分布式能源政策導(dǎo)向和建議

1、分布式能源政策導(dǎo)向和建議                        【摘要】中國政府保護(hù)環(huán)境，提高資源利用效率，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的決心是不容置疑的，主要問題還是主管部門的觀念有待更新。“大機(jī)組、大電網(wǎng)、超高壓”這種“大的必然就是好的”的電力發(fā)展觀是一種非常落后的觀念，違法了“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)”的科學(xué)發(fā)展觀。如果大的就是最節(jié)能的，為什么世界能源利用效率最

2、高的丹麥15年來大型凝氣發(fā)電廠的容量沒有增加？因?yàn)樗麄兊挠^念是用戶端能源利用效率最高的才是最好的，因?yàn)閷?shí)踐證明分布式能源的用戶端能源綜合利用效率最高。分布式能源是指分布在用戶側(cè)的能源梯級(jí)利用和可再生能源及資源綜合利用設(shè)施，通過在現(xiàn)場對(duì)能源實(shí)現(xiàn)溫度對(duì)口梯級(jí)利用，盡力減少中間輸送環(huán)節(jié)的損耗，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源利用的最大化。分布式能源將根據(jù)用戶對(duì)于各種能源產(chǎn)品的不同需求，利用各種先進(jìn)技術(shù)按需轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)與投資的最優(yōu)化。它將采用先進(jìn)的低排放技術(shù)，并利用溫室大棚等設(shè)施將污染物資源化，將環(huán)境代價(jià)降至最低。它將依賴于信息通訊技術(shù)和智能控制技術(shù)的成果，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場無人職守。目標(biāo)是建立一個(gè)以低壓電網(wǎng)，冷熱水管網(wǎng)和信息網(wǎng)絡(luò)

3、系統(tǒng)聯(lián)合構(gòu)成的能源網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。 這是由于上述特性，分布式能源深為世界各國的高度重視，認(rèn)為它將成為人類能源可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段，成為目前解決資源短缺和環(huán)境污染的最佳技術(shù)選擇。對(duì)于分布式能源的態(tài)度已經(jīng)成為世界各國可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)尺 就全世界來看，能源利用效率越高、環(huán)境保護(hù)越好的國家，對(duì)于發(fā)展分布式能源（熱電聯(lián)產(chǎn)）技術(shù)的越熱衷，政府的鼓勵(lì)支持政策越明確。 以歐洲的丹麥為例，她是世界上能源利用效率最高的國家，在過的近20年中，GDP翻了一番，能源消耗卻沒有增加，污染排放反而大幅度下降。丹麥?zhǔn)鞘澜绻J(rèn)的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源消耗，以及環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的國家，成為世界的楷

4、模。丹麥政府鼓勵(lì)發(fā)展分布式能源（其中包括熱電聯(lián)產(chǎn)和可再生能源）的態(tài)度最為鮮明，制定了一系列行之有效的法律、政策和稅制，并堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。自1990年以來，丹麥大型凝氣發(fā)電廠容量沒有增加，新增電力主要依靠安裝在用戶側(cè)的，特別是工業(yè)用戶和小型區(qū)域化的分布式能源電站（熱電站）和可再生能源項(xiàng)目提供的，熱電發(fā)電量占總發(fā)電量的61.6。丹麥新的目標(biāo)是在2008年到2012年階段，將二氧化碳的排放量從1990年的水平降低21。丹麥對(duì)于分布式能源（熱電聯(lián)產(chǎn)）采取了一系列明確的鼓勵(lì)政策，先后制定了供熱法、電力供應(yīng)法和全國天然氣供應(yīng)法，以及對(duì)相關(guān)的各項(xiàng)進(jìn)行了法律修正案，在法律上明確了保護(hù)和支持立場。電力供應(yīng)法規(guī)定，

5、電網(wǎng)公司必須優(yōu)先購買熱電聯(lián)產(chǎn)生產(chǎn)的電能，而消費(fèi)者有義務(wù)優(yōu)先使用熱電聯(lián)產(chǎn)生產(chǎn)的電能（否則將做出補(bǔ)償）；1990年丹麥議會(huì)決議，1MWe以上燃煤燃油供熱鍋爐強(qiáng)制改造為天然氣或垃圾為燃料的分布式能源項(xiàng)目（熱電站），對(duì)此類工程的建設(shè)給予財(cái)政補(bǔ)貼并輔以銀行信貸優(yōu)惠。例如在供熱小區(qū)中，對(duì)熱電工程給予信貸優(yōu)惠（利率2，償還期20年），對(duì)天然氣熱電站，給予30的無息貸款，給予0.07元丹麥克朗/kWh的補(bǔ)貼。歐洲的另一個(gè)樣板是荷蘭， 2000年底的能源效率比1989年提高22.3%。 1988年，荷蘭啟動(dòng)了一個(gè)熱電聯(lián)產(chǎn)激勵(lì)計(jì)劃，制定了重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展小型的熱電機(jī)組的優(yōu)惠政策。實(shí)踐顯示，荷蘭的分布式能源為電力增長做

6、出巨大貢獻(xiàn)，熱電聯(lián)產(chǎn)裝機(jī)容量由1987年的2700MWe 猛增到1998年的7000MWe， 占總發(fā)電量的48.2。荷蘭實(shí)行了能源稅機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)為6.02歐分/kWh，但綠色電力可返還2歐分。荷蘭頒布了新的電力法，賦予分布式能源（熱電聯(lián)產(chǎn)）特別的地位，使電力部門必須接受此類項(xiàng)目的電力，政府對(duì)其售電僅征收最低稅率。由荷蘭能源分配部門起草的環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中，電力部門將積極使用清潔高效的能源技術(shù)以承擔(dān)其對(duì)環(huán)境的責(zé)任。其中分布式能源（熱電聯(lián)產(chǎn)）是最為重要的手段，將負(fù)擔(dān)40的二氧化碳減排任務(wù)。日本不僅是亞洲能源利用效率最高的國家，在全世界也位居前列。由于日本缺乏能源資源，政府高度重視提高能效，頒布了不少優(yōu)惠

7、政策，諸如：建立環(huán)境保護(hù)基金，制定允許分布式能源并網(wǎng)的政策。自1981年東京國立競技場第一號(hào)熱電機(jī)組運(yùn)行起，截至到2000年，分布式能源項(xiàng)目共1413個(gè)，總?cè)萘?212MWe。其中工業(yè)自備項(xiàng)目411個(gè)，容量1734MWe，平均每個(gè)裝機(jī)規(guī)模僅為4217kW；民用項(xiàng)目1002個(gè)，容量478MWe，平均每個(gè)項(xiàng)目裝機(jī)僅477kW。近年，由于世界資源供應(yīng)趨緊，成本增高，以及環(huán)境意識(shí)的空前加強(qiáng)，日本全國上下熱衷于分布式能源，微型燃?xì)廨啓C(jī)、燃料電池、太陽能發(fā)電等技術(shù)四處開花，僅美國卡伯斯通一家公司近2年就在日本銷售了近千臺(tái)2860kW微型燃?xì)廨啓C(jī)。分布式能源能夠在日本快速發(fā)展，關(guān)鍵是政府的有效干預(yù)。1986

8、年5月日本通產(chǎn)省發(fā)布了并網(wǎng)技術(shù)要求指導(dǎo)方針，使分布式能源可以實(shí)現(xiàn)合法并網(wǎng)。1995年12月又更改了電力法，并進(jìn)一步修改了并網(wǎng)技術(shù)要求指導(dǎo)方針,使擁有分布式能源裝置的業(yè)主，可以將多余的電能反賣給供電公司，并要求供電公司為分布式能源業(yè)主提供備用電力保障。此外，分布式能源業(yè)主不僅能夠得到融資、政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，還能享受減免稅等鼓勵(lì)。從上述一些國家的成功經(jīng)驗(yàn)中可以看到，國家層面的法律保證和政府層面的執(zhí)法決心和政策的可落實(shí)性，以及執(zhí)行層的力度是發(fā)展分布式能源技術(shù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵保障。中國對(duì)于分布式能源的政策現(xiàn)狀和差距作為中國能源行業(yè)的從業(yè)者，我們不得不正視中國與發(fā)達(dá)國家之間的巨大認(rèn)識(shí)差距。如同我

9、國目前的能效水平和環(huán)境保護(hù)水平一樣，鼓勵(lì)分布式能源等先進(jìn)技術(shù)的法律政策水平，與發(fā)達(dá)國家相比，在世界上僅停留在一個(gè)相當(dāng)初級(jí)的階段，大約存在著1520年的差距。盡管作為分布式能源最重要的組成部分的熱電聯(lián)產(chǎn)事業(yè)，在新中國已經(jīng)存在了50余年，裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到全國火電機(jī)組容量的14.58%，2002年供熱總量達(dá)到13.9億GJ，已經(jīng)為中國的節(jié)能和環(huán)境保護(hù)做出過巨大的貢獻(xiàn)。但是，在中國全國人大頒布的400多部法律中，緊緊只有節(jié)能法中提及“熱電聯(lián)產(chǎn)”一次。1997年發(fā)布的中華人民共和國節(jié)約能源法第39條規(guī)定，國家鼓勵(lì)“熱電聯(lián)產(chǎn)”和“熱、電、冷技術(shù)”。節(jié)能法是中國節(jié)能工作者不斷的努力的結(jié)晶，這一法律的頒布確實(shí)

10、對(duì)于節(jié)能工作特別是“熱電聯(lián)產(chǎn)”事業(yè)起到了一定的積極推動(dòng)作用。但是由于各級(jí)政府和一些壟斷企業(yè)節(jié)約資源意識(shí)還存在差距，節(jié)能執(zhí)行層建立也存在著兵齊馬不齊的問題，致使國家對(duì)熱電和熱電冷技術(shù)的鼓勵(lì)政策未能化為理想的推動(dòng)力。2000年為了澄清認(rèn)識(shí)，促進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)事業(yè)的健康發(fā)展，當(dāng)時(shí)的國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、建設(shè)部和國家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布了（急計(jì)基礎(chǔ)2000 1268號(hào)）“關(guān)于印發(fā)關(guān)于發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的規(guī)定的通知”，這是中國節(jié)能環(huán)保工作的一個(gè)里程碑式的文件。關(guān)于發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的規(guī)定中曾經(jīng)明確規(guī)定符合指標(biāo)的熱電廠，電網(wǎng)管理部門應(yīng)允許并網(wǎng)。規(guī)定積極支持：“以小型燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組和余熱鍋爐等設(shè)備組成的小型熱電聯(lián)

11、產(chǎn)系統(tǒng)，使用于廠礦企業(yè)、寫字樓、賓館、商場、醫(yī)院、銀行、學(xué)校等公用建筑。它具有效率高、占地小、保護(hù)環(huán)境、減少供電線損和應(yīng)急突發(fā)事件等綜合功能，在有條件的地方應(yīng)逐步推廣?！边@是中國政府部門首次在行政規(guī)章中列入了支持分布式能源的條款，具有重要的歷史意義。但是，分布式能源在中國的發(fā)展并不能令人滿意，盡管2000年以來，世界各國的分布式能源已經(jīng)呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢，可是在中國的情景基本上還停留在原地踏步的窘態(tài)，幾個(gè)試驗(yàn)工程均不夠理想，因?yàn)榉植际侥茉错?xiàng)目在中國連合法并網(wǎng)的問題至今都懸而未決。電力部門處于企業(yè)自身利益而不愿配合的態(tài)度并不難理解，因?yàn)槿澜缭诎l(fā)展分布式能源之初都曾遇到這一阻力，其他國家的解決經(jīng)

12、驗(yàn)是采取有效的法律和行政手段，關(guān)鍵是政府主管部門要有目標(biāo)、有要求，建立明確無誤的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。電力法是中國當(dāng)前最受爭議的法律之一，它的立法基點(diǎn)首先是保護(hù)投資者、經(jīng)營者，而不是首先保護(hù)使用者（消費(fèi)者）。特別是在第25條中規(guī)定：“一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)”。以此剝奪了民法通則和合同法，以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法賦予消費(fèi)者公平交易和選擇的權(quán)利。電力法第63條進(jìn)一步規(guī)定：“違反本法第25條規(guī)定，未經(jīng)許可，從事供電或者變更供電營業(yè)區(qū)的，由電力管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款?！币粋€(gè)利益集團(tuán)就是這樣將自己的壟斷利益法律化了。此后頒布的電力供應(yīng)與使用條例第30條更進(jìn)一步

13、地規(guī)定：“用戶不得有下列危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為：”其中之一就是：“未經(jīng)供電企業(yè)許可，擅自引入、供出電源或者將自備電源擅自并網(wǎng)?！闭畬⒉脹Q的權(quán)利交給了當(dāng)事一方的企業(yè)，也就是說供電企業(yè)不同意，你就別想建分布式能源。對(duì)于拉閘限電無需賠償?shù)墓╇娖髽I(yè)，就利益而言有什么理由要同意用戶使用分布式能源？用戶節(jié)能、環(huán)保、節(jié)省能源開支與供電企業(yè)有何相干？供電公司還可能因此減少供電收益，當(dāng)然不可能指望供電企業(yè)會(huì)自覺地“積極推動(dòng)”分布式能源的建設(shè)。這是政府必須肩負(fù)的責(zé)任，因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展是一項(xiàng)公共利益。欣慰地是電力法的修改工作已經(jīng)全面展開，我們希望將“可持續(xù)發(fā)展”的理念作為新電力法的核心，依

14、照“三個(gè)代表”的思想把廣大人民群眾的根本利益放在首位，有益于先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，并明確規(guī)定各級(jí)政府的職責(zé)，以便人民群眾對(duì)有關(guān)政府官員的監(jiān)督和問責(zé)。                             觀念更新當(dāng)務(wù)之急自2002年夏季起，中國日益嚴(yán)重的資源短缺問題逐漸呈現(xiàn)，其中最突出的問題“拉閘限電”。2003年有19個(gè)

15、省市出現(xiàn)供電緊張，2004年“拉閘”問題已經(jīng)擴(kuò)大到了24個(gè)省市，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾的正常生活。頻繁的“拉閘限電”造成許多企業(yè)不能按時(shí)完成訂單，使中國企業(yè)好不容易建立起來的國際商業(yè)信譽(yù)受到傷害，各方面都為此的蒙受了巨大損失。日前，上海的一些外資企業(yè)為此聯(lián)合致函中國政府，希望政府改變對(duì)分布式能源的觀念，這一事件引起了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。本來許多專家與能源業(yè)界人士，甚至政府的一些主管領(lǐng)導(dǎo)，都預(yù)測到了這次電力的短缺，有些領(lǐng)導(dǎo)還曾樂觀地認(rèn)為分布式能源將因此帶來一次契機(jī)。然而，事與愿違，分布式能源不僅未能因?yàn)檫@次電荒、煤荒而得到發(fā)展，反而僅有的一些有限政策空間被進(jìn)一步壓縮了。因?yàn)閾?dān)心在電力

16、供應(yīng)緊張的局面下，地方政府和企業(yè)會(huì)大上“小火電”，先后發(fā)文“禁止違規(guī)建設(shè)13.5萬千瓦及以下火電機(jī)組”，要求所有13.5萬以下的資源綜合利用、熱電聯(lián)產(chǎn)、工業(yè)性試驗(yàn)和新技術(shù)示范項(xiàng)目，必須與燃煤凝汽火力發(fā)電項(xiàng)目一樣按照基本建設(shè)程序報(bào)國家批準(zhǔn)。未經(jīng)國家批準(zhǔn)的項(xiàng)目，銀行不得貸款，設(shè)備廠家不得供貨，電網(wǎng)企業(yè)不得允許并網(wǎng)。還特別強(qiáng)調(diào)：“電力工業(yè)進(jìn)入了以大機(jī)組、大電網(wǎng)、超高壓的新階段”。這對(duì)于投資幾十、幾百萬，容量只有幾十、幾百千瓦的分布式能源項(xiàng)目無論如何也不可能前前后后折騰幾年，按照市、省、中央三級(jí)，初步可行性研究報(bào)告、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、工程開工四個(gè)步驟的“國家基本建設(shè)工程程序”進(jìn)行審批。一個(gè)發(fā)電

17、項(xiàng)目花掉上千萬進(jìn)行前期工作是再平常不過的事情，可是對(duì)于一個(gè)投資不過幾十、幾百萬元的分布式能源項(xiàng)目根本就是“不堪設(shè)想”。也許政府主管部門的初衷并不是要對(duì)付分布式能源，但是分布式能源項(xiàng)目確成了這一政策的唯一犧牲者。造成這一次電力供應(yīng)的緊張局勢的直接原因是因?yàn)殛P(guān)閉三無小煤窯和治理公路超載，導(dǎo)致煤炭供應(yīng)的緊張，價(jià)格不斷攀升。山西省內(nèi)的電煤價(jià)格已經(jīng)漲到250元/噸以上，秦皇島下海的煤價(jià)高達(dá)380元/噸以上，而江蘇、浙江的煤價(jià)超過600元/噸，都翻了一番。面對(duì)這樣高位的燃料成本，對(duì)于發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗超過400克/千瓦的小火電項(xiàng)目根本就不存在生存空間。況且，在目前以民營經(jīng)濟(jì)和股份制為主體的小型電力項(xiàng)目經(jīng)營者中，

18、沒有人會(huì)具備這樣高的覺悟來“賠本賺吆喝”，完全是脫離實(shí)際和杞人憂天。在國際上，鼓勵(lì)發(fā)展分布式能源是作為推動(dòng)電力需求側(cè)管理的一項(xiàng)重要的技術(shù)和政策手段。為了應(yīng)對(duì)電力短缺，政府有關(guān)部門也推出了“加強(qiáng)電力需求側(cè)管理的政策”，但是，依然沒有給分布式能源以機(jī)會(huì)。中國政府保護(hù)環(huán)境，提高資源利用效率，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的決心是不容置疑的，主要問題還是主管部門的觀念有待更新?！按髾C(jī)組、大電網(wǎng)、超高壓”這種“大的必然就是好的”的電力發(fā)展觀是一種非常落后的觀念，違法了“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)”的科學(xué)發(fā)展觀。如果大的就是最節(jié)能的，為什么世界能源利用效率最高的丹麥15年來大型凝氣發(fā)電廠的容量沒有增加？因?yàn)樗麄兊挠^念是-用戶端

19、能源利用效率最高的才是最好的，因?yàn)閷?shí)踐證明分布式能源的用戶端能源綜合利用效率最高。到底是什么原因造成今天的電力緊張？實(shí)際上正是因?yàn)閹啄昵暗摹半娏^?！焙碗娏Ω母镏羞^于強(qiáng)調(diào)電力的商品屬性。因?yàn)樵谏弦粋€(gè)“緊缺過?！敝芷谥?，批準(zhǔn)建設(shè)的電力項(xiàng)目大大超過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，導(dǎo)致新建電廠電力無法出售，影響到國家投資回收和銀行的還本付息，電力企業(yè)甚至也些政府機(jī)構(gòu)都采取了鼓勵(lì)用電的政策，以優(yōu)惠電價(jià)推動(dòng)電采暖、電制冷和高耗能項(xiàng)目的“大干快上”，再加上向決策層發(fā)布錯(cuò)誤信息，導(dǎo)致出現(xiàn)“三年不建火電”不正確判斷。1998年起政府大幅減少電源新開規(guī)模，當(dāng)年新開規(guī)模852萬kW，1999年為583萬kW，2000年為5

20、94萬kW。與前一個(gè)五年計(jì)劃期間相比較，新開發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模降低了40。到2002年缺電問題開始顯現(xiàn)了，因?yàn)殡娏?xiàng)目的審批手續(xù)過于繁瑣，周期太長，投入太大，完全無法應(yīng)對(duì)市場的變化。而且，所批項(xiàng)目明確向建設(shè)周期長的超大型電力項(xiàng)目“傾斜”，而不是傾斜于效率更高，并有利于優(yōu)化用電結(jié)構(gòu)的熱電項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致了今天嚴(yán)重缺電的局面，據(jù)悉2006年才會(huì)緩解。現(xiàn)在電力供應(yīng)緊張了，又在以每年34千萬千瓦的規(guī)模批項(xiàng)目。最近，國家發(fā)改委能源所戴彥德副所長和國家電網(wǎng)公司動(dòng)力經(jīng)濟(jì)研究中心胡兆光總工在接受中央電視臺(tái)采訪中，都表示擔(dān)心2006年以后會(huì)出現(xiàn)類似上一個(gè)周期的“電力過剩”。歷史是螺旋發(fā)展的，但是我們總不能因此就一次又一次地拷貝克隆我們?cè)?jīng)犯過的錯(cuò)誤，然后通過“漲價(jià)”和“限制”來解決問題。歸根到底是行政審批制度造成了一次次的缺電輪回，說明依靠行政審批來控制經(jīng)濟(jì)增長的方式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)閳?jiān)持社會(huì)主義的核心目的是實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而不是維護(hù)和確保政府某些部門的行政權(quán)利與“權(quán)威”。這種“一會(huì)兒鼓勵(lì)，一會(huì)兒限制”的管理模式帶來了很多的問題，首先，建設(shè)這些高耗能項(xiàng)目就是各級(jí)政府批準(zhǔn)的，優(yōu)惠電價(jià)也政府給的，大多數(shù)項(xiàng)目的資金來自銀行，你現(xiàn)在沒有電了，就可以不認(rèn)帳了，將來錢怎么還？政府的信譽(yù)又怎么說？這是一個(gè)非常