DSU系列論文之三：非違反申訴的確立(一)

1、DSU系列論文之三：非違反申訴的確立(一)DSU系列論文之三：非違反申訴的確立在前一論文中作者已經(jīng)簡(jiǎn)單提及，由于缺乏違反申訴中那種由義務(wù)違反本身直接裁定造成了利益的喪失或損害的這樣一種推定的存在，非違反申訴的確立將更多的舉證責(zé)任放到了申訴方的肩上，其確立過(guò)程也更加復(fù)雜。盡管專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)以及爭(zhēng)端當(dāng)事方通常都認(rèn)為 GATT 第 XXIII:1(b)條所規(guī)定的非違反救濟(jì)， “應(yīng)該謹(jǐn)慎處理而且應(yīng)該作為一種例外救濟(jì) ”。專(zhuān)家組在 Japan-Film(DS44)一案中還是指出： “盡管我們認(rèn)為非違反救濟(jì)應(yīng)該謹(jǐn)慎適用并應(yīng)該作為一種例外救濟(jì)，每一案件都應(yīng)根據(jù)其自身價(jià)值（ onitsownmerits ）

2、而受到審查，并謹(jǐn)記前面提及的保障互惠的關(guān)稅減讓的談判進(jìn)程的需要。因此，我們作為專(zhuān)家組在有義務(wù)審查根據(jù)第 XXIII:1(b)條的權(quán)利主張時(shí)的角色是，根據(jù)我們掌握的所有相關(guān)事實(shí)和情況，對(duì) .采取的具體措施是否已經(jīng)損害或取消了 .第XXIII:1(b)條范疇內(nèi)的利益，作出客觀評(píng)估。 ”1本文作者擬就專(zhuān)家組在此方面如何根據(jù)每一案件的 “自身價(jià)值 ”及其掌握的 “所有相關(guān)事實(shí)和情況 ”而進(jìn)行 “客觀評(píng)估 ”的問(wèn)題，進(jìn)行詳細(xì)闡述。在 Japan-Film(DS44)一案中，專(zhuān)家組將確立非違反案件的一般標(biāo)準(zhǔn)（commontest）概括如下： “第 XXIII:1(b)條條文確立了申訴方為了說(shuō)明根據(jù)該條而提

3、出的一項(xiàng)可以審理的權(quán)利主張（ acognizableclaim），所必須證明的三個(gè)要素：（1）某一 WTO成員對(duì)某一措施的適用；（2）產(chǎn)生于有關(guān)適用協(xié)定的利益，以及（ 3）由于該措施的適用而導(dǎo)致的利益的喪失或損害?！?而在 Korea-GovernmentProcurement(DS163)一案中，專(zhuān)家組則又加進(jìn)了在非違反申訴案件中發(fā)展起來(lái)的一個(gè)概念，即措施所導(dǎo)致的利益的喪失或損害必須是違背了申訴方在訂約時(shí)的合理預(yù)期。如此以來(lái)，非違反申訴案件涉及到就是否存在如下事項(xiàng)所進(jìn)行的審查：（1）某一 WTO 成員對(duì)某一措施的適用；（ 2）產(chǎn)生于有關(guān)適用協(xié)定的利益，以及（ 3）由于完全不可能被出口成員預(yù)料

4、到的措施的適用，而導(dǎo)致的利益的喪失或損害。 3下面我們就將分別對(duì)這些要素進(jìn)行深入分析。一、措施的適用（ ApplicationofaMeasure）：“措施 ”的效力特征在分析非違反主張的要素或稱(chēng)構(gòu)成要件時(shí)，邏輯上的起點(diǎn)（ alogicalstartingpoint）是存在某一 WTO成員對(duì)某一項(xiàng)措施的適用。 首先，有必要界定 “措施 ”（measure）一詞的具體含義。就此而言，在大多數(shù)案件中問(wèn)題往往并不在于某一項(xiàng)措施是否存在，而在于哪些措施是屬于第 XXIII:1(b)條意義上的可歸咎于 WTO 成員政府的措施。換句話說(shuō)，第 XXIII:1(b)條意義上的措施是否必須是具有強(qiáng)制性的政府措施

5、（ aGovernmentalActionwithCompulsoryNature ） ？ 對(duì) 于 此 問(wèn) 題 ，Japan-Film(DS44)一案的專(zhuān)家組作出如下分析： 4“根據(jù) WTO協(xié)定第 XVI:4條， GATT第 XXIII:1(b)條之 措施 一詞的普通含義（ ordinarymeaning）當(dāng)然包括政府所頒布的法律或行政法規(guī)。但在我們看來(lái)，似乎遠(yuǎn)不限于此而還包括缺乏法律強(qiáng)制性（ legallyenforceableenactments）的其他政府措施。同時(shí)，也并非政府機(jī)構(gòu)的每一個(gè)意見(jiàn)（ utterance）或者非政府組織應(yīng)政府要求或基于政府某種程度支持而作出的研究報(bào)告，都能夠被

6、視為成員政府的措施。 如同 GATT專(zhuān)家組過(guò)去所做的那樣，對(duì)我們而言很有必要審查每一個(gè)所謂的 “措施 ”，以確定該措施是否具備為第 XXIII:1(b)條目的所要求的措施的特別屬性（ particularattributes ）。我們對(duì) GATT實(shí)踐特別是 Japan-Semi-conductors一案的專(zhuān)家組報(bào)告的審查表明，當(dāng)行政指引創(chuàng)造了行為或不行為的動(dòng)機(jī)（ incentivesordisincentives），并且主要 依賴政府措施以指引 私方（ privateparties）以某種特定方式行事（ actinaparticularmanner ）時(shí)，該措施即可以被視為一項(xiàng)政府措施（ ag

7、overnmentalmeasure）。在那一案件中專(zhuān)家組裁定，盡管某一措施不具有強(qiáng)制性，也可能被視為是受GATT第 XI:1 條關(guān)于數(shù)量限制的條款 支配的一項(xiàng)限制，因?yàn)榇嬖谧銐虻男袨榛虿恍袨榈膭?dòng)機(jī)促使非強(qiáng)制性的措施（non-mandatorymeasures）生效 .并且 措施的實(shí)施 .本質(zhì)上依賴于政府的措施或者干預(yù)， 因?yàn)樵谶@種情況下 措施將以等同于強(qiáng)制性要求（mandatoryrequirements ）的方式起作用，以至于該措施與強(qiáng)制性要求之間的區(qū)別只是一種形式而非實(shí)質(zhì)了 . 。.我們認(rèn)為我們?cè)诒景钢袑?duì)所謂的措施 的分析必須如此進(jìn)行，即充分考慮到這些政府措施實(shí)施的背景及其對(duì)私方所產(chǎn)生的

8、影響。本案中，日本主張第XXIII:1(b)條所指措施必須或者規(guī)定利益或者施以義務(wù)，而且為了施以義務(wù)該措施必須是那些施以具有法律強(qiáng)制性的或?qū)嵸|(zhì)上等同于此的義務(wù)（ legallybindingobligationsorthesubstantiveequivalent）的政府政策或措施。而美國(guó)的立場(chǎng)則是，第 XXIII:1(b)條所指措施不應(yīng)該被限制于僅指那些具有法律強(qiáng)制性的或?qū)嵸|(zhì)上等同于此的義務(wù)，美國(guó)支持一個(gè)關(guān)于此詞語(yǔ)的涵蓋更廣的定義（ amoreencompassingdefinition）。憶及 Japan-Semi-conductors 一案在確定一項(xiàng)形式上不具有約束力的（formally

9、non-binding ）措施，是否應(yīng)歸屬于第 XI:1 條中的政府限制時(shí)所使用的標(biāo)準(zhǔn)，即行政指引必須創(chuàng)造了行為或不行為的動(dòng)機(jī)，并且對(duì)該指引的遵守必須主要依賴于政府措施。我們認(rèn)為這些標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然也完全可以適用于第 XXIII:1(b)條下的措施一詞的定義。然而，我們也注意到 Japan-Semi-conductors一案中沒(méi)有任何東西表明，此行為或不行為之動(dòng)機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)（ incentives/disincentivestest）應(yīng)被視為將形式上不具有約束力的措施定性為政府措施的唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們認(rèn)為第 XXIII:1(b)條下的措施的唯一標(biāo)準(zhǔn)或外部限制（ outerlimit ）。尤其，我們并不信

10、服日本所提出的定義界定了什么能構(gòu)成第XXIII:1(b)條意義上的措施，即一項(xiàng)措施必須或者規(guī)定利益或者施以具有法律強(qiáng)制性的或?qū)嵸|(zhì)上等同于此的義務(wù)。在我們看來(lái)，一項(xiàng)政府政策或措施沒(méi)必要必須具備實(shí)質(zhì)約束力或強(qiáng)制性，才能夠產(chǎn)生被私方以損害或取消第 XXIII:1(b)條意義上的合法預(yù)期的利益的方式而遵守的可能性。實(shí)際上，很明顯那些包含了充分的指引私方以特定方式行事的行為或不行為的動(dòng)機(jī)的不具有約束力的措施，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)條件也能夠產(chǎn)生潛在的不利影響。例如，大量的非違反案件中涉及了補(bǔ)貼，而補(bǔ)貼的接受只要求符合條件者的自愿遵守（ voluntarycompliancewitheligibilitycri

11、teria ）。而且，我們認(rèn)為也可以設(shè)想，在政府與商業(yè)之間存在高度合作與協(xié)作的情況下，例如存在對(duì)行政指引的實(shí)質(zhì)依賴以及其他政府與商業(yè)之間的非正式合作的情況下，即使是政府政策聲明中的不具約束力的、勸勵(lì)性的（ hortatory ）措辭，對(duì)私方而言也可能具有類(lèi)似于有法律拘束力的 .措施的效果。因此，我們認(rèn)為就第 XXIII:1(b)條所指的措施一詞，我們應(yīng)給予一個(gè)廣泛的定義（ beopentoabroaddefinition ），即考察不具有約束力的政府措施是否具有一個(gè)類(lèi)似于有約束力的措施的效果。我們之所以得出這一結(jié)論是考慮了第XXIII:1(b)條的目的，即通過(guò)為糾正那些否則就不會(huì)受到 GATT

12、規(guī)則所規(guī)范但盡管如此卻仍然損害了成員產(chǎn)生于關(guān)稅談判的利益的合法預(yù)期或使之喪失（ nototherwiseregulatedbyGATTrulesthatnonethelessnullifyorimpairaMember'slegitimateexpectationsofbenefitsfromtariffnegotiations ）的政府措施而提供一種途徑，來(lái)保護(hù)GATT下的減讓平衡。在我們看來(lái)為達(dá)到這一目的，這一點(diǎn)非常重要，即應(yīng)被視為受第XXIII:1(b)條調(diào)整的政府措施的種類(lèi)不應(yīng)被以一種不適當(dāng)?shù)南拗菩苑绞剑?anundulyrestrictivemanner）界定。否則，就存在這

13、樣一種風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)政府以一種或多種方式涉嫌導(dǎo)致利益的喪失或損害時(shí)，將不能根據(jù)第XXIII:1(b)條進(jìn)行救濟(jì)，因而阻止了該條目的的實(shí)現(xiàn)。然而，我們想強(qiáng)調(diào)的是，給予措施一個(gè)寬泛的定義將不會(huì)擴(kuò)展第 XXIII:1(b)條之救濟(jì)的適用范圍，因?yàn)槿匀挥缮暝V成員承擔(dān)清楚證明該爭(zhēng)議措施如何導(dǎo)致或引起了利益的喪失或損害的義務(wù)，并且如下面將要闡釋的，在最終的分析中被告成員政府只對(duì)其自身所引起的損害負(fù)責(zé)。由于 WTO協(xié)議是一個(gè)只有國(guó)家政府或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)才直接受其義務(wù)支配的國(guó)際協(xié)定，因此也就暗示第 XXIII:1(b)條以及 DSU第 26.1 條中的措施一詞，如同 WTO協(xié)議的其他地方一樣，僅指政府政策或措施，而非那

14、些私方的政策或措施。盡管這一 原理 （truth ）不容置疑，但是還是有大量的貿(mào)易爭(zhēng)端中，就那些表面上是私人措施但盡管如此卻因?yàn)檎c那些措施的某些關(guān)聯(lián)或認(rèn)可，而使得專(zhuān)家組面臨著對(duì)此歸責(zé)程度的困難判斷。過(guò)去 GATT的案例表明，如果某一措施中存在足夠的政府參與， 則該措施是由私方采取的事實(shí)并不能排除該措施可能被視為是政府性的措施的可能。在此方面很難確立明顯的界限規(guī)則。因此，那種可能性將需要個(gè)案審查（ examinedonacase-by-casebasis）?！笔聦?shí)上，上面這些關(guān)于措施的界定的裁定同樣適用于違反申訴中措施的界定。對(duì)于非違反申訴而言，真正特別的在于利益的界定。由于違反申訴中一個(gè)正

15、式推定的存在，往往在確定某一措施可歸咎于政府，而該措施又違反了適用協(xié)定的義務(wù)時(shí)，便可推定成員的利益喪失或受到損害，因而也就不涉及到利益的界定問(wèn)題。然而，對(duì)非違反申訴而言則其確立更為復(fù)雜。由于沒(méi)有違反申訴中的推定，在非違反申訴中申訴方承擔(dān)了更為詳細(xì)的舉證責(zé)任。申訴方必須證明該措施的適用導(dǎo)致了其利益的喪失或損害。因而在非違反申訴中，在確立了措施的適用以后，下一步就是證明在該措施的適用范圍內(nèi)，申訴方利益的存在。這也是確立非違反申訴最為關(guān)鍵的一步。二、利益的存在（ ExistenceofaBenefit）：利益的 “合法預(yù)期 ”憶及系列論文之一的討論， 我們可以看出專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)對(duì) WTO框架下利益

16、的界定是非常寬泛的。 如果 WTO成員準(zhǔn)備通過(guò)援用 DSU程序?qū)で缶葷?jì)，則該成員只要證明此類(lèi)措施或情形導(dǎo)致了其在任何適用協(xié)定項(xiàng)下的 “任何利益 ”（直接的或間接的）的喪失或損害。簡(jiǎn)言之，只要措施的適用涉及到了適用協(xié)議所保護(hù)的成員之間關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系而非單純的貿(mào)易流量或?qū)嶋H貿(mào)易，那么成員在此就有利益存在。尤其是審查非違反申訴的 GATT專(zhuān)家組經(jīng)常將 “競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的破壞 ”等同于“利益的喪失或損害 ”。然而在非違反申訴中， 申訴方如果想證明其利益的存在，最關(guān)鍵的就是證明申訴方對(duì)該利益存在前文曾頻頻提及的 “合法預(yù)期 ”（legitimateexpectations）。事實(shí)上，在 Japan-F

17、ilm（DS44）一案中，專(zhuān)家組指出，在過(guò)去所有（只有一個(gè)例外）涉及第 XXIII:1(b)條的GATT案例中，所主張的利益都是涉及到針對(duì)產(chǎn)生于有關(guān)關(guān)稅減讓的改善的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的合法預(yù)期。 5下面我們就來(lái)討論這一問(wèn)題。(1)合法預(yù)期的法理基礎(chǔ)不同于以前 GATT體制所涉及的單純的貿(mào)易問(wèn)題， WTO 框架涵蓋了更多的內(nèi)容，涉及服務(wù)貿(mào)易，與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題，而且還有擴(kuò)大化引入諸如與貿(mào)易相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題、勞工問(wèn)題等等的趨勢(shì)。而這種擴(kuò)大化趨勢(shì)也就相應(yīng)的增加了對(duì)利益的保護(hù)的復(fù)雜性，同時(shí)也使得有關(guān)協(xié)定更容易受到復(fù)雜的措施的損害。為了避免通過(guò)所謂的合法措施損害條約的目標(biāo)，因此也就有必要?jiǎng)?chuàng)造諸如非違反

18、申訴、情勢(shì)申訴等具體的新的救濟(jì)方法。 同時(shí)，為了防止這些新的救濟(jì)方法的濫用，作為善意原則的一個(gè)衡平分支（ anequitablebranch），采納合法預(yù)期的保護(hù)（ ProtectionofLegitimateExpectations,'PLE'）這樣一種觀念，是非常關(guān)鍵的。保護(hù)合法預(yù)期的法理基礎(chǔ)是善意原則（ goodfaithdoctrine ）及此原則所派生的有約必守（ pactasuntservanda）原則。和平社會(huì)所依賴的合作、公平和相互信任，不應(yīng)該被嚴(yán)格法律的孤立適用（ anisolatedapplicationofstrictlaw ）所破壞。在此方面，國(guó)際法委員會(huì)（ InternationalLawCommission）于 1966 年的一個(gè)評(píng)論指出，依賴于嚴(yán)格的條文解釋但卻損害了協(xié)定的本質(zhì)含義的行為，構(gòu)成了對(duì)善意原則的違反。善意原則作為支撐國(guó)際公共秩序整體框架的一個(gè)根本概念被普遍接受， 尤其在條約法領(lǐng)域。 聯(lián)合國(guó)憲章第 2.2 條以及維也納條約法公約第 26 條都確認(rèn)了這一原則。