時間花在談判過程并可能導致項目談判失敗也要付出高參與成本。通過參閱國內(nèi)外的文獻，本文列出PPP模式的潛在風險因素，并針對不同的模型分析相應的風險因素，建立風險承擔機制，使公共部門在PPP項目建設(shè)的前期建立更行之有效的風險承擔的框架。2、PPP項目的分類雖然私人組織參與提供

3、公共事業(yè)項目或服務已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近10年的事情，因此各國對PPP模式的分類也有所不同1。王灝在PPP的定義和分類研究文中參考世界銀行、美英加等國PPP委員會的分類方式，把PPP模式按三級結(jié)構(gòu)進行分類。本文結(jié)合中國目前的應用現(xiàn)狀按兩級結(jié)構(gòu)方式進行分類： 服務外包(如地鐵運營) 模塊式外包 管理外包(如CM模型) 外包類 DB(Design-Build設(shè)計建造) 整體式外包 DBMM(Design-Build-Major Maintenace設(shè)計建造主要維修) O&M(Operation and Maintenance經(jīng)營和維護)PPP DBO(Design-Bui

4、ld-Operate設(shè)計建造經(jīng)營) PUOT(Purchase-Upgrate-Operate-Transfer購買更新經(jīng)營轉(zhuǎn)移) TOT(轉(zhuǎn)移運營轉(zhuǎn)移) LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer租賃更新經(jīng)營轉(zhuǎn)移) 特許經(jīng)營類 BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer建設(shè)租賃經(jīng)營轉(zhuǎn)移) BOT(建設(shè)運營轉(zhuǎn)移) BOOT(Build-Own-Operate-Transfer建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移) DBTO(Design-Build-Transfer-Operate設(shè)計-建造-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營)其它 DBFO(Design-Build-Finan

5、ce-Operate設(shè)計-建造-投資-經(jīng)營) 圖1 PPP模式分類外包類PPP項目一般是由政府投資，私人組織承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。特許經(jīng)營類項目需要私人組織參與部分或全部融資，并通過一定的合作機制與公共部門承擔項目風險、共享項目收益。這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人組織的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理層面。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務的質(zhì)量。由

6、于中國國情的實際情況，項目的資產(chǎn)最終歸公共部門所有，因此國外還存在的PPP私有化模型暫時不符合國內(nèi)要求，所以特許經(jīng)營類項目一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人組織將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。3、PPP項目的風險因素Li Bing在“The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK”文中指出PPP項目中的風險因素按三個層面進行劃分。這三個層面包括：宏觀層面的風險；中觀層面的風險以及微觀層面的風險2。宏觀層面的風險源于外因引起的風險，也就是項目本身外部的風險。這種層次集中的風險是國家或行業(yè)

7、級以及自然類的風險。此種風險主要集中于政策和法律環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境以及氣候環(huán)境。本質(zhì)上，這類風險源于項目范圍之外的風險事件的發(fā)生，但是這些事件引起的后果跨越邊界去沖擊項目以及它的產(chǎn)品。PPP中觀層面的風險包括源自項目內(nèi)部的風險，也就是說，風險事件以及他們引起的后果發(fā)生在項目邊界系統(tǒng)內(nèi)。這些事件意味著PPP項目的執(zhí)行問題，包括一列問題諸如項目的需求層面、地址、設(shè)計建造以及工藝技術(shù)。PPP微觀層面的風險表示的是采購過程中形成的基于各種利益關(guān)系引起的風險，這類風險是由于公眾與私人組織在合同管理中與生俱來的不同導致的。這些微觀層面的風險同樣也是內(nèi)部風險，但它們又與一般層面的風險不同，因為它們相關(guān)

8、于部門團隊而不是相關(guān)于項目。提出這類風險主要的原因是基于一個事實，那就是基本上公眾部門本著社會責任而私人組織則是利益驅(qū)動。由于PPP項目的風險因素很多，而且采用不同的PPP模型公私部門參與項目的程度和所承擔的風險也不同，因此當公私部門采用某一模型時，應根據(jù)風險清單列出相應的風險因素風險層面風險因素服務外包管理外包DBDBMMO&MDBOPUOTLUOTBLOTBOOTDBTODBFO宏觀層面政治局勢的穩(wěn)定性YYYYYYYYYYYY獲準行為風險YYYYYYYYYYYY政府政策的反對YYYYYYYYYYYY貧瘠的融資市場YYYY通貨膨脹率的波動幅度YYYYYYYYYYYY匯率、利率的波動幅

9、度YYYYYYYYYYYY貨幣風險視貨幣種類同左同左同左同左同左同左同左同左同左同左同左法律變更YYYYYYYYYYYY稅收制度的變化YYYYYYYYYYYY行業(yè)調(diào)整的變化YYYYYYYYYYYY社會治安的穩(wěn)定性YYYYYYYYYYYY公眾對項目的反對YYYYYYYYYYYY戰(zhàn)爭、動亂YYYYYYYYYYYY不可抗力(如地震、風暴等)YYYYYYYYYYYY地質(zhì)條件YYYYYYYY對自然環(huán)境的破壞YYYYYY中觀層面土地的獲得（場址的可用）YYYY項目的需求層面YYYY項目的可行性YYYY項目對投資者的融資吸引力YYYY高融資成本YYYY余值風險YYYYYY設(shè)計變更YYYYYYY設(shè)計缺陷YYY

10、YYYY不成熟的工藝技術(shù)YYYYYYY建造成本超支YYYYYYYY建造工期延誤YYYYYYYY材料/勞動力的供應能力不足YYYYYYY工藝質(zhì)量的不足YYYYYYYY運營費用超支YYYYYYYYY運營收入比期望值要低YYYYYYYYY維修保養(yǎng)費用比預期要高YYYYYYYYYY維修比預期頻繁YYYYYYYYYY微觀層面公私部門責任和風險承擔的不妥YYYYYYYYYYYY公私部門權(quán)利承擔的不妥YYYYYYYYYYYY公私部門之間工作方式和實際知識的不同YYYYYYYYYYYY公私部門間相互承擔義務的缺乏YYYYYYYYYYYY第三方侵權(quán)行為的賠償責任YYYYYYYYYYYY員工危機YYYYYYYYY

11、YYY分包商或供應商的違約YYYYYYYYYYY表1 PPP項目風險因素分類目錄4、PPP項目風險承擔機制合理的風險承擔機制需要遵循一定的原則，即必須具備兩個功能：承擔的結(jié)果可以減少風險發(fā)生的概率、風險發(fā)生后造成的損失以及風險管理成本，使項目對各方都具有吸引力，任何一方都不需要為另一方?jīng)]解決好他應該承擔的風險而付出代價；在項目周期內(nèi)，承擔的結(jié)果可以培養(yǎng)各方的理性和謹慎的行為，這意味著各方要有能力控制承擔給自己的風險，并為項目的成功而有效地工作。因此PPP項目必須建立公平合理的“利益共享，風險共擔”的風險承擔機制，使PPP模式充分發(fā)揮公私合作的優(yōu)勢。4.1 約束機制約束機制即誰對某風險因素最具有

12、控制力誰就承擔相應的風險。一方對某一風險因素最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風險發(fā)生的概率和風險發(fā)生時的損失，從而保證了控制風險的一方用于控制風險所花費的成本是最小的，同時由于風險在某一方的控制力之內(nèi)，使其有動力為管理風險而努力?；谒饺私M織做出的回應為信息通過初審草擬一份候選名單。公共部門把項目的基本情況和風險因素承擔調(diào)查表(見表2)發(fā)給候選名單中的私人組織工作人員、公共部門工作人員及專家組(專家為有PPP項目合作經(jīng)驗的工程管理人員以及院?？蒲袡C構(gòu)的學者)。風險因素公共部門最有控制力私人組織最有控制力公私部門均不具有控制力.表2 某PPP項目風險因素承擔調(diào)查表公共部門整理歸納統(tǒng)計數(shù)

13、據(jù)，進行系統(tǒng)分析。系統(tǒng)分析是以意見為大多數(shù)人的原則進行（>50）。如果有超過50%的回答者認為公共部門對此風險最因素具有控制力，那么將它編入“由公共部門承擔”。同樣的原理應用在“由私人組織承擔”。如果沒有百分數(shù)超過50%，該風險因素就被認為屬于第三種情況公私部門均不具有控制力。對于公私部門均不具有控制力的風險如不可抗力風險可以轉(zhuǎn)移保險公司，但要付出較高保費。4.2 激勵機制激勵機制即參與方承擔的風險程度與其所得回報要相匹配。也就是收益要隨承擔的風險增大而遞增。由于某一具體風險因素的承擔多少是不易量化的，對于公私部門均不具有控制力的風險因素的承擔只有靠合理的激勵機制解決。而且這種激勵是創(chuàng)新

14、性的，要依據(jù)具體項目環(huán)境而言的。以莫桑比克共和國的馬普托港PPP項目為例：莫桑比克國家鐵路港口運營商(CFM)和一個跨國投資聯(lián)合體投資組建了馬普托港發(fā)展公司(MPDC)，特許經(jīng)營期為15年3。聯(lián)合體為了降低自身的投資風險，和CFM協(xié)商對MPDC的資本結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。聯(lián)合體成員將一部分權(quán)益資本投入轉(zhuǎn)換成為股東貸款。這些貸款在債權(quán)中居于最低的地位， 必須在其他所有貸款都得到償還之后才能得到償還，因此相當于準權(quán)益資本。因為這些現(xiàn)金仍然是由聯(lián)合體成員提供的，所以這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的改變不會影響項目的本貸比。但這將減少聯(lián)合體成員在MPDC中的股份，進而減少它們可能得到的分紅。當項目的投資回報率高于股東貸款的利率

15、時，聯(lián)合體成員的收益將減少。但是另一方面， 如果項目經(jīng)營不善， 聯(lián)合體成員至少可以在得到分紅之前獲得這筆股東貸款的利息。聯(lián)合體的成員減少了所承擔的風險， 同時也放棄了一部分可能的收益。4.3 協(xié)商機制在協(xié)商過程中公共部門要面對多個想?yún)⑴c該PPP項目的私人組織，也就是要進行一對多的協(xié)商，可以通過兩種方法實現(xiàn)：第一種方法是順序協(xié)商，即公共部門逐一與私人組織進行協(xié)商；第二種方法是并行協(xié)商，即公共部門同時與多個私人組織進行協(xié)商。對于順序協(xié)商來說，公共部門要在一個協(xié)商線程結(jié)束后，才啟動另一個新的協(xié)商線程，因此協(xié)商時間過長但易與實現(xiàn)。而并行協(xié)商是同時進行，可以方便比較對方提議的優(yōu)劣，有利于獲得對自己更好的

16、協(xié)商結(jié)果，但控制機制實現(xiàn)較困難。綜合比較，公共部門宜采用并行協(xié)商機制4,見圖2。 公共部門 協(xié) 協(xié)商線程1 refuse 私人組織1 調(diào) 協(xié)商線程2 accept 私人組織2 模 塊 協(xié)商線程n offer 私人組織n counter-offer圖2 公共部門并行協(xié)商機制圖2中，雙方的提議(offer)和反提議(counter-offer)的交互過程稱為一個協(xié)商過程。在公共部門的并行協(xié)商機制中最重要的是協(xié)調(diào)模塊的建立。協(xié)調(diào)模塊必須能夠計算每個協(xié)商達成的風險承擔的效用值，從中選擇一個效用值最大的作為最終風險承擔方案同時通知其他協(xié)商線程終止協(xié)商。協(xié)調(diào)模塊還必須起到及時反饋的作用，即某一線程協(xié)商結(jié)果

17、，在公共部門愿意承擔某一風險因素的最大規(guī)避成本前達成一致，協(xié)調(diào)模塊可以把這個交易值作為新的最大規(guī)避成本反饋給正在協(xié)商的線程，這樣有利于公共部門獲得更大的利益，而且縮短了協(xié)商的區(qū)間使得協(xié)商的時間也減少了。5、結(jié) 語公共部門采取PPP項目的目的就是為了提供現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)的公共服務，而不是為了把項目風險全部轉(zhuǎn)移給私人組織。本著雙贏的目的，公共和私人組織需要達成合理有效的風險承擔框架。本片論文的結(jié)果可以幫助公共部門和私人組織更好的理解風險和承擔，使PPP模式充分發(fā)揮公私合作的優(yōu)勢。參考文獻：1 王灝.PPP的定義和分類研究J. 都市快軌交通2004(5):23-272 Li Bing. The allo

18、cation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK J. International Journal of Project Management 23 (2005) 25353 成昀. 馬普托港項目融資案例的啟示J.建筑經(jīng)濟2006(6):93-964 Thue D N, Jennings N R. Concurrent bi-lateral negotiation in agent systemsA.14th International Workshop on Database and Expert Systems ApplicationsC,Prague, IEEE,2003.Study on the risk factors and allocation process of PPPTU Ming WANG Xiao(School of Management, Nanjing University of Technology, Nanjing 210009,China)Abstract: There is the foremost conundrum in PPPs application that it is hard to r