從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變的思考(一)

1、從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變的思考(一)摘要：本文結(jié)合近年來(lái)的調(diào)研和前幾年學(xué)習(xí)考察加拿大和德國(guó)地方政府審計(jì)工作的情況， 著重從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變問(wèn)題談幾點(diǎn)看法。2004 年，浙江省人均GDP已接近 3000 美元。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，也是政府審計(jì)從傳統(tǒng)審計(jì)逐步向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。適應(yīng)浙江省現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀需要， 逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變，為浙江省在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中繼續(xù)走在前列提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，是擺在浙江們面前必須研究的一個(gè)重大課題。本文結(jié)合近年來(lái)的調(diào)研和前幾年學(xué)習(xí)考察加拿大和德國(guó)地方政府審計(jì)工作的情況，著重從傳統(tǒng)審計(jì)

2、向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變問(wèn)題談幾點(diǎn)看法。一、從靜態(tài)的審計(jì)向動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變審計(jì)工作要適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化需要，就必須從過(guò)去靜態(tài)的審計(jì)向動(dòng)態(tài)的審計(jì)轉(zhuǎn)變，使審計(jì)監(jiān)督伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐同步合拍地前進(jìn)。1、在一些重要領(lǐng)域?qū)嵭腥^(guò)程審計(jì)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)與其它領(lǐng)域建設(shè)一樣，各要素之間是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互影響和連續(xù)發(fā)展的過(guò)程。傳統(tǒng)審計(jì)中，審計(jì)人員往往對(duì)審計(jì)對(duì)象某一具體時(shí)段或某一具體事項(xiàng)予以較多的關(guān)注，而對(duì)審計(jì)對(duì)象的全部過(guò)程及審計(jì)要素之間的聯(lián)系往往比較為忽視，從全面的、歷史的、發(fā)展的、辯證的和站在宏觀的、全局的高度，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程審計(jì)觀察相對(duì)較為薄弱，如對(duì)部門預(yù)算審計(jì)，浙江們一般只進(jìn)

3、行部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)和對(duì)決算草案進(jìn)行試點(diǎn)審簽，尚未對(duì)部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算三大環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)。如何探索全過(guò)程審計(jì)，近年來(lái)，浙江省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在已經(jīng)一些領(lǐng)域有選擇地進(jìn)行了嘗試。如嵊州在開發(fā)區(qū)建設(shè)中專門設(shè)置了跟蹤審計(jì)辦公室。杭州在聯(lián)網(wǎng)審計(jì)中選擇兩個(gè)部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)。上虞把審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移到招投標(biāo)環(huán)節(jié)，對(duì)標(biāo)的進(jìn)行事前審計(jì)。嘉興開始關(guān)注政府投資項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的普遍性、傾向性問(wèn)題，南湖區(qū)從參與區(qū)發(fā)展計(jì)劃局組織的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)開始介入，使審計(jì)監(jiān)督關(guān)口有效前移。杭州市審計(jì)局組織五城區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)，提前介入對(duì)713 條背街小巷整治改善工程，緊扣工程建設(shè)資金使用和管理這個(gè)重點(diǎn)， 以促進(jìn)背街

4、小巷工程的建設(shè)有序和規(guī)范進(jìn)行、提高工程建設(shè)資金效益為工作目標(biāo)，對(duì)整個(gè)工程開展全面跟蹤審計(jì)，較好地發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)作用，得到市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。從現(xiàn)代審計(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家看，他們十分重視全過(guò)程審計(jì)。如德國(guó)政府審計(jì)部門對(duì)預(yù)算的審計(jì)貫穿于預(yù)算活動(dòng)的全過(guò)程。在預(yù)算編制階段，審計(jì)法院參與預(yù)算草案的審核，并在議會(huì)預(yù)算委員會(huì)的討論會(huì)上報(bào)告審查結(jié)果。在預(yù)算執(zhí)行階段，審計(jì)法院采用抽查、重點(diǎn)審查等方法審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。在預(yù)算的決算階段，審計(jì)法院對(duì)年末報(bào)送的預(yù)算科目，逐項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)。再如加拿大開展的道路安全審計(jì)也是一種全過(guò)程審計(jì)，政府審計(jì)部門從預(yù)防交通事故、降低事故產(chǎn)生的可能性和嚴(yán)重

5、性入手，對(duì)道路項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，即規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和服務(wù)期進(jìn)行全方位的安全審核，從而揭示道路發(fā)生事故的潛在危險(xiǎn)因素及安全性能。加拿大政府審計(jì)認(rèn)為，在項(xiàng)目建設(shè)的初步設(shè)計(jì)階段進(jìn)行道路安全審計(jì)最重要、最有效，在已運(yùn)營(yíng)的道路和擬建道路項(xiàng)目建設(shè)期的全過(guò)程實(shí)行安全審計(jì)，在規(guī)劃或可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、道路通車前期（預(yù)開通）和開通服務(wù)期（后評(píng)估階段）都有所側(cè)重地實(shí)行審計(jì)。通過(guò)道路安全審計(jì)可有效地預(yù)防交通事故，降低交通事故數(shù)量及其嚴(yán)重程度，減少道路開通后改建完善和運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用，提升交通安全文化。2、審計(jì)項(xiàng)目前后的連接和跟蹤審計(jì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家審計(jì)沒(méi)有行政處罰權(quán)，主要靠輿論監(jiān)督和跟蹤審計(jì)。如美國(guó)憲法規(guī)定

6、審計(jì)部門無(wú)權(quán)對(duì)行政機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制性的懲罰，聯(lián)邦審計(jì)部門的任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并就解決問(wèn)題提出建設(shè)性的建議。在收到審計(jì)的建議后，相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)采取有意義的改正行動(dòng)。建議一旦提出，審計(jì)就會(huì)對(duì)這些建議是否以及何時(shí)得到采納進(jìn)行密切跟蹤。如果有關(guān)部門沒(méi)有采納，國(guó)會(huì)將舉行聽(tīng)證會(huì)或者采取其它措施強(qiáng)制其改正。國(guó)會(huì)還有權(quán)進(jìn)一步要求美國(guó)司法部對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人提出司法訴訟，最后超過(guò)80%的建議被相關(guān)機(jī)構(gòu)采納。這種審計(jì)項(xiàng)目前后的連接與跟蹤審計(jì)，是動(dòng)態(tài)審計(jì)的一種有效形式。3、審計(jì)項(xiàng)目安排實(shí)行滾動(dòng)計(jì)劃。制定科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，提高審計(jì)效率和效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代審計(jì)不僅高度重視制定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃

7、，而且也非常重視制定長(zhǎng)期和中期審計(jì)項(xiàng)目滾動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)滾動(dòng)審計(jì)，既從歷史的角度查深查明被審計(jì)單位的問(wèn)題，分析發(fā)展趨勢(shì)，提出系統(tǒng)的建設(shè)性意見(jiàn)、建議，同時(shí)也有效地?cái)U(kuò)大審計(jì)覆蓋面，特別是對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金和政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，確保政府全部資金收支真實(shí)、合法和效益。去年，省廳著手制定三年滾動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，雖然是初步的，但是向動(dòng)態(tài)的審計(jì)邁出了重要的一步，在項(xiàng)目編制過(guò)程中，注意年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與下兩個(gè)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的銜接，綜合考慮年度審計(jì)項(xiàng)目名稱、審計(jì)目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容、審計(jì)方式方法、實(shí)施時(shí)間、所需審計(jì)人員數(shù)量和工作量等計(jì)劃要素，使年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)

8、劃與中期審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃形成一個(gè)統(tǒng)一整體，把中期審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃作為年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的延伸，重點(diǎn)反映審計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展的脈絡(luò)和方向。二、從單位審計(jì)向項(xiàng)目審計(jì)轉(zhuǎn)變以推動(dòng)和完善經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基本目的的項(xiàng)目審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)，是現(xiàn)代政府審計(jì)發(fā)展的主流，已越來(lái)越被政府重視，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著巨大推動(dòng)作用。項(xiàng)目審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的方法，與傳統(tǒng)審計(jì)有著本質(zhì)的不同。傳統(tǒng)審計(jì)是以一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位（部門）為審計(jì)對(duì)象，審計(jì)一般是通過(guò)對(duì)被審計(jì)單位會(huì)計(jì)年度所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)內(nèi)容。而項(xiàng)目審計(jì)直接以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)對(duì)象，以特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或具有相同性質(zhì)的系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)內(nèi)容，如對(duì)政府投資活動(dòng)的審計(jì)、專項(xiàng)資金管理和使用的審計(jì)等等。 這種以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為

9、審計(jì)對(duì)象的審計(jì)活動(dòng)， 組織嚴(yán)密，程序規(guī)范，審計(jì)深入細(xì)致，有確定的審計(jì)目標(biāo)和確定的測(cè)量尺度，按特定的審計(jì)對(duì)象匯集各專業(yè)人才，能對(duì)特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施全面的、深入的、全過(guò)程的監(jiān)控，并隨著審計(jì)活動(dòng)的開展不斷向決策部門和項(xiàng)目管理部門反饋信息，及時(shí)矯正偏離狀態(tài)，修正和完善計(jì)劃的缺陷和不足，全面提高項(xiàng)目運(yùn)行的效率、效益、效果。這種以向決策和管理部門提供高水準(zhǔn)管理信息的審計(jì)活動(dòng)，遠(yuǎn)比單純的以財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)性為目的的審計(jì)能更產(chǎn)生巨大的審計(jì)影響力，這是今后政府審計(jì)發(fā)展的主流方向。與單純審計(jì)相比，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有宏觀目的性強(qiáng)、作用范圍大、工作方式方法靈活等特點(diǎn)，是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審計(jì)的有效形式。運(yùn)用好專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查手

10、段，有利于提升審計(jì)成果，提高審計(jì)工作的質(zhì)量和水平，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。尤其是在審計(jì)力量普遍不足，各方面對(duì)審計(jì)工作的要求不斷提高的情況下，搞好專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)工作的重要途徑。審計(jì)調(diào)查與審計(jì)既有聯(lián)系，又有區(qū)別。從方法上看，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查既可運(yùn)用傳統(tǒng)審計(jì)方法，同時(shí)也能運(yùn)用其他調(diào)查方法，它比嚴(yán)格的審計(jì)要靈活，又比一般調(diào)查具有反映情況真實(shí)準(zhǔn)確的特點(diǎn)。從工作對(duì)象上看，有些涉及面比較廣的宏觀政策執(zhí)行情況，以及各方面比較敏感、處理起來(lái)有難度的問(wèn)題，采取專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的方式，有利于摸清情況，提請(qǐng)有關(guān)方面研究解決，效果會(huì)更好。隨著公共財(cái)政體制的建立完善，勢(shì)必觸及部門利益格局，對(duì)那些潛伏著比較敏感、處

11、理起來(lái)有難度的問(wèn)題，通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的方式，可以有效減少審計(jì)阻力，促進(jìn)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，及時(shí)高效地為政府及有關(guān)部門的宏觀決策提供服務(wù)。以資金為主線，橫向到邊，縱向到底，是湖北省公安縣審計(jì)局創(chuàng)造并被審計(jì)署推廣的公安模式，這一模式打破了以單位、部門作為審計(jì)項(xiàng)目的格局，就某一課題、某一領(lǐng)域通過(guò)資金運(yùn)行的走向進(jìn)行跟蹤審查，運(yùn)用對(duì)比分析的方法找出問(wèn)題的成因，從制度上、機(jī)制上提出解決問(wèn)題的措施，使審計(jì)成果能夠及時(shí)轉(zhuǎn)化，發(fā)揮了宏觀的指導(dǎo)作用。三、從財(cái)務(wù)收支審計(jì)向公共資金支出審計(jì)轉(zhuǎn)變政府審計(jì)從 1983 年恢復(fù)以來(lái)，審計(jì)力量不斷壯大，審計(jì)覆蓋面不斷擴(kuò)展。然而，面對(duì)繁雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，雖然審計(jì)機(jī)關(guān)人

12、員不斷增多，但審計(jì)工作量也在逐年上升，從上到下普遍有一種疲于奔命、顧及不暇的感覺(jué)。追求審計(jì)數(shù)量的擴(kuò)展不是現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的主流方向，若任其發(fā)展下去，勢(shì)必演變?yōu)樽唏R觀花式審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量、加大審計(jì)力度也將非常困難。 實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變，就必須縮小政府審計(jì)覆蓋面，把主要精力從量大而廣的各單位財(cái)務(wù)收支審計(jì)集中到公共資金審計(jì)上來(lái)?，F(xiàn)實(shí)情況也是如此，隨著浙江國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和政企分開，浙江等一些經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，政府職能已開始向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)移。因此，政府審計(jì)就必須集中到對(duì)社會(huì)公共資金審計(jì)上來(lái)，而一般性的單位財(cái)務(wù)收支審計(jì)和企業(yè)審計(jì)將逐步交由社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)去完成，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)社會(huì)審計(jì)和國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的綜合監(jiān)督。這樣，才能更好地加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共資金的監(jiān)督，才能更好地為政府的宏觀管理服務(wù)。按照由收支審計(jì)并重向支出審計(jì)為主轉(zhuǎn)變的要求，審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算的編制和執(zhí)行、支出的真實(shí)完整性、支出審批控制、支出結(jié)構(gòu)和支出比例變化的合理性，對(duì)超預(yù)算無(wú)預(yù)算支出和異常增減的支出項(xiàng)目作重點(diǎn)審計(jì)，對(duì)一級(jí)預(yù)算單位和二三預(yù)算單位進(jìn)行對(duì)比調(diào)查。審計(jì)的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向全方位關(guān)