現(xiàn)行體制下電力行政執(zhí)法模式探討(一)

1、現(xiàn)行體制下電力行政執(zhí)法模式探討 (一 )摘要 由于我國(guó)電力立法滯后于電力體制改革，電力行政執(zhí)法主體事實(shí)上的缺位現(xiàn)象直接導(dǎo) 致了電力行政執(zhí)法難。 其根本原因在于行使電力行政執(zhí)法權(quán)的電力管理部門(mén)不具備相應(yīng)的人 力、物力資源及經(jīng)驗(yàn)。 本文通過(guò)對(duì)電力行政執(zhí)法幾種模式的分析， 認(rèn)為現(xiàn)行體制下通過(guò)地方 立法授權(quán)地方電力設(shè)施 (和電能 )保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組或該小組下設(shè)的辦公室行使電力行政執(zhí)法權(quán)， 并將該辦公室設(shè)置在地方電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，有望到達(dá)電力行政執(zhí)法效能的最大化。關(guān)鍵詞 電力設(shè)施保護(hù)，行政執(zhí)法，授權(quán)，模式0、引言 不斷深化的電力體制改革越來(lái)越深刻地影響著電力行政執(zhí)法模式。 政企分開(kāi)后， 電力企業(yè)不 再具有行政執(zhí)

2、法權(quán)， 電力設(shè)施與電能保護(hù)的行政執(zhí)法權(quán)根據(jù)政府文件的規(guī)定交由政府綜合經(jīng) 濟(jì)管理部門(mén)行使，而政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)限于人力、物力、經(jīng)驗(yàn)，不能及時(shí)、有效地處理 電力行政執(zhí)法中的相關(guān)問(wèn)題， 無(wú)法形成一支與其所在行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能平安保護(hù)相 對(duì)應(yīng)的行政執(zhí)法隊(duì)伍。而現(xiàn)階段， 我國(guó)電力行業(yè)行政執(zhí)法所依賴(lài)的電力立法尚難有較大突破， 電力行政執(zhí)法因而成 為當(dāng)前行業(yè)內(nèi)引人關(guān)注的難題。 本文通過(guò)對(duì)電力行政執(zhí)法模式的理論探討， 結(jié)合地方的電力 行政執(zhí)法模式實(shí)踐進(jìn)行分析，試圖找到解決難題的方法。1、授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的條件 電力行政執(zhí)法是電力行政執(zhí)法主體執(zhí)行法律、 法規(guī)和規(guī)章的行政行為， 具體包括電力行政處 理、

3、電力行政處分、 電力行政檢查、 電力行政處置等行政執(zhí)法種類(lèi)，其中電力行政處理分為 電力行政許可、 電力行政確認(rèn)和電力行政獎(jiǎng)勵(lì)等。 電力行政處分是電力行政機(jī)關(guān)、 法律法規(guī) 授權(quán)組織對(duì)違反電力法律、法規(guī)、規(guī)章的自然人、法人或其他組織實(shí)施的一種行政制裁， 是 最主要的電力行政執(zhí)法權(quán)，而現(xiàn)階段電力行政執(zhí)法的難題也就在于電力行政處分權(quán)的行使， 電力行政處分權(quán)是電力行政執(zhí)法權(quán)的集中表現(xiàn)， 因此在一定意義上講， 電力行政主體行使電 力行政處分權(quán)模式?jīng)Q定了行使執(zhí)法權(quán)的模式。在目前電力行政執(zhí)法主體存在事實(shí)上缺位的情況下， 電力行政執(zhí)法需要授權(quán)。 其必要條件如 下：(1) 授權(quán)形式特定。即必須是由享有法律、行政法

4、規(guī)、地方性法規(guī)制定權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，以制 定法律、 法規(guī)形式進(jìn)行授權(quán)。 由國(guó)務(wù)院部、 委員會(huì)以及地方政府所制定的行政規(guī)章并不能進(jìn) 行授權(quán)。(2) 授權(quán)范圍特定。被授出的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)是共有權(quán)力，而非專(zhuān)有權(quán)力。共有權(quán)力是并不專(zhuān) 屬于某一特定機(jī)關(guān)所享受的權(quán)力， 而專(zhuān)有權(quán)力只能由法律規(guī)定的某一特定機(jī)關(guān)行使。 如行政 拘留等限制人身自由的行政處分權(quán)就是公安機(jī)關(guān)的專(zhuān)有權(quán)力， 不能通過(guò)授權(quán)方式由其他組織 實(shí)施。鑒于授權(quán)是由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)把某些行政權(quán)力授予非行政機(jī)關(guān)的組織行使， 使該組織 取得了行政管理授權(quán)的主體資格， 即可以自己的名義獨(dú)立行使這些權(quán)力， 也同時(shí)以自己的名 義獨(dú)立承當(dāng)因行使這些權(quán)力所引起的法律后果

5、。 被授權(quán)的組織從其組織特性和設(shè)立初衷而言 是不具備行政執(zhí)法功能的， 被授權(quán)組織在經(jīng)過(guò)法律、 法規(guī)授權(quán)之后， 成為具有法定和固有職 權(quán)的組織，其權(quán)限已由法律、法規(guī)固化，因此，被授權(quán)的組織應(yīng)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)開(kāi) 展行政執(zhí)法。(3) 必須授權(quán)給具有管理公共事務(wù)職能的組織。作為被授權(quán)行使行政權(quán)力的組織，應(yīng)當(dāng)具有 熟悉有關(guān)法律、 法規(guī)和業(yè)務(wù)的正式工作人員， 還應(yīng)具有相應(yīng)的檢查、 鑒定等實(shí)施行政執(zhí)法的 技術(shù)條件并且能夠獨(dú)立承當(dāng)法律責(zé)任。但法律并未限制作為行政授權(quán)對(duì)象的組織類(lèi)型， ?行 政處分法? 僅規(guī)定了一個(gè)組織要能夠成為被授權(quán)行使行政處分權(quán)的組織， 關(guān)鍵要素是該組織 須具備管理公共事務(wù)職能。從實(shí)踐

6、來(lái)看， 具備管理公共事務(wù)職能的組織，包括社會(huì)團(tuán)體、事 業(yè)組織和企業(yè)在內(nèi)，均可成為被授權(quán)對(duì)象。2、非常設(shè)機(jī)構(gòu)行使行政執(zhí)法權(quán)模式2.1、模式的依據(jù) 公安部、 國(guó)家經(jīng)貿(mào)委 1999 年公布的 ?電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)那么? 第三條規(guī)定 “各級(jí)地方人 民政府設(shè)立的由同級(jí)人民政府所屬有關(guān)部門(mén)和包括電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、 發(fā)電企業(yè)在內(nèi)的電力企業(yè) 負(fù)責(zé)人組成的電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組， 負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所轄行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施的保護(hù)工作， 其辦 事機(jī)構(gòu)設(shè)在相應(yīng)的電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)， 負(fù)責(zé)電力設(shè)施保護(hù)的日常工作 。?國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng) 電力設(shè)施保護(hù)工作的通知? 國(guó)辦發(fā) 200610 號(hào)中要求 “地方各級(jí)人民政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任， 加強(qiáng)電

7、力設(shè)施保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)， 成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)， 開(kāi)展改革、電力監(jiān)管、公 安、工商、 林業(yè)、 土地、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)以及電力企業(yè)負(fù)責(zé)人參加的電力設(shè)施保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo) 小組， 落實(shí)職責(zé)分工，統(tǒng)籌研究保障措施，加強(qiáng)信息通報(bào)交流，及時(shí)解決電力設(shè)施保護(hù)工作 中的重大問(wèn)題 。2.2、模式分析?電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)那么? 公布后， 各地根本上都成立了電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立 了辦公室。 但電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)的辦公室不能以自己名義行使行政執(zhí)法權(quán)， 而只 能針對(duì)不同的違法行為， 分別由電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組中的公安、 工商、 土地等部門(mén)以各自 名義分別開(kāi)展行政執(zhí)法工作。 在此過(guò)程中， 電力設(shè)施保護(hù)辦

8、公室主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、 信息溝通的 作用。電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和下設(shè)的辦公室屬臨時(shí)機(jī)構(gòu)，不會(huì)受行政編制等問(wèn)題的困擾， 將其作為一個(gè)以電力管理部門(mén)牽頭，聯(lián)合公安、工商、電力監(jiān)管、林業(yè)、土地、電力企業(yè)等 部門(mén)共同執(zhí)法的行政執(zhí)法主體， 相對(duì)于下文其他幾種模式， 這種模式是具有較為突出優(yōu)勢(shì)的。 因此， 通過(guò)立法授權(quán)， 使電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組或下設(shè)的辦公室具體行使行政執(zhí)法職能，又因?yàn)閷?shí)踐中該小組及下設(shè)辦公室通常設(shè)立在電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)， 便可充分利用電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的人、 財(cái)、物等資源。 例如僅就人力資源的利用來(lái)說(shuō)， 原來(lái)的電力執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法人員都有行政執(zhí) 法證， 具備豐富的行業(yè)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)， 熟悉電力設(shè)施及電能保護(hù)的有

9、關(guān)情況。 如陜西省電力企業(yè) 中具有行政執(zhí)法證的人員達(dá) 1328 人，該局部人員絕大多數(shù)具有一定執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，然而在電力 工業(yè)政企分開(kāi)改革后， 這局部人員大多被分流或承當(dāng)其他職責(zé)， 如能采用授權(quán)電力設(shè)施保護(hù) 領(lǐng)導(dǎo)小組或下設(shè)的辦公室進(jìn)行行政執(zhí)法模式， 那么可在不改變編制之前將局部人員由電力設(shè)施 保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理并開(kāi)展行政執(zhí)法工作。 地方政府設(shè)立的電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組或下設(shè)的辦公室能否通過(guò)法律、 法規(guī)的授權(quán)而 取得相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)呢 ? 需要先分析一下電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和下設(shè)的辦公室是否是組織。組織通常被認(rèn)為是從事旨在到達(dá)某種目的而活動(dòng)的團(tuán)體或集團(tuán)， 組織往往是與制度是相聯(lián)系的。 諾斯

10、曾形象 地把制度與組織的關(guān)系比喻為一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)那么和這個(gè)社會(huì)游戲的參與者即角色之間的 關(guān)系?；蛘哒f(shuō)， 組織是制度或規(guī)那么的集合。法學(xué)意義上的組織更多是指人的集合體，這個(gè)集 合體具有一定的規(guī)那么。無(wú)論經(jīng)濟(jì)學(xué)或法學(xué)，通常將組織區(qū)分為企業(yè)組織、政府組織、社團(tuán)組 織等等。 從這個(gè)意義上講， 電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)的辦公室都屬于組織， 電 力設(shè)施和電能的行政執(zhí)法保護(hù)工作那么無(wú)疑屬于公共事務(wù)?；诖?， 可以認(rèn)為電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)的辦公室符合被法律、 法規(guī)授權(quán)行使 行政執(zhí)法權(quán)并給相對(duì)人以行政處分的條件。 在取得授權(quán)后就具備了以自己的名義在法定的范 圍內(nèi)開(kāi)展行政執(zhí)法并對(duì)相對(duì)人進(jìn)行

11、行政處分的主體資格， 并獨(dú)立承當(dāng)法律責(zé)任， 而因?qū)嵤┬?政執(zhí)法引起行政復(fù)議和行政訴訟的，那么以自己的名義參加行政復(fù)議和訴訟。3、電力管理部門(mén)與公安機(jī)關(guān)、電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法模式3.1、模式的依據(jù) 電力管理部門(mén)擁有行政執(zhí)法權(quán)， 在解決電力行政執(zhí)法難題中應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位。 按照 ?電力 法?等法律、法規(guī)，其不僅擁有對(duì)電力事業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)， 而且應(yīng)當(dāng)履行因行使管理權(quán)須承擔(dān)的義務(wù)，如對(duì)電力設(shè)施保護(hù)區(qū)設(shè)立標(biāo)志等。電力管理部門(mén)還擁有對(duì)電力企業(yè)和用戶(hù)執(zhí)行電力法律、行政法規(guī)情況的監(jiān)督檢查權(quán)、行政處理權(quán)、行政處分權(quán)。需要指出的是，根據(jù)?治 安管理處分法?公安機(jī)關(guān)對(duì)破壞電力設(shè)施和竊電的治安案件有治安管理處分權(quán)，有權(quán)對(duì)因破壞電力設(shè)施、竊電而違反治安管理法規(guī)的個(gè)人執(zhí)行行政拘留。無(wú)論電力行政執(zhí)法采取哪一種模式，這些權(quán)力專(zhuān)屬于公安機(jī)關(guān)。按照?電力法?和?用電檢查