政府預算管理

1、第八章第八章 政府預算管理政府預算管理n第一節(jié) 政府預算管理概述 n第二節(jié) 影響和決定政府預算的因素 n第三節(jié) 預算周期 n第四節(jié) 預算編制的方法類型n第五節(jié) 支出預測和收入預測 n本章小結(jié)與思考題第一節(jié)第一節(jié) 政府預算管理概述政府預算管理概述 一、作為公共財政管理工具的政府預算一、作為公共財政管理工具的政府預算 預算預算就是用數(shù)字數(shù)字（包括財務數(shù)字和非財務數(shù)字）來編制未來某個時期的計劃和表明預期的結(jié)果。政府預算也是用數(shù)字對政府的將要發(fā)生的公共財政（公共）收支活動進行的預計和規(guī)劃預計和規(guī)劃。 收入方面收入方面: :政府預算要確定短期收入政策、要對既定收入制度下的收入規(guī)模進行預測并落實收入執(zhí)行任

2、務，在實行赤字預算時選擇和確定新的籌資方式； 支出方面支出方面 ; ;政府預算要選擇短期的支出政策，要確定政府將提供的商品和勞務的種類數(shù)量及其相應的資源配置方案，要確定轉(zhuǎn)移性支出的內(nèi)容、規(guī)模和具體的補助方案。 第一節(jié)第一節(jié) 政府預算管理概述政府預算管理概述 預算的作用：預算的作用：預算可以用數(shù)量化的指標將組織的資源獲得和使用同組織的工作目標結(jié)合起來形成一個可控的計劃體系，從而使組織的資源在實現(xiàn)組織的目標上得到最有效的利用。 （一）決策作用：（一）決策作用：收支政策的選擇（二）配置分配作用：（二）配置分配作用：支出項目的安排（三）協(xié)調(diào)作用：（三）協(xié)調(diào)作用：對不同公共需求的利益整合（四）控制作用：

3、（四）控制作用：對公共收支行為合法性的監(jiān)督 第一節(jié)第一節(jié) 政府預算管理概述政府預算管理概述二、預算管理的含義二、預算管理的含義預算管理是指由一系列專門活動構(gòu)成的對預算活動的管理。以保證預算在公共財政活動中管理目標的實現(xiàn)和管理作用的發(fā)揮。為了保證預算在公共財政管理中的作用就必然要設計出一系列針對預算活動的專門管理活動，這些專門的活動是通過預算管理的內(nèi)容表現(xiàn)出來的。第一節(jié)第一節(jié) 政府預算管理概述政府預算管理概述三、預算管理的內(nèi)容三、預算管理的內(nèi)容（一）預算權(quán)力的分配（二）工作機構(gòu)的設置和人員的配備（三）預算程序的確定（四）具體工作方法的選擇對這些管理內(nèi)容的不同規(guī)定形成了各國具體的預算制度。第一節(jié)第

4、一節(jié) 政府預算管理概述政府預算管理概述四、預算管理的作用四、預算管理的作用1.通過加強管理能更合理分配預算權(quán)力，明確預算責任; 2.選擇科學的預算形式和先進嚴謹?shù)念A算方法；3.形成合理的預算周期；4.為公眾提供一個清楚易懂的關(guān)于政府活動的文件。第二節(jié)第二節(jié) 決定和影響政府預算決定和影響政府預算活動的因素活動的因素 一、法律一、法律（一）通法律制度來規(guī)范的預算活動內(nèi)容1通過法律規(guī)范的最主要的預算活動內(nèi)容就是政府預算權(quán)力的分配。2. 法律對預算活動細節(jié)的規(guī)范 根據(jù)法定權(quán)力分配去設置機構(gòu)劃分職責，并按照法定細節(jié)的規(guī)定去落實預算任務和開展工作，就形成了程序化規(guī)范化的預算活動規(guī)程，即一個國家的預算管理制

5、度。第二節(jié)第二節(jié) 決定和影響政府預算決定和影響政府預算活動的因素活動的因素（二）規(guī)范政府預算活動的具體法律形式 1財政活動中各相關(guān)主體在宏觀層面上的權(quán)、責、利界定首先必須以一國的根本大法憲法為基準。2專門立法-預算法。（三）預算法的變化1立法與行政在預算管理中權(quán)責的劃分2預算編制技術(shù)方法和要求的變化中文名：中華人民共和國預算法（2014年修正） 外文名：Budget Law of the Peoples Republic of China 發(fā)布單位：第八屆全國人大常委會 修正時間：2014年8月31日 施行時間: 1995年1月1日 別 稱: 經(jīng)濟憲法 目錄 第一章 總則 第二章 預算管理職權(quán)

6、 第三章 預算收支范圍 第四章 預算編制 第五章 預算審查和批準 第六章預算執(zhí)行第七章預算調(diào)整第八章決算第九章監(jiān)督第十章法律責任第十一章附則中華人民共和國預算法中華人民共和國預算法 中華人民共和國預算法于1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過。并于1995年1月1日起施行。此后，歷經(jīng)四次審議，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改預算法的決定，并決議于2015年1月1日起施行1至此，預算法在出臺20年后，終于完成了首次修改。第二節(jié)第二節(jié) 決定和影響政府預算決定和影響政府預算活動的因素活動的因素二、政府間的關(guān)系二、政府

7、間的關(guān)系（一）含義：（一）含義：1.政府間的關(guān)系是指一國內(nèi)上下級政府之間的關(guān)系。在多級政府的國家治理模式下，政府的公共職責是由多級政府來分擔的，因而，公共資源收支的權(quán)限也就是由多級政府來分享的，而這種分享則正是通過分級預算的形式表現(xiàn)出來的。2.影響一國政府預算分級和如何分級的因素：(1)一個是經(jīng)濟的一個是經(jīng)濟的，是由公共需要的多層性所決定的:從經(jīng)濟上看，公共需求的內(nèi)容和供應方式會隨著經(jīng)濟條件的變化而發(fā)生變化，(2)一個是政治的一個是政治的，是由公共管理中集權(quán)與分權(quán)的協(xié)調(diào)性所決定的。從政治上看，集權(quán)與分權(quán)的協(xié)調(diào)模式也會受多種因素的影響而出現(xiàn)不同的選擇，這必然會形成不同的政府間關(guān)系，即不同的預算管

8、理體制。 這些自然會對政府公共預算的組織與管理產(chǎn)生影響。第二節(jié)第二節(jié) 決定和影響政府預算決定和影響政府預算活動的因素活動的因素（二）內(nèi)容：1.確定預算管理的主體和級次：一般是一級政權(quán)一級預算，各級政府都有了編制本級預算的職責。在不同的體制下,不同級次政府（主要是地方政府）的預算自主權(quán)和獨立性是不同的，因而在具體的預算收支決策上的權(quán)限大小也是不一樣的。預算級次的劃分直接對一個國家公共預算的構(gòu)成內(nèi)容和方式產(chǎn)生影響。2.決定各級預算收支內(nèi)容與權(quán)限的劃分：一是確定各級政府在預算支出上的職責和權(quán)限：各自應承擔的支出職責的范圍是什么？在這個范圍內(nèi)有無自行決定具體支出內(nèi)容結(jié)構(gòu)和總量規(guī)模的權(quán)力等；二是確定各級

9、政府在獲取預算收入上的權(quán)限：各自是否有相對獨立和固定的收入來源？有無選擇收入方式和征收程度的自主權(quán)等；三是確定各級政府在預算收支上的平衡方式：各級政府間有無轉(zhuǎn)移支付，如何轉(zhuǎn)移支付？有無借債權(quán)等。在不同的體制下，劃分收支內(nèi)容和權(quán)限的原則和方式是會有很大不同的。因而會直接對各級預算的收支內(nèi)容、決策方式和組織運作程序產(chǎn)生重大的影響。 第二節(jié)第二節(jié) 決定和影響政府預算決定和影響政府預算活動的因素活動的因素三、政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)：三、政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)：一級政府的職能部門的構(gòu)成 決定每級預算所包含的具體內(nèi)容四、社會經(jīng)濟狀況四、社會經(jīng)濟狀況決定政府當年的財政政策取向及由此決定的財政收支的結(jié)構(gòu)和總規(guī)模。五、

10、決策者個人的影響五、決策者個人的影響案例：美國預算制度的演變美國聯(lián)邦政府正式編制聯(lián)邦預算的歷史是從本世紀20年代才開始的。雖然美國于1776年獨立，但是，美國在1920年之前根本沒有一個完整的預算。當時各機構(gòu)直接向國會提出用款要求，由國會不同的委員會和小組委員會把錢批給這些機構(gòu)。盡管美國第27任總統(tǒng)塔夫脫（于19091913年任美國總統(tǒng)）曾較早地提出使用預算，但國會拒絕批準采用預算。原因是那時政府支出的規(guī)模很小（1913年美國各級政府每年的費用只不過30億美元，在這種歷史條件下，對預算支出進行綜合了解的必要性不大，也不重視對支出進行逐項的分析。第一次大戰(zhàn)期間的大量政府支出，引起了比原計劃更大的

11、赤字，才突出地表明需要有一個預算。1921年美國國會通過了預算及會計法案。該法案規(guī)定總統(tǒng)應向國會提交年度聯(lián)邦預算，并設立預算局來協(xié)助總統(tǒng)全面審議聯(lián)邦預算和控制聯(lián)邦支出。預算局最初設在公共財政部內(nèi)預算局最初設在公共財政部內(nèi)，但該法案但該法案又規(guī)定預算局局長在總統(tǒng)的領(lǐng)導下工作并向總統(tǒng)負責。又規(guī)定預算局局長在總統(tǒng)的領(lǐng)導下工作并向總統(tǒng)負責。30年代初，弗蘭克林戴羅斯?？偨y(tǒng)的“新政”大規(guī)模擴大了美國政府的規(guī)模。與此相呼應，預算也變得越來越復雜，并增加了很多新機構(gòu)的具體開支和計劃。1939年，預算局從公共財預算局從公共財政部中遷出，劃歸總統(tǒng)所屬機構(gòu)，這時聯(lián)邦預算的目的更趨于管理性和控制性。政部中遷出，劃歸

12、總統(tǒng)所屬機構(gòu)，這時聯(lián)邦預算的目的更趨于管理性和控制性?？偨y(tǒng)機構(gòu)的重新調(diào)整和充實是為了改善對政府執(zhí)行部門的管理。由于政府各部門所有機構(gòu)的一切活動都離不開錢，預算局在公共財政方面具有十分重要的地位，成了總統(tǒng)企圖協(xié)調(diào)政府活動并提高政府工作效率的重要工具。到了六十年代，隨著聯(lián)邦政府更多地插手公共政策，如衛(wèi)生、教育、福利、太空開發(fā)和制定各種管理的規(guī)定，進一步擴大了政府職能，預算的目的也擴展到計劃領(lǐng)域。1970年7月，聯(lián)邦聯(lián)邦預算局改稱為聯(lián)邦管理與預算局預算局改稱為聯(lián)邦管理與預算局，其主要職責是預算的計劃和管理。到80年代，預算的計劃性作用仍然以不同的形式繼續(xù)存在，從1921年起發(fā)展到今天，美國聯(lián)邦政府的

13、預算已成為一本資料比較豐富的文件，它主要表明各部門及機構(gòu)如何使用款項，因而也是整個聯(lián)邦政府管理體系中的一個重要組成部分。第三節(jié)第三節(jié) 政府預算周期政府預算周期預算從編制、批準、執(zhí)行到?jīng)Q算審計的全過程被稱為預算周期。這實際上是一個公共財政收支活動周期的含義。包括六個主要的行動階段：1.文件準備階段文件準備階段 2.提出計劃階段提出計劃階段 3.行政復審階段行政復審階段 4.立法復審階段立法復審階段5.預算執(zhí)行階段預算執(zhí)行階段 6.決算審計階段決算審計階段第三節(jié)第三節(jié) 政府預算周期政府預算周期 不同政府的預算在預算周期時間跨度的規(guī)定上是有所不同的，比如我國的預算周期一般為一年半，跨兩個預算（公共財

14、政）年度，而美國的聯(lián)邦一級的預算周期則長達三年（其中用于預算編制的時間就有二十個月），跨三個預算（公共財政）年度。盡管預算周期的長短有如此的差異，但各國政府預算周期的內(nèi)容卻是基本一致的，都必須經(jīng)過這些同樣的基本環(huán)節(jié)， 這構(gòu)成了政府公共財政收支活動的一個完整程序。 而預算的編制和批準則是一個較為狹義的預算周期含義，它只包括前四個階段，但卻是預算管理的重點內(nèi)容。第三節(jié)第三節(jié) 政府預算周期政府預算周期一、文件準備階段一、文件準備階段文件準備階段主要是由對各級政府預算具有編制權(quán)的最高管理機構(gòu)對新一公共財政年度預算的編制去提出具體要求，并向各預算單位發(fā)出文（一）（一） 政策性文件政策性文件 通過政策性文

15、件，政府決策者要說明本預算年度的政治經(jīng)濟和社會情況，如：經(jīng)濟發(fā)展趨勢、稅收增長情況、通貨膨脹情況以及工資提高情況等,并提出和說明本年度的主要支出目標和公共財政政策（擴張、緊縮還是平衡）。政策性文件是新一預算年度政府預算編制的指導。（二）（二） 預算類型預算類型選定所要采用的預算類型，制作標準化表格，對具體編制要求進行說明。（三（三）收支內(nèi)容及預算控制數(shù)收支內(nèi)容及預算控制數(shù)按照選定的預算類型，確定預算收支內(nèi)容的表達形式和對不同預算支出項目的最高控制數(shù)。第三節(jié)第三節(jié) 政府預算周期政府預算周期（四）預算編制的時間表（四）預算編制的時間表 亞洲開發(fā)銀行編著的政府支出管理一書認為：“一般來說，在預算提交

16、立法機構(gòu)的最后期限之前六個月開始編制，對發(fā)展中國家是合適的?！?時時 間間 內(nèi)內(nèi) 容容 前八個月 編制宏觀經(jīng)濟計劃（預測和提出各種公共財政政 策和政府目標） 前七個月 準備和發(fā)布各種預算文件 前六個月 發(fā)出預算編制通知 前四個月 職能部門提交預算 前三個月 行政復審預算 前一個月 向立法機構(gòu)提交行政預算 當月 立法機構(gòu)討論和通過預算 第三節(jié)第三節(jié) 政府預算周期政府預算周期二、提出計劃階段二、提出計劃階段 提出計劃階段是由各級政府的預算支出使用單位（職能部門）和預算收入征管單位按照預算文件的要求和各自行使職能的需要去提出支出需求和收入概算。 第三節(jié)第三節(jié) 政府預算周期政府預算周期三、行政復審階段

17、三、行政復審階段 各級行政政府對預算的復審稱為行政復審，一般是由政府的財政部門來進行的，在美國則是由各級政府主要行政長官指定的工作班子進行預算的行政復審。預算的行政復審對于執(zhí)政的政府領(lǐng)導人來說是十分重要的，是保證其各項政策和目標首先在預算中得以體現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。第三節(jié)第三節(jié) 政府預算周期政府預算周期四、立法復審階段四、立法復審階段 各級立法機構(gòu)對政府的行政預算草案進行分析、討論、審查并最終批準的過程稱為立法復審。立法復審是保證政府預算決策具有公開性、參與性、和公正性的必要環(huán)節(jié)，也是讓不同意見得以表達并最終協(xié)調(diào)起來的正規(guī)途徑。保證立法復審的作用要處理好的主要問題包括：（一）時間安排。（一）時間安排

18、。 （二）對預算的分解。（二）對預算的分解。 （三）修定預算的權(quán)限。（三）修定預算的權(quán)限。 第四節(jié)第四節(jié) 預算編制的方法和類型預算編制的方法和類型一、單式預算與復式預算一、單式預算與復式預算（一）含義：（一）含義：所有的財政收支都包含在一個完整的預算中的預算編制方式是單式預算。而將財政收支按一定的要求分類后分別對應地編制兩個或兩個以上的預算就是復式預算。（二）形式：（二）形式：資本預算、經(jīng)費預算、社會保障預算（三）技術(shù)要求：（三）技術(shù)要求：1合理劃分不同性質(zhì)的支出項目2對資本項目要進行成本核算3要借助國民經(jīng)濟核算體系來確定資本預算的規(guī)模。第四節(jié)第四節(jié) 預算編制的方法和類型預算編制的方法和類型（

19、四）（四） 特點及優(yōu)缺點特點及優(yōu)缺點優(yōu)點：優(yōu)點：1.反映了不同內(nèi)容的支出結(jié)構(gòu)，有利于公眾監(jiān)督政府收支。2.提高了對政府預算和會計技術(shù)的要求，有利于提高政府的資源使用效益。3.增加了政府收支的對應性，有利于按不同性質(zhì)的資金來源和運用進行管理。缺點：缺點：1完整性較差 2技術(shù)要求較高 3易造成支出膨脹（五）各國的應用（五）各國的應用第四節(jié)第四節(jié) 預算編制的方法和類型預算編制的方法和類型二、分項排列預算（二、分項排列預算（Line Item BudgetLine Item Budget）（一）含義：（一）含義：分項排列預算是將政府的收入和支出（主要是支出）詳細分類后依次排列的預算編制方法。（二）作用

20、及優(yōu)點：（二）作用及優(yōu)點：1.分項排列預算的最大作用是便于進行預算支出的控制，特別是分類很細的單位預算是政府內(nèi)部進行經(jīng)費分配和控制的主要工具。2.編制方法簡單并能較清楚地反映政府支出的數(shù)量與去向。（三）缺陷：（三）缺陷：1.只反映財政資金的投入而不能反映其產(chǎn)出（資金使用后的效果），因此又被稱為投入型預算（Input Budget）2.經(jīng)費的控制缺乏針對性。 第四節(jié)第四節(jié) 預算編制的方法和類型預算編制的方法和類型三、績效預算三、績效預算(Performance Budget)(Performance Budget) （一）含義：（一）含義：績效預算是指將政府工作的成果（績效）指標列入預算作為歸集

21、支出費用的單位，并用以確定預算支出數(shù)的一種預算編制方法。由于在這種預算中反映了財政資金使用后的產(chǎn)出狀況，因而以被稱為產(chǎn)出型預（Output Budget）。第四節(jié)第四節(jié) 預算編制的方法和類型預算編制的方法和類型（二）基本作法（二）基本作法1將政府機構(gòu)按職能分類,形成總預算，部門預算和單位預算。2制定工作成果的衡量指標3將每一工作結(jié)果單位所需的人力物力用費用表示出來。（三）優(yōu)缺點（三）優(yōu)缺點1優(yōu)點：優(yōu)點：可反映政府資金使用的結(jié)果是什么；便于進行成本效益分析；可合理提出各種降低成本的要求。2缺陷：缺陷：許多工作成果指標難以量化；會計核算復雜，編制成本高；對工作單位費用的歸集人為因素大。（四）西方的運用情況（四）西方的運用情況第四節(jié)第四節(jié) 預算編制的方法和類型預算編制的方法和類型 四、零基預算四、零基預算(ZBB Zero Base Budget) （一）含義（一）含義：零基預算是指一種預算編制過程，它要求每一財政支出的使用單位在申請支出時必須對每一項工作規(guī)劃和支出項目都要重新評估，重新提出建立這些項目和提出規(guī)劃的理由（即所謂從零開始）而不是把注意力放在原有開支有增減上。（二）實際做法（二）實際做法1確定預算單位2完成預算決策案3審查分析