論我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的趨

1、論我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的趨向 內(nèi)容摘要 通過對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的需求：從無所不為的萬能政府轉(zhuǎn)變成有所 必為的有限政府，把工作內(nèi)容最終集中到規(guī)劃制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、 社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面上來；從熱衷于“管、審、批”的干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變成致力于 “扶、幫、助”的服務(wù)型政府，把工作任務(wù)集中到保障人民群眾身心健康和財(cái)產(chǎn)安全、 幫助企業(yè)排難解困上來；從主要是為國(guó)有經(jīng)濟(jì)服務(wù)的傾斜政府轉(zhuǎn)變成為整個(gè)社會(huì)服務(wù)的 全面政府，把工作基點(diǎn)落實(shí)到解放和發(fā)展生產(chǎn)力、 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)和人的全面發(fā)展上來； 從不受約束的自由政府轉(zhuǎn)變成依法行政的法治政府，把工作規(guī)范統(tǒng)一到相關(guān)的法律法規(guī) 上來。 關(guān)鍵詞 政府職能；行

2、政環(huán)境 ；改革任務(wù)一、政府行政環(huán)境出現(xiàn)的變化政府行政環(huán)境包括的范圍極廣，但歸結(jié)起來不外一國(guó)的政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)某 方面的具體體制，正是這些體制影響、制約著政府對(duì)社會(huì)的公共管理，并提出的相應(yīng)的 要求。早在 1978 年 12 月舉行的中共十一屆三中全會(huì)就提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè) 主要缺點(diǎn)是權(quán)力集中， 應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放， 讓地方和企業(yè)有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)， 認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象，充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和 勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的主動(dòng)性、積極性性和創(chuàng)造性。自那時(shí)起的 25 年來，我國(guó)政府管 理體制改革不斷向前推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著成就。概括地說，圍繞轉(zhuǎn)變

3、政府職 能，理順政府與企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系，主要推進(jìn)了如下方面的改革：（一）積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。政府職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置相輔相成、相互影響。寬泛繁 雜、無所不包的政府職能必然要求臃腫龐大、 重疊交叉的政府機(jī)構(gòu)， 反過來，層次過多、 人浮于事的機(jī)構(gòu)體系又會(huì)進(jìn)一步集中權(quán)力、擴(kuò)展事務(wù)。因此，政府機(jī)構(gòu)的改革成為轉(zhuǎn)變 政府職能的一個(gè)制度性環(huán)節(jié)。 25 年來，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，圍繞政企分開、 下放權(quán)力這一中心內(nèi)容，中國(guó)于 1982、 1988（明確提出政府職能轉(zhuǎn)變）、 1993、1998 和 2003 年先后五次進(jìn)行了不同力度的政府機(jī)構(gòu)改革，這些改革對(duì)理順關(guān)系、減少重復(fù)、 明確職責(zé)、降低行政成本、提高行

4、政效率、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)活力，都不同程度地起到了積極作 用。（二）不斷調(diào)整政府管理的內(nèi)容。改革前，政府部門宏觀微觀事務(wù)一把抓，包攬了 許多不應(yīng)由政府管的事，企業(yè)實(shí)際上成了行政機(jī)構(gòu)的附屬物。經(jīng)過這些年的改革，政府 管理經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)逐漸從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，屬于企業(yè)的權(quán)力逐漸歸還給了企業(yè)，應(yīng)該由企業(yè) 自己解決的問題交給企業(yè)解決。政府管理經(jīng)濟(jì)的范圍從遍及各行業(yè)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)， 逐漸轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、 市場(chǎng)監(jiān)管、 社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。 就業(yè)、各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、 資源保護(hù)、信用體系建設(shè)等成為政府履行職能的重要內(nèi)容。（三）大力改進(jìn)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式。直接干預(yù)與行政命令是改革前政府管理 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的唯一方式，審批與管

5、制成為政府管理的基本手段。這不僅嚴(yán)重抑制了企業(yè)和 勞動(dòng)者的積極性、創(chuàng)造性，也使政府因?yàn)閷?duì)千差萬別、瞬息萬變的企業(yè)情況和市場(chǎng)活動(dòng) 難以做出準(zhǔn)確了解和迅速反應(yīng)而導(dǎo)致瞎指揮。這些年來，通過以投資項(xiàng)目審批削減為重 點(diǎn)的審批制度的改革及經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)等一系列制度創(chuàng)新，政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式大大 改善，以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主、輔之以必要的行政手段的經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系正在形成。 目前，行政審批制度改革正在大力推進(jìn)。近兩年， 國(guó)務(wù)院連續(xù)兩次共取消審批事項(xiàng) 1195 個(gè)，第三批取消審批項(xiàng)目也已出臺(tái)。在推進(jìn)行政審批行為的公開化、規(guī)范化方面也邁出 了重大步伐。（四）積極推進(jìn)政資分開。政資不分是政府職能難以從根本上轉(zhuǎn)變的資

6、產(chǎn)基礎(chǔ)。改 革前，對(duì)社會(huì)主義國(guó)家所有制及國(guó)家與資產(chǎn)關(guān)系認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，事實(shí)上使政府融經(jīng)濟(jì)社 會(huì)管理主體與所有者、經(jīng)營(yíng)者于一身。這使得政府部門樂意于、同時(shí)也是不得已去直接 干預(yù)公有企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或微觀事務(wù)。這既妨礙了企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng) 爭(zhēng)主體的自主行為，也使政府陷于了為企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任的境地。這些年，通過黨政軍 機(jī)關(guān)與所辦企業(yè)脫鉤、國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整、以投資主體多元化為主要內(nèi)容的現(xiàn)代企 業(yè)制度建設(shè)等改革舉措，大大優(yōu)化了政府職能轉(zhuǎn)變的資產(chǎn)基礎(chǔ)，促使政府部門把工作重 心轉(zhuǎn)向宏觀管理和公共服務(wù)方面。（五）依法規(guī)范政府行為。從依照長(zhǎng)官意志辦事到實(shí)行依法行政，是這些年改革的 一個(gè)重要內(nèi)容。改

7、革以來，關(guān)于政府部門行政權(quán)限、行政行為、行政程序和行政責(zé)任的 一系列法律規(guī)范陸續(xù)頒布，這些法規(guī)尤其是行政許可法的頒布，既為政府施政行為 提供了強(qiáng)有力的法律保障，又有效地規(guī)范了政府管理職能，減少了主觀隨意性，避免了 公共權(quán)力的濫用。二、政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向政府職能取決于社會(huì)發(fā)展形成客觀需要。中國(guó)行政環(huán)境變化的趨向表明，中國(guó)政府的職能內(nèi)容，將在經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理調(diào)整兩個(gè)方面作出調(diào)整。從經(jīng)濟(jì)管理方面看，政府職能的調(diào)整表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，政府及其所屬機(jī)構(gòu)同企業(yè)之間不再保持上下級(jí)的隸屬關(guān)系，解除了政府經(jīng)營(yíng) 經(jīng)濟(jì)的職能。所有制結(jié)構(gòu)的多元化，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立， 企業(yè)成為擁有

8、獨(dú)立的法人地位， 同政府間，以至同行業(yè)主管部門之間不存在上下級(jí)關(guān)系。 政府不再能通過行政指示、行政命令干預(yù)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，只能從所有者權(quán)益角度行 使對(duì)企業(yè)的相關(guān)權(quán)利，而不是權(quán)力。第二，國(guó)家規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活的社會(huì)行為，政府執(zhí)行國(guó)家的法律，承擔(dān)企業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為公共管理者的職責(zé)，經(jīng)濟(jì)行政職能成為政府經(jīng)濟(jì)管理的日常的、主要職能。為確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)需要一個(gè)能公平競(jìng)爭(zhēng)的有秩序的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的一個(gè)最主要職責(zé)，在于確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，為此，有必要制定各種行為規(guī)范來確定行為標(biāo)準(zhǔn)。并按統(tǒng)一的規(guī)范監(jiān)督、控制企業(yè)在社會(huì)中的行為。國(guó)家以法的 形式確認(rèn)各種社會(huì)行為規(guī)范，政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)

9、，依法對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理。第三，為通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，國(guó)家在必要時(shí)運(yùn)用自身擁有的手 段和資源進(jìn)行調(diào)控、指導(dǎo)，政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，相應(yīng)地承擔(dān)了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生 活進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的職能，表現(xiàn)為兩個(gè)方面，微觀層次的經(jīng) 濟(jì)行政，宏觀層次的經(jīng)濟(jì)調(diào)控。后者包括通過經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行平衡調(diào)節(jié)，通過法律手段進(jìn) 行監(jiān)督控制，通過行政手段進(jìn)行發(fā)展指導(dǎo)?？傊?，政府不再采用行政命令方式直接干預(yù) 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。企業(yè)在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下，在利益的驅(qū)使下，在法律制約下，接受政府對(duì) 自身的經(jīng)濟(jì)行為的管理、指導(dǎo)。從社會(huì)管理方面看，政府職能的調(diào)整主要表現(xiàn)在： 第一，提供必要的公共基

10、礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家財(cái)政通過稅收取得的資金，除用于管理外，應(yīng)主 要用于為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提供相應(yīng)條件、環(huán)境的公共性的基礎(chǔ)設(shè)施，而非營(yíng)利性的生產(chǎn) 投資。后者的資金來源應(yīng)取之于國(guó)有資產(chǎn)所獲取的利潤(rùn)。第二，提供社會(huì)所必需但無利或微利的公共性社會(huì)服務(wù)。第三，加強(qiáng)社會(huì)管理。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)不再承擔(dān) 也不可能承擔(dān)在產(chǎn)品計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下承擔(dān)的那些社會(huì)職責(zé)，使這些職責(zé)，主要是福利、 保障、服務(wù)等方面的職責(zé)轉(zhuǎn)移到社會(huì)，由相應(yīng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這就要求政府對(duì)這些事 務(wù)加以規(guī)范和管理。此外，社會(huì)治安和社會(huì)秩序的維持，也將因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益成為政 府管理的主要內(nèi)容。3.政府職能的重新配置 由于多層級(jí)政府的

11、存在，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谡{(diào)整政府職能內(nèi)容后，還存在調(diào)整后的政府職 能在各級(jí)政府間應(yīng)如何配置的問題，即并非所有層級(jí)的政府都承擔(dān)相同的職能，有些政 府職能只能由可能由某一級(jí)政府承擔(dān)，或應(yīng)成為某一級(jí)政府的主要職責(zé)。政府職能配置 問題除去職能內(nèi)容分配外，還包括職能承擔(dān)方式安排，以及權(quán)限的劃分。政府職能的配置，如前面所分析的，受制于職能性質(zhì)及制度兩個(gè)方面，后者包括一 國(guó)的政治、行政與經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面的運(yùn)轉(zhuǎn)體制。就中國(guó)當(dāng)前及未來一個(gè)時(shí)期情況看，中國(guó) 政府職能現(xiàn)有配置的模式，在相當(dāng)程度上將不會(huì)出現(xiàn)根本性變革，因?yàn)檎误w制基本不 變，行政體制的變革也限于局部范圍。然而由于經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革的作用，不可避 免地導(dǎo)致職

12、能配置出現(xiàn)相應(yīng)變化，特別是在經(jīng)濟(jì)職能和同經(jīng)濟(jì)關(guān)系較為密切和直接的政 府職能方面。具體地講，在中央與地方之間，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能，將更為向中央集中， 地方政府不擁有這方面的決策權(quán)力，而且執(zhí)行權(quán)力也將主要由省一級(jí)地方政府來承擔(dān)。 經(jīng)濟(jì)行政職能盡管為各級(jí)政府所共有，但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)作的制約下，將會(huì) 形成分工承擔(dān)的格局，即按其具體內(nèi)容分別由不同層級(jí)政府承擔(dān)。但對(duì)基層地方政府來 講，則將限于市場(chǎng)管理這一較為狹小的范圍。在分工承擔(dān)的格局下，現(xiàn)行的分極管理體 制將作相應(yīng)的調(diào)整，上級(jí)政府對(duì)于它所不直接承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)行政職能，將以指導(dǎo)、監(jiān)督作 為主要管理形式，而不再直接進(jìn)行干預(yù)、命令、指揮。在社會(huì)管

13、理職能方面，地方政府將成為職能主要承擔(dān)者，中央政府主要起指導(dǎo)、監(jiān) 督作用：規(guī)定應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督地方政府具體實(shí)施，但不代為決策。特別是在實(shí)行財(cái) 政分稅制后，地方各級(jí)政府有各自規(guī)定的地方稅收入，必然相應(yīng)地在某些地方社會(huì)事務(wù) 的管理上，面臨當(dāng)?shù)鼐用窀鼮橹苯拥膰?yán)格監(jiān)督，從而將逐漸趨向于 “誰收什么稅，誰管 什么事 ”的政府社會(huì)管理職能由各級(jí)地方政府明確分擔(dān)的格局，在所分擔(dān)的地方社會(huì)事 務(wù)管理上，相應(yīng)層級(jí)的地方政權(quán)將行使從決策到執(zhí)行的權(quán)力。在這種格局下，分級(jí)管理 體制在這些領(lǐng)域內(nèi)，將更多地表現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督。特別值得注意的是，對(duì) 當(dāng)?shù)厝粘５牡胤缴鐣?huì)事務(wù)管理和提供服務(wù)，將成為基層地方政府的主要

14、職責(zé)（這里所指 的基層是指對(duì)居民承擔(dān)直接管理和服務(wù)的那一個(gè)層級(jí)）。在社會(huì)主義制度下，政府通常都直接承擔(dān)著大量的教育、科學(xué)技術(shù)、文化教育、衛(wèi) 生等領(lǐng)域的各種事務(wù)。在采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，在一定程度上，如同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)情況一 樣，在這些領(lǐng)域內(nèi)的許多事務(wù)將會(huì)轉(zhuǎn)變給非國(guó)有的社會(huì)群體承擔(dān)，國(guó)有的事業(yè)群體不少 也將同政府相應(yīng)機(jī)關(guān)脫離行政隸屬關(guān)系。國(guó)家對(duì)這些領(lǐng)域中的許多事務(wù)的管理也將轉(zhuǎn)變 為依法管理的各種專業(yè)行政管理。但由于這些領(lǐng)域大量事務(wù)都具有全社會(huì)性、全國(guó)性的 影響，這類行政管理將會(huì)維持分級(jí)管理的現(xiàn)有格局，上級(jí)擁有決定權(quán)和決策權(quán)，下級(jí)行 使執(zhí)行權(quán)和處理權(quán)。從而有利于專業(yè)行政職能的分配?？傊?，在向新體制過渡中

15、，以及在新體制下，政府職能的各級(jí)政府之間的配置將作 調(diào)整。分級(jí)管理體制將同分工管理體制相結(jié)合。某些政府職能在實(shí)行分工的前提下，保 持上級(jí)行使執(zhí)法權(quán)，依法監(jiān)督權(quán)；另一些則仍將保持現(xiàn)有格局，但強(qiáng)調(diào)上級(jí)的決策權(quán)、 指揮權(quán)和行政監(jiān)督作用，減少以至消除直接干預(yù)或代替執(zhí)行的作法。三、結(jié)語政府職能基于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，并受制于社會(huì)已形成的政治、經(jīng)濟(jì)體制。 因而每當(dāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治、經(jīng)濟(jì)制度與處于變革階段，必然產(chǎn)生政府職能轉(zhuǎn)變的要求， 以滿足變革、發(fā)展的需要否則，作為經(jīng)濟(jì)上層建筑的載體 政府，將會(huì)對(duì)發(fā)展、變革 形成阻力，進(jìn)而導(dǎo)致由不適應(yīng)而產(chǎn)生的政治上的不穩(wěn)定。當(dāng)代中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的基本 推動(dòng)力來自經(jīng)濟(jì)體制的變革和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。因此，中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，必 須從上述兩個(gè)方面去分析其發(fā)展趨向及具體的調(diào)整內(nèi)容。具體地講，內(nèi)容的調(diào)整將集中 在經(jīng)濟(jì)職能履行的