政府邁向“大”數據之路-關于政府數據服務中心的整合共享、開發(fā)利用、開放運營之思考

1、政府邁向“大”數據之路關于政府數據服務中心的整合共享、開發(fā)利用、開放運營之思考方正國際軟件 胡康勇關鍵詞：政府數據服務中心，大數據，智慧城市，共享服務總線，城市運行監(jiān)測平臺摘要：本文主要論述如何構建政府數據服務中心，在政務網內外實現信息的匯聚和共享服務，支撐政府協(xié)同業(yè)務和輔助決策，服務社會商業(yè)和公眾。隨著經濟形態(tài)、城市規(guī)模、社會結構與形勢等日益復雜化，社會運行和政府管治面臨嚴重的挑戰(zhàn)，已進入需要精細化和智慧化的管理服務的時代。精細化的管理服務，需要精確的信息來輔助管理決策，只有精確的信息能為我們提供解決復雜問題的可能，隨著IT技術的發(fā)展，當下信息化的發(fā)展已經進入“大數據”時代，現在是向數據要執(zhí)

2、政力、向數據要生產力的時候，只有依托“大數據”，才能促進民生幸福、促進社會和諧、促進節(jié)能減排、促進社會良性發(fā)展。由于社會體制和歷史的原因，估計社會大約80%的有用信息分散掌握在各級政府部門手中，因此形成精確的“大數據中心”，首先需要從政府來入手，構建政府的“數據服務中心”。政府數據服務中心既是服務于政府政務協(xié)同和輔助決策的關鍵基礎，也是將來服務于公眾和社會的主要手段，是支撐城區(qū)“智慧”運行管理的不可或缺的手段。認識到“數據”的重要價值，不僅要體現在口號上，而且要落實到信息化建設思路上，改變傳統(tǒng)的重“硬”輕“軟”、重“部門應用”輕“互聯共享”、重“建設”輕“管理”的建設模式，真正讓“數據”在應用

3、建設的思路中占到重要的位置，真正體現數據的“大”！一切應用建設要以數據為核心，而不僅僅是買一堆硬軟件、開發(fā)一些華而不實（用不上）的“功能”和“模型”。以下就“政府數據服務中心”的整合共享、服務應用和開展社會商業(yè)運營展開思考交流，請批評輔正！一、 關于政府數據資源整合共享面對政府各部門的信息分散、互不聯通的局面，首先要進行數據整合，當然，我們還要改變傳統(tǒng)簡單的建一個數據交換中心的思路，下從“智慧城市”的框架下來看待數據資源的整合思路。(一) 數據資源的整合匯集范圍在“智慧城市”的圖景下，任何一個人（公務員、市民或企業(yè)員工）可以在需要的時候，可以看到（查到）與他能看到的所有相關信息。從這個視角出發(fā)

4、，數據資源整合的范圍是整個城市（區(qū)縣）相關的信息資源。具體實施來看，政府數據服務中心首先要實現政府所管理的相關數據的整合，包括基礎要素數據、城市感知數據和部門業(yè)務數據，基礎要素數據指人口數據庫、企業(yè)數據庫、地理數據庫和宏觀經濟數據庫；城市感知信息是指事關城市運行的物聯傳感數據，包括定位信號數據、RFID感知數據、交通流量感知數據、人口流量感知數據、空氣水質感知等海量數據；部門業(yè)務數據指各部門的業(yè)務專題數據，如社保、教育、衛(wèi)生、稅務、財政等。(二) 數據資源的整合匯集方式當前政府數據現狀是：一是分散在各個部門、各級部門，有統(tǒng)一數據的需求；二是政府各部門專網繁多，有數據保密的需求；三是每項基礎數據

5、往往有多個部門都在管，但沒有一個部門有管好；四是一些上級部門統(tǒng)建應用系統(tǒng)，造成了高高聳立的信息煙囪；五是已有的數據交換手段僅解決了部分數據的部分共享問題，遠不能支撐政府綜合數據需求。應對上述問題，除了機制體制方面的改革，在技術實現上，數據資源整合匯集方式要從如下方面考慮：1. 數據整合要從基層、從源頭入手。目前政務數據的來源主要在社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和窗口部門，“上邊千條線，下邊一根針”，基層部門往往需要向上級各部門多個不相關的系統(tǒng)進行采集輸入數據，每一項數據（比如人口數據），都可能要應對上級各部門一輪又一輪“運動式”的數據采集任務，重復勞動和疲勞作業(yè)，根本不可能保證采集數據的完整性和時效性等要求，

6、而數據的采集輸入問題必然影響數據整合輸出成果的質量。在現有上級煙囪信息系統(tǒng)不可能完全推翻的情況下，保證基礎源頭數據采集的質量，需要創(chuàng)新基層采集數據的技術，給基層用戶以簡便的數據采集手段應對上級部門的多頭采集需求，比如建設基層的數據采集作業(yè)平臺，使用二維碼標識和移動終端提高采集的效率和便利性，通過頁面數據容器對接各個上級系統(tǒng)，實現一采多用多存等。2. 不追求政府數據全面集中，而是實現物理分布、邏輯集中。提到政府數據中心，很多地方政府通常的思路就是建一個規(guī)模足夠大的云計算數據中心，把所有應用和數據庫集中到一起，實現了網絡和存儲的物理集中，但實質的數據信息還是各不相干，主要區(qū)別是存儲位置靠近了，這種

7、物理形式的集中，不是數據整合的主要目標。另外有些地方政府希望通過數據抽取交換平臺，把各部門所有數據匯集到一起，由于數據量、工作量過于巨大，基本上無法實施，實施也無法保證數據的安全性、時效性和可靠性。 比較可行的解決方法是，要疏理全部的信息資源，形成信息資源目錄，同時抽取出有共性的基礎要素，進行物理集中建庫，各部門業(yè)務數據還是分布式存儲，但可以通過在線信息服務進行共享，從而實現邏輯集中。3. 建設數據服務總線，打通數據“流動”的脈絡。傳統(tǒng)的數據整合主要依靠數據交換平臺，通過對不同數據源進行數據抽取實現數據的交換，或者通過文件傳遞交換數據，此種數據交換方式應用到如今，但沒能成功解決數據共享的需求，

8、原因有幾個方面：一、數據交換意味著把數據 “交出去”，數據原有部門無法對此數據進行控制和管理，安全性風險巨大，很多部門因此不愿意交換；二是交換的方式無法應對海量數據的更新頻率，今天交換的數據，明天就更新了，無法實時掌握最新的數據；三是此類數據交換工作對各方來說工作量大，成效卻不高。種種原因的結合，使政府間的數據共享形成了一個惡性循環(huán)，一直沒能很好的解決這個問題。數據服務總線，就是建立一個類似于水管、電網的“數據流動網”，它可掛接所有政府數據庫，各部門將自身可共享數據按需注冊進來，其它部門就可連上“數據網”，就可供各需求部門使用，就像“水龍頭”，打開就能獲得其它部門的數據。它著眼點和解決的問題包

9、括：一、首先它把各部門即看作“供方”，與看作“需方”，不僅索取各部門信息，同時也為各部門提供信息服務，促成了一個雙向的、良性的共享機制；二、開放數據共享的部門可以配置管理其要開放的數據內容、訪問權限，能掌握著主動權，同時可以看到誰訪問過哪塊數據等，事后完全可追蹤追查，保障了信息的安全性；三、因為是直連數據源，提供實時的在線數據服務，可以即需即用，可以保證是訪問到最新的數據（而不是1個月前）；三、在各部門專網林立、網絡隔離的情況下，它可以在配合安全審計策略的前提下跨網絡流轉數據服務；四、它不僅應該可以連接橫向部門進行共享，也可以連接上下單位實現級聯，為跨行政區(qū)轄的數據共享提供支撐；五、豐富的服務

10、方式，可以返回原數據，也可以返回統(tǒng)計計算結果值，還可以混合一系列數據服務進行綜合利用，支撐政務協(xié)同業(yè)務。(三) 數據資源不但要“整”而且要“合”承上述，數據服務中心要建設基礎要素數據集中，業(yè)務數據分布的數據中心，但不僅僅是建設“四大庫”或“五大庫”（各地定義的基礎庫范疇不完全相同）就收官了，這樣對于數據應用價值的發(fā)揮只能起到有限的作用，就像在金山上種樹，皮毛之用而已。要挖掘這座“數據金礦”，關鍵一步是要打通“數據鏈”。舉例來說，四大庫：人口庫、法人庫、宏觀經濟庫、地理庫，如果把人口庫與地理庫關聯整合在一起，那么就可以在空間上分析不同結構人口的空間分布，可為政府在教育、衛(wèi)生的配套建設上是否均衡提

11、供決策依據；把法人庫與空間關聯，可以做不同結構產業(yè)經濟分布分析、產值分布分析；把人口就業(yè)與法人關聯，可以做就業(yè)分布分析，把人口居住地與工作地、商業(yè)地結合，可以為交通路網規(guī)劃提供決策依據等等。把不同數據關聯融合起來，形成一個整體，是數據整合最關鍵的一步，能為深化利用數據發(fā)揮價值打下良好的基礎。二、 關于數據資源的服務利用數據整合與深化應用是密切相關的方面，可以說數據是“從應用來，到應用去”。應用是數據服務中心價值體現，數據狀態(tài)的豐富性直接決定和影響應用的價值，可以說數據是“根”，只要“根”扎得深，遲早能長出蒼天大樹。當然，我們也需要積極思考和實踐數據的深化應用，盡早促成大樹的長成。以下從三個方面

12、論述一下數據深化應用的價值。(一) 支撐協(xié)同政務“智慧”的城市一定需要高效的政務，而國內目前的電子政務還遠沒有達到深度協(xié)同的階段，雖然政府建成了集中辦事的政務大廳，但行政審批的每個環(huán)節(jié)的流轉還是傳統(tǒng)紙質作業(yè)方式，效率依然有很大的提升空間，最重要原因就是各部門間的數據彼此不共享，或共享水平低。有了深化的數據整合共享服務，可以開展深底的政務協(xié)同業(yè)務，能提升行政水平和行政效率：比如能結合各部門要求和具有的信息提前對申報人報審的材料進行資格預審，那么將大大減少申報人的麻煩，也減少窗口部門的重復工作；跨部門協(xié)同審批的時候，不需要申報人來回跑窗口遞材料，不只是相應的流程能自動流轉，申報所需的信息能通過數據

13、共享服務總線上獲得，大大減少審批等待周期。(二) 支撐監(jiān)測和輔助決策城市高層管理者需要時常做出影響城市的重要決策，而這些決策的科學性、正確性將直接影響民生、影響經濟生產、影響社會穩(wěn)定，傳統(tǒng)的決策主要是依賴數據+經驗來決策，往往經驗的方面居多，意味著決策的風險也是偏大的，有了政府數據服務中心支撐，政府可以基于精確的數據來監(jiān)測城市的方方面面：比如人流、交通流量、空氣水質污染、治安情況、水電煤氣運態(tài)勢等，讓領導直觀掌握城市的現狀，同時亦為決策提供精確的數據支持：比如掌握人口的靜態(tài)（居?。┛臻g分布數據，可以指導政府更科學的規(guī)劃教育資源、衛(wèi)生資源、養(yǎng)老設施與區(qū)域人口均衡性，掌握交通流和人流的實時數據，可

14、以更科學的誘導交通流量，更合理的規(guī)劃交通路網建設、設計公交路線等。事實上，基于一個完善的政府數據服務中心的支撐，我們可以打造一個“城市運行監(jiān)測平臺”，實現對城市的實時動態(tài)監(jiān)測，實現對城市的綜合管理、指揮、決策、調度。(三) 服務社會公眾和企業(yè)政府是提供公共服務的主體，政府是很多公共數據的所有者，數據服務中心為政府服務社會提供了創(chuàng)新的手段。比如：交通流量數據可以用于車輛智能化導航；人口分布數據可用于商業(yè)選址分析；空氣綠化數據可用于市民選址買房；人口數據可用于社會的身份識別與認證；企業(yè)征信數據可用于評估商業(yè)交易對像等等。在傳統(tǒng)意義上，人們往往只把公共信息公開和提高政府透明度聯系起來。但實際上，開放

15、公共數據的意義遠不止此。如果埋藏在數據庫中，數據永遠只能是一堆數據；而如果開放給社會，就有可能被深度挖掘，變成有用的信息，更多有效信息的傳播通常能使城市運行更加高效。三、 關于數據資源的社會化商業(yè)運營承上述，數據資源的開發(fā)利用不應僅限于政府，服務于社會更能產生巨大的價值，能讓社會更良性的運轉。國外的紐約、新加坡等，率先開放了數據服務，取得了良好的社會反響，國內的北京等地政府也正在積極探索，于2012年發(fā)布了。有了政府開放數據的支撐，就可以探索對社會的諸多應用價值：對于市民來說，政府不在是一個黑盒子，市民可以查詢任何公共數據，比如查詢空氣綠化治安等環(huán)境情況，樓盤成交價等數據，選擇定居點；對于企業(yè)

16、來說，它不僅可以查詢商業(yè)伙伴的信用等數據，還可以基于政府發(fā)布的動態(tài)交流量數據，做一個智能導航產品，賣給有車的市民；對于政府來說，在安全機制的保障下，可以指定企事業(yè)單位，結合人口分布數據，給企業(yè)有償提供商業(yè)選址分析；個體工商業(yè)者和企業(yè)可以在其上發(fā)布自己的商鋪和服務，旅游和消費者可以對服務場所進行評價打分和投訴，工商管理部門可以根據投訴進行查處并反饋給消費者在這個圖景下，政府既可提供基礎的公共信息服務，還可以給企業(yè)提供定制化的信息分析服務；既有市民個人應用，也有企業(yè)利用政府數據進行商業(yè)化開發(fā)，我們可對此進行分析歸類：政府為個人提供信息服務：信息流量不大，其使用成本不高，個人不直接獲利，應無償提供；

17、政府為企業(yè)提供定制化分析服務：專項服務，需要投專人進行技術開發(fā)，使用成本高，企業(yè)能間接獲利（降低風險和成本），應有償提供；企業(yè)基于政府的數據進行商業(yè)化開發(fā)：信息流量大，使用成本高，企業(yè)能直接獲利，應有償提供。基于以上的分析，政府數據服務是一個既有公共屬性也具有商業(yè)屬性，建議政府在首先考慮公共服務的基礎上，開展增值的數據運營服務，建設一個Data-G（數據政府）平臺，當然這個平臺需要政府搭臺、企業(yè)化運營。1）政府搭臺“數據政府”是一個重大事項，其獲得政府的政策性指引是其具有權威性的保證，建議推動人大立法，就重要議項并通過形成決議，以統(tǒng)一政府的認識，形成法律性規(guī)定和保障。 “數據政府”是如此龐大和復雜，無任何可參照經驗，也存在很大風險，前期為吸引有實力的技術和業(yè)務運營廠商，建議政府成立職能部門，具體主管數據事務，提供公共數據服務，管理政府數據安全。2）企業(yè)運營基于數據服務的商業(yè)服務屬性與政府公共服務角色的沖突，決定了政府的機制不適合作為承擔運營的主體，只有市場化商業(yè)化的運作，不斷創(chuàng)新運營機制，才能保證“數據政府”的活力和持續(xù)發(fā)展。建議由國資部門出資控